Tausta.
Euroopan komissio on tehnyt ehdotuksen valtionvelkakirjavakuudellisia arvopapereita (sovereign bond-backed securities, SBBS) koskevaksi asetukseksi. Yleisenä päämääränä on tukea Euroopan rahoitusalan yhdentymistä ja monipuolistumista vahvemman ja kestävämmän talous- ja rahaliiton luomiseksi, mutta erityisesti pyritään ratkaisemaan ongelmia, jotka syntyvät pankkien taipumuksesta ottaa valtionvelkakirjasalkkuihinsa oman valtionsa velkakirjoja sekä turvallisiksi sijoitusvälineiksi luokiteltavien valtionvelkakirjojen riittämättömästä tarjonnasta.
Keskeinen sisältö.
SBBS-arvopaperit olisivat synteettisiä. Erillisyhtiö hankkisi alkuperäiseltä ostajalta taseeseensa euroalueen valtioiden joukkovelkakirjoja EKP:n pääoma-avaimen mukaisessa suhteessa ja rahoittaisi nämä hankinnat laskemalla liikkeeseen erilaisen etuoikeuden omaavia velkakirjoja. Ylimpään etuoikeusluokkaan kuuluisi 70 prosenttia arvopaperien nimellisarvosta. Liikkeeseenlaskijalle jätetään kuitenkin harkinnanvaraa alisteisten osuuksien osalta: juniorosuuden nimellisarvon tulee olla vähintään 2 prosenttia. Tämän seurauksena kaikki SBBS-lainojen senior-osuudet ovat keskenään yhtä suuria, mutta junior- ja mezzanine-osuudet voivat vaihdella. Seniorilainat muodostaisivat siten tavoitellun, turvallisen sijoitusinstrumentin, jonka haltijoiden asemaa puskuroitaisiin heikomman etuoikeuden lainoilla.
Komission ehdotuksen mukaan määrätyillä perusteilla edellä kuvatusta rakenteesta voidaan poiketa myös siten, että salkusta voitaisiin sulkea pois valtioita, jos ja niin kauan kuin niiden valtionvelkakirjojen emissio on huomattavan vähäistä julkisen velan vähentyneen tarpeen tai heikentyneen markkinoille pääsyn vuoksi. Tämä merkitsee, että SBBS-arvopapereiden välityksellä saatavan rahoituksen piiristä voitaisiin sulkea pois juuri ne maat, joiden kannalta niiden välityksellä saatava rahoitus olisi kaikkein tärkeintä.
Säädöstasolla ehdotus merkitsisi muutosta muun muassa vakavaraisuusasetuksen niihin säännöksiin, joissa velkakirjat tai niiden senioriosuudet luokiteltaisiin LCR-vaateessa vastaavasti kuin niiden vakuutena olevat valtionvelkakirjat. LCR-vaade on suhdeluku, jossa maksuvalmiuspuskurin riittävyyttä arvioidaan käteisen ja vakuuksien nettoulosvirtauksilla 30 päivän stressiperiodin aikana. Sen tarkoitus on varmistaa, että pankeilla on tarpeeksi likvidejä varoja lyhytaikaisen maksuvalmiushäiriön varalle.
Valiokunta muistuttaa toimivien ja likvidien markkinoiden olevan keskeisessä asemassa siinä, että pankkien puskurit olisivat likvidejä tilanteen niin vaatiessa. Tämän varmistamiseksi uudella instrumentilla tulisi olla olemassa markkinatakaajat, jotka ylläpitävät likviditeettiä huonompinakin aikoina, kuten nykyisillä valtiolainamarkkinoillakin.
Sääntelykohtelu.
Edellä kuvatun valossa vaikuttaakin epäjohdonmukaiselta, että SBBS-arvopapereihin esitetään sovellettavaksi etuoikeusluokasta riippumatta samaa sääntelykohtelua kuin valtionvelkakirjoihin. Rahoitusvakauden näkökulmasta tämä on esityksen heikkous. Talousvaliokunta suhtautuu erittäin varauksellisesti valtionvelkakirjojen kohtelua vastaavan sääntelykohtelun ulottamiseen myös etuoikeudeltaan heikompiin osuuksiin. Pankit voisivat lisätä altistustaan valtioriskille omistamalla riskillisimpiä junior-osuuksia, joiden tuotto olisi senior-osuuksia korkeampi. Lisäksi ne voisivat täyttää likviditeettivaatimuksiaan juuri näillä kaikkein riskipitoisimmilla osuuksilla. Kriisitilanteessa näiden osuuksien likviditeetti voi poiketa huomattavasti vähäriskisempien senior-osuuksien likviditeetistä.
Vaikutukset.
SBBS-velkakirjojen käyttöönottoa on perusteltu sillä, että pelkällä valtionvelkakirjojen hajauttamisella voisi olla kriisejä levittävä ja systeemisen kriisin uhkaa kasvattava vaikutus: SBBS-velkakirjat johtaisivat paitsi valtionvelkakirjoista pankeille aiheutuvien riskien parempaan hajauttamiseen myös pankkien kokonaisuutena tarkasteltujen riskien pienenemiseen.
Talousvaliokunta muistuttaa tässä, että uuden instrumentin riskejä alentava vaikutus voisi toteutua vain, jos alemman etuoikeusluokan arvopaperit päätyvät pääsääntöisesti muiden toimijoiden kuin pankkien haltuun.
Valiokunta muistuttaa myös, että SBBS on rakenteeltaan monimutkainen ja siihen liittyvät riskipreemiot voivat olla suurempia kuin tavanomaisten valtionpapereiden kohdalla. Lisäksi tuotteen vakuuspooliin sisältyvät heikompilaatuiset valtionpaperit voivat vaikuttaa koko tuotteeseen.
Talousvaliokunta näkee kuitenkin mahdollisena, että uusi turvallinen instrumentti voisi muodostua houkuttelevaksi sijoituskohteeksi erityisesti EU:n ulkopuolisille sijoittajille, jotka tarkastelevat EU:ta yhtenä kokonaisuutena. Myös EU-maiden finanssiyritykset voivat kiinnostua tuotteesta, mikäli markkinat ovat likvidit, liikkeeseenlaskijat vakavaraisia, markkinoiden valvonta toimivaa ja hinnoittelu oikeasuhtainen tuotteen ominaisuuksien kanssa.
Jatkoneuvottelut.
Talousvaliokunta tukee komission ehdotuksen tavoitetta eurooppalaisten rahoitusmarkkinoiden yhdentymisen ja monipuolistumisen edistämisestä ja yhtyy valtioneuvoston näkemykseen, jonka mukaan on tärkeää purkaa pankkien ja valtioiden välistä kytköstä sekä kannustaa pankkeja sijoittamaan nykyistä hajautetummin eri maiden valtionpapereihin. Saamansa asiantuntijaselvityksen valossa talousvaliokunta katsoo, että nyt ehdotetun SBBS-instrumentin sijaan näitä tavoitteita voitaisiin kuitenkin edistää myös muilla tavoin, esimerkiksi uudistamalla valtionpapereiden kohtelua pankkien vakavaraisuussääntelyssä tai erillisellä valtionvelkakirjojen keskittymään liittyvällä rasitteella, joka voisi olla samantapainen kuin valtionvelkakirjoihin kohdistuva pääomavaatimus, mutta sitä sovellettaisiin vain silloin, kun jonkin yksittäisen valtion velkakirjojen osuus pankin taseessa ylittäisi määrätyn rajan.
Kaiken kaikkiaan talousvaliokunta pitää kannatettavana valtionvelkakirjavakuudellisten arvopapereiden markkinoiden kehittämistä kysyntäperusteisesti. Jäsenvaltioiden ei tule osallistua niiden riskien ja mahdollisten tappioiden kantamiseen, vaan ne tulee jakaa yksityisten sijoittajien kesken. Aikaisempien kannanottojensa (esimerkiksi TaVL 54/2017 vp — E 95/2017 vp ja TaVL 32/2018 vp — U 27/2018 vp) tapaan talousvaliokunta kiinnittää huomiota uusien makro- ja rahoitusvakautta turvaamaan tarkoitettujen toimien riskistä muodostua tosiasiallisesti myötäsyklisiksi.