VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ

Ehdotus

Ehdotuksen soveltamisala 

Asetusehdotusta sovelletaan EU:n ilmasto- ja energiapuitteiden ns. päästökauppaan kuulumattomaan sektoriin eli taakanjakosektoriin, johon sisältyy päästöjä muun muassa rakennussektorilta, maataloudesta, jätehuollosta ja liikenteestä. Asetusehdotus ei sellaisenaan koske maankäytöstä, maankäytön muutoksesta ja metsätaloudesta (LULUCF) aiheutuvien kasvihuonekaasujen päästöjä ja poistumia. Näistä säädetään voimassa olevassa LULUCF-asetuksessa 841/2018/EU. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2018/841, annettu 30 päivänä toukokuuta 2018, maankäytöstä, maankäytön muutoksesta ja metsätaloudesta aiheutuvien kasvihuonekaasujen päästöjen ja poistumien sisällyttämisestä vuoteen 2030 ulottuviin ilmasto- ja energiapolitiikan puitteisiin sekä asetuksen (EU) N:o 525/2013 ja päätöksen N:o 529/2013/EU muuttamisesta. Komissio on antanut asetusehdotuksen (KOM/2021/554 lopullinen) myös LULUCF-sektoria koskevan asetuksen muuttamisesta osana EU:n 55-valmiuspakettia.  

Komission taakanjakoa koskevalla asetusehdotuksella on yhtymäkohta lisäksi päästökauppadirektiiviä koskevaan asetusehdotukseen. Komission ehdotus EU:n kasvihuonekaasupäästöjen kauppajärjestelmän direktiivin 2003/87/EY, unionin kasvihuonekaasupäästöjen kappajärjestelmän markkinavakausvarantopäätöksen (EU) 2015/1814 ja asetuksen (EU) 2015/757 muuttamisesta sekä Euroopan komission 14 heinäkuuta 2021 antama päätösehdotus unionin kasvihuonekaasupäästöjen kappajärjestelmän markkinavakausvarantopäätöksen (EU) 2015/1814 muuttamisesta Komissio ehdottaa päästökauppaa laajennettavaksi tieliikenteeseen ja rakennusten lämmitykseen, mutta sektorit säilytettäisiin taakanjakosektorin soveltamisalalla. Komissio ehdottaa lisäksi, että asetusehdotuksen soveltamisalaa muutetaan siten, että se ottaa huomioon päästökaupan laajennuksen meriliikenteeseen.  

Jäsenvaltiokohtaiset päästövähennystavoitteet 

Ehdotus sisältää kullekin jäsenvaltiolle päivitetyn, määrällisen ja prosentteina ilmaistun päästövähennysvelvoitteen taakanjakosektorille vuodelle 2030 vuoteen 2005 verrattuna. Uudet velvoitteet astuisivat voimaan vuodesta 2023 alkaen. Vuotuiset päästökiintiöt hiilidioksidiekvivalentteina kauden 2021—2030 kullekin vuodelle vahvistettaisiin erillisellä täytäntöönpanosäädöksellä myöhemmin. Voimassa olevassa asetuksessa on vastaava kirjaus, jonka nojalla on annettu täytäntöönpanopäätös kiintiöistä. Komission täytäntöönpanopäätös (EU) 2020/2126, annettu 16 päivänä joulukuuta 2020, jäsenvaltioiden vuotuisten päästökiintiöiden vahvistamisesta kaudelle 2021–2030 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2018/842 mukaisesti. Vuosien 2021 ja 2022 nyt voimassa olevat päästökiintiöt eivät muuttuisi. Jäsenvaltioilla olisi voimassa olevan asetuksen kaltaisesti velvoite noudattaa sekä vuotuisia päästökiintiöitä että lineaarista päästövähennyspolkua.  

Voimassa olevassa asetuksessa jäsenvaltioille asetetut velvoitteet vaihtelevat nollasta prosentista 40 %:iin. Komission esityksessä kiristettyjen päästövähennysvelvoitteiden vaihteluväli olisi 10 %:sta 50 %:iin.  

Päästövähennysvelvoitteiden haarukka jäsenvaltioiden välillä säilyisi siis yhtä leveänä kuin voimassa olevassa asetuksessa. Yhdenkään jäsenvaltion velvoite ei komission esityksen mukaan pienenisi.  

Jäsenvaltiokohtaisten päästövähennysvelvoitteiden määräytyminen on komission ehdotuksessa samankaltainen kuin voimassa olevassa taakanjakoasetuksessa. Kansalliset päästövähennysvelvoitteet määritellään pääsääntöisesti suhteellisesti perustuen asukasta kohden laskettuun bruttokansantuotekriteeriin (BKT/asukas -kriteeri). Kustannustehokkuutta koskevat näkökohdat on otettu huomioon soveltuvin osin niiden jäsenvaltioiden kohdalla joiden BKT/asukas – luku ylittää EU:n keskiarvon. Komission vaikutusarvioinnin mukaan näitä valtioita ovat Alankomaat, Belgia, Tanska, Saksa, Ranska, Irlanti, Luxemburg, Ruotsi, Itävalta ja Suomi.  

Komission vaikutusarvioinnissa edellä mainitut jäsenvaltiot on jaettu neljään ryhmään sen mukaan kuinka suuri ero BKT/asukas- kriteerin perusteella lasketun päästövähennysvelvoitteen ja komission arvioiman kustannustehokkaan päästövähennyspotentiaalin välillä on. Korkein mahdollinen päästövähennysvelvoite, minkä jäsenvaltio voi saada on esityksen mukaan kuitenkin 50 %.  

Ryhmässä yksi, johon kuuluvat Ranska, Luxemburg ja Ruotsi, ero on laskentaskenaariossa pieni (alle viisi prosenttia). Nämä kolme jäsenvaltiota saisivat komission ehdotuksen mukaan 0,5 %:n verran lisätaakkaa verrattuna BKT/asukas-kriteerillä laskettuun päästövähennysvelvoitteeseensa. Toisen ryhmän muodostaa neljä jäsenvaltiota (Saksa, Belgia, Alankomaat ja Suomi), joissa ero on tätä suurempi, mutta kuitenkin alle 10 %. Näiden jäsenvaltioiden tavoitteisiin sovellettaisiin BKT/asukaslukuun pohjautuvaa laskentaa. Suomen osalta kustannustehokkuuskorjaus ei siis vaikuta päästövähennysvelvoitteeseen. Kolmannen ryhmän muodostaisivat Itävalta ja Tanska, joissa mainittu ero asettuu 15 %:n pintaan. Tällöin jäsenvaltiot saavat helpotusta päästövähennysvelvoitteeseensa 3 %:n verran. Neljännessä ryhmässä on Irlanti, jonka ero on yli 20 %, jonka päästövähennysvelvoite kevenee 9 %:iin. Minkään jäsenvaltion tavoitetta ei ole kuitenkaan korotettu yli 12 %:ia. Keskimäärin jäsenmaiden vähennysvelvoitteet nousevat n. 11 prosenttiyksikköä. Esimerkiksi Suomen velvoite nousee nykyisestä 39 %:sta tasolle 50 %.  

Taulukko 1. Jäsenvaltiokohtaiset päästövähennysvelvoitteet  

Komission ehdotuksen muutokset joustokeinoihin 

Voimassa olevaan asetukseen sisältyy joustoja ja niitä koskevia sääntöjä. Näitä ovat ns. ajalliset joustot, jotka tarjoavat mahdollisuuden tasapainottaa peräkkäisten vuosien päästömäärien vaihteluita tallettamalla, siirtämällä sekä lainaamalla päästökiintiöitä. Lisäksi on mahdollista siirtää päästöyksiköitä jäsenmaiden välillä. Kertaluonteinen päästöoikeuksien siirto päästökaupasta (ns ’one-off’ jousto) sekä ns LULUCF-jousto tarjoavat myös joustomahdollisuuksia joillekin jäsenmaille. Joustojen ensisijaisena tarkoituksena on auttaa jäsenvaltioita saavuttamaan velvoitteensa kustannustehokkaasti.  

Kertaluontoinen päästöoikeuksien siirto päästökaupasta taakanjakosektorille säilyy samana. Joustolla pyritään komission mukaan vastaamaan korkeimmat päästövähennystavoitteet saaneiden jäsenvaltioiden kustannustehokkuuteen liittyviin huoliin. Näitä maita ovat voimassa olevan asetuksen mukaan Luxemburg, Ruotsi, Tanska, Suomi, Alankomaat, Itävalta, Belgia, Irlanti ja Malta. Komissio ehdottaa, että nyt ainoastaan Maltan one-off joustoa kasvatetaan seitsemään prosenttiin. Luxemburg ja Irlanti voisivat siirtää enintään neljä prosenttia ja muut maat määrän, joka olisi enintään kaksi prosenttia vuoden 2005 taakanjakosektorin päästöistä käytettäväksi taakanjakosektorin päästövähennysvelvoitteen kattamiseen. Suomi lukeutuu tähän kahden prosentin joukkoon.  

Jäsenvaltiot voivat käyttää voimassa olevan asetuksen mukaan asetuksessa määritellyn enimmäismäärän maankäyttö, maankäytön muutos ja metsätalous, eli ns. LULUCF-sektorin poistoyksiköitä (nielusta) kattamaan taakanjakosektorin päästövähennysvelvoitetta. Kaikki jäsenvaltiot voisivat käyttää LULUCF-joustoa, mutta jokaiselle jäsenvaltiolle määriteltäisiin taakanjakoa koskevassa asetuksessa enimmäismäärä kyseisen poistoyksikön käytölle. Komission mukaan jäsenvaltioiden luvut on määritelty sen perusteella kuinka suurta osaa maatalouden päästöt edustavat koko taakanjakosektorin päästöistä.  

LULUCF-jousto voimassa olevassa asetuksessa ei kata maaluokista hoidettua metsämaata. Komissio ehdottaa, että soveltamisalaa laajennettaisiin kattamaan kaikkia maankäyttöluokkia. Jotta eurooppalaisen ilmastolain tavoite vähintään 55 % päästövähennystavoitteen saavuttamisesta vuoteen 2030 mennessä toteutuu, LULUCF-sektorin poistuman osuus tulee rajata 225 Mt CO2-ekv. Komissio ehdottaa myös, että LULUCF-jousto rajattaisiin kahteen viiden vuoden kauteen, Jäsenmaille jouston hyödyntäminen taakanjakosektorin velvoitteen kattamiseen edellyttää LULUCF-sektorille asetetun velvoitteen ylittämistä.  

Uutena joustokeinona komissio esittää vapaaehtoista, EU-tason lisäistä varantoa (additional reserve), joka perustuu maankäyttösektorin mahdolliseen EU-tasolla syntyvään ylijäämään ja sen käyttämiseen taakanjakosektorin tavoitteiden täyttämiseen tiettyjen kriteereiden täyttyessä. Liittyminen tähän järjestelyyn olisi jäsenmaille vapaaehtoista. Jouston hyödyntäminen edellyttäisi kuitenkin, että jäsenmaa luovuttaa oman LULUCF-sektorin ylijäämänsä varantoon käytettäväksi.  

Valtioneuvoston kanta

55-valmiuspaketista julkaistun komission tiedonannon e-kirjeen käsittelyn yhteydessä EU ministerivaliokunta (3.9.2021) linjasi, että Suomi on osana Euroopan unionia sitoutunut Pariisin ilmastosopimukseen. Tavoite edellyttää pitkän aikavälin ilmastotoimien rakentamista siten, että EU:n hiilineutraalius saavutetaan sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä tavalla ennen vuotta 2050. Osana tätä tavoitetta valtioneuvosto pitää tärkeänä, että 55-valmiuspaketista käytävien neuvottelujen lopputuloksena kokonaisuudessaan saavutetaan vuodelle 2030 asetettu vähintään 55% ilmastotavoite, joka voidaan myös ylittää.  

Valmiuspaketin ehdotuksilla on lukuisia ristikkäisvaikutuksia, ja valtioneuvosto korostaa, että valmiuspaketin kunnianhimotason ylläpitäminen kokonaisuutena tulee varmistaa.  

Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että neuvottelut edistyvät ripeästi, jotta toimeenpanolle jää riittävästi aikaa. Samalla valtioneuvosto korostaa, että 55-valmiuspaketti myös ohjaa EU:n siirtymää kohti ilmastoneutraalia taloutta. Siirtymä tulee toteuttaa sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä, vaikuttavalla ja kustannustehokkaalla tavalla huomioiden luontokadon ehkäisyyn, digitalisaatioon sekä siirtymän oikeudenmukaisuuteen liittyvät näkökohdat.  

Valtioneuvosto arvioi ehdotuksia kansallisen ja eurooppalaisen kokonaisedun näkökulmasta. Ilmastovaikutusten lisäksi ehdotusten tulee monipuolisesti huomioida vaikutukset muun muassa kilpailukykyyn, valtion tulokertymään ja Suomen maksuihin EU:lle. Lisäksi on tärkeää systemaattisesti arvioida päätösten vaikutuksia kansalaisten hyvinvointiin.  

Maailmanlaajuisen ilmastonmuutoksen torjumisen vuoksi on tärkeää, että EU ja sen jäsenvaltiot etenevät Pariisin ilmastosopimusta varten antamansa päästövähennyssitoumuksen toimeenpanossa. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että Euroopan unioni toimeenpanee Pariisin sopimukseen antamansa ja eurooppalaiseen ilmastolakiin kirjatun velvoitteen vähintään 55 % ilmastotavoitteesta vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä ja tavoitteen ilmastoneutraaliudesta vuoteen 2050 mennessä. Tämä edellyttää myös taakanjakoasetuksen ja maakohtaisten päästövähennysvelvoitteiden päivittämistä.  

Valtioneuvosto pitää hyvänä, että päästökaupan ulkopuolisten toimialojen päästövähennysvelvoitteita koskevan taakanjakoasetuksen soveltamisala on tarkoitus pitää pääpiirteissään nykyisenkaltaisena ja että tieliikenne ja rakennusten lämmitys säilyvät edelleen taakanjaon piirissä vuoteen 2030 asti. Valtioneuvosto pitää myönteisenä kehityssuuntaa, jossa nykyisenkaltaiseen jäsenmaakohtaiseen jyvitykseen perustuvan taakanjakosektorin painoarvo EU:n ilmastopolitiikan kokonaisuudessa vähenisi tulevaisuudessa. Valtioneuvosto katsoo, että jatkovalmistelussa tulee kiinnittää huomiota sääntelyn tarkkarajaisuuteen ja selkeyteen.  

Valtioneuvosto katsoo, että Suomelle esitetty päästövähennysvelvoite (50 %) vuoteen 2030 on kunnianhimoinen. Taakanjakosektorin päästövähennysvelvoitteiden pääasiallisena jyvitysperusteena pysyy BKT/asukasluku, eikä esimerkiksi kustannustehokkuus.  

Valtioneuvosto toteaa, että Suomen oman hiilineutraaliustavoitteen saavuttaminen vuoteen 2035 mennessä edellyttää joka tapauksessa lisää toimia myös taakanjakosektorilla. Suomen uusi velvoite kuitenkin tarkoittaa, että päästövähennyksiä tulee taakanjakosektorilla löytää tähän asti suunniteltua enemmän ja nopeammin.  

Kustannustehokkuuden näkökulmasta ja ottaen huomioon sähköntuotannon keskeisen roolin vihreässä siirtymässä, nyt ehdotettua suurempi osuus EU:n päästövähennyksistä voitaisiin hakea kiinteiden kohteiden päästökaupan puolelta (energiantuotanto, teollisuus). Mikäli tämä ei ole mahdollista, joustoa päästökauppasektorin ja taakanjakosektorin välillä tulisi taakanjakoasetuksessa voida lisätä erityisesti niiden maiden osalta, joille komissio ehdottaa korkeimpia päästövähennysvelvoitteita.  

Valtioneuvosto korostaa, että EU-lainsäädännössä tulee huomioida päästövähennysten kustannustehokkuus eri sektoreilla ja eri jäsenmaissa. Kustannustehokkuuden edistämiseksi taakanjakosektorilla on tärkeää mahdollistaa joustojen käyttö. Ehdotuksen mukaan nykyiseen taakanjakoasetuksen EU:n sisäiset joustokeinot olisivat ehdotuksen mukaisesti käytettävissä jatkossakin. Valtioneuvosto katsoo kuitenkin, että nykyistä päästökauppasektorin kertaluonteista ns. one-off -joustomahdollisuutta tulisi kasvattaa korkeimman kansallisen tavoitteen omaaville jäsenmaille sekä pohtia käyttämättä jääneen one-off -jouston käyttömahdollisuutta muiden siitä kiinnostuneiden jäsenmaiden hyväksi. Valtioneuvosto korostaa, että one-off -joustokeino nykyisellään (2 % Suomen osalta) on asetettu aiemman eli huomattavasti nykyistä alemman jäsenmaakohtaisen tavoitteen saavuttamisen tueksi (Suomi 39 %), ja täten Suomelle kohdennetun jouston tasoa olisi perusteltua nostaa.  

Valtioneuvosto pitää hyvänä komission esitystä, jossa kaikki maankäyttöluokat voivat tuottaa maankäyttösektorilta syntyvää ylijäämää hyödynnettäväksi joustona taakanjakosektorilla. Valtioneuvosto on avoin tarkastelemaan LULUCF-sektorilta syntyvän jouston kasvattamista taakansektorille kaudella 2026—2030.  

Valtioneuvosto on avoin tarkastelemaan ehdotusta uudesta vapaaehtoisesta lisäisestä varannosta (additional reserve). Sen puitteissa mahdollistettaisiin EU:n yhteiseen varantoon vapaaehtoiselta pohjalta kerättyjen, kauden lopussa käyttämättömien LULUCF yksiköiden käyttäminen jonkin jäsenmaan taakanjakosektorin tavoitteen täyttämiseen. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että jäsenmaa voi halutessaan jättäytyä tämän järjestelyn ulkopuolelle.  

Valtioneuvosto voi hyväksyä komission ehdotuksen mukaisen tavan määritellä päästövähennyspolku taakanjakosektorille vuosille 2021—2030 sekä ehdotuksen tarkastella vuotuisia päästökiintiöitä uudelleen vuonna 2025. Valtioneuvosto muistuttaa, että muutos 2023 alkaen edellyttää, että asetus astuisi voimaan vuonna 2023.  

Valtioneuvosto pitää komission ehdottamaa oikeusperustaa asianmukaisena ja yhtyy komission arvioon ehdotuksen toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisuudesta.