Ehdotuksen tausta ja tavoitteet

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi rakentamislaki. Ehdotuksella on useita tavoitteita: Ilmastonmuutoksen torjunta tuotaisiin osaksi rakentamisen lainsäädäntöä säätämällä uusia olennaisia teknisiä vaatimuksia rakennuksen elinkaaresta ja vähähiilisyydestä. Yksinkertaisemman lupajärjestelmän ja korkeamman lupakynnyksen olisi tarkoitus sujuvoittaa rakentamista. Rakentamisen laatua pyritään parantamaan säätämällä päävastuulliselle toteuttajalle vastuu toteutuksen kokonaisuudesta. Lisäksi luotaisiin pätevyysrekisteri suunnittelijoiden ja työnjohtajien pätevyyksille.  

Talousvaliokunta on arvioinut ehdotettua sääntelyä toimialansa kannalta keskittyen erityisesti sen taloudellisiin vaikutuksiin, rakennusten energiatehokkuuteen liittyviin kysymyksiin sekä sääntelyn aiheuttamaan hallinnolliseen taakkaan. 

Rakennetun ympäristön taloudellinen merkitys, kestävä rakentaminen ja elinkaariajattelu

Rakennettu ympäristö on sekä yksittäisten kuluttajien että kansantalouden näkökulmasta maamme merkittävin varallisuuserä; sen on arvioitu muodostavan yli 80 prosenttia kansallisvarallisuudesta. Vastaavasti sen osuus investoinneista on 60 prosenttia ja bruttokansantuotteesta 15 prosenttia. Työllisyydestä sen osuus on 20 prosenttia. Energiankulutuksessa se vastaa 35 prosentin osuudesta. Tämä korostaa rakentamisen sääntelyn merkitystä osana taloudellista toiminta- ja investointiympäristöä. Rakentamisen sääntelyllä on erityistä merkitystä sekä investointien mahdollistajana että niiden mahdollisena esteenä tai hidasteena. Sillä on merkittävä vaikutus myös kansallisvarallisuuden arvon kehitykseen ja säilymiseen. Sääntely määrittää osaltaan myös rakennussektorin tuottavuutta ja yrityksille ja kuluttajille aiheutuvia kustannuksia. Mahdollistavan ja teknologianeutraalin sääntely-ympäristön kehittämisen merkitystä korostaa myös se, ettei työn tuottavuus rakennussektorilla ole viimeisten neljänkymmenen vuoden aikana noussut.  

Ilmastonmuutos, vihreä siirtymä ja ajankohtainen energiamarkkinan tilanne korostavat myös rakentamisen ja energiapolitiikan yhteyttä. Sääntelyyn sisältyvä kestävän rakentamisen lähtökohta palvelee oikein toteutettuna sekä kansallisvarallisuuden säilymistä että ilmastotavoitteita.  

Talousvaliokunta pitää tärkeänä kustannustehokkaiden energiatehokkuusinvestointien toteuttamista; tällaiset investoinnit toteutuvat pääsääntöisesti jo markkinaehtoisesti. Energiatehokkuutta koskevassa sääntelyssä on olennaista välttää liian yksityiskohtaista ja toimivien rakennusosien purkamiseen johtavaa norminantoa. Talousvaliokunta pitää tältä kannalta keskeisenä elinkaariajattelua: uudisrakentaminen aiheuttaa aina ns. hiilipiikin, joka merkitsee rakennuksen elinkaaren alussa syntyviä hiilidioksidipäästöjä. Kun korjaamisen sijaan päädytään uudisrakentamiseen, energiansäästöstä syntyvät hyödyt näkyvät vasta pidemmällä aikavälillä. Tältä kannalta ja myös rakennussuojelun näkökulma huomioon ottaen talousvaliokunta pitää tärkeänä, että lainsäädäntö ottaa riittävällä tavalla huomioon korjaamisen mahdollistamisen ja yhteensovittamisen energiatehokkuustavoitteiden kanssa.  

Vallitsevan energiakriisin yhteydessä lämpöä varaavat takat ovat nousseet lämmittämisessä sähköllä toimivan lämmityksen vaihtoehdoksi, jos se on ollut mahdollista. Huoltovarmuuden lisäämiseksi talousvaliokunta kehottaa ympäristövaliokuntaa arvioimaan, tulisiko sääntelyn nyt ehdotettua selkeämmin ohjata varaavan tulisijan, sitä koskevan teknisen valmiuden tai muun vaihtoehtoisen energiajärjestelmän rakentamiseen. 

Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella ehdotetun sääntelyn tarkoituksena ei ole muodostua esteeksi ehjien rakennusosien, esimerkiksi vanhojen ikkunoiden, kunnostamiselle. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella suurin osa tällaisista huoltokorjauksista jäisi rakentamislupasääntelyn ulkopuolelle eikä sääntelyllä ole tarkoitus muuttaa näitä korjauksia aiempaa enempää luvanvaraisiksi tai edellyttää niiltä energiatehokkuuden parantamista.  

Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että vaikka myöskään rakentamislupaa edellyttävien ikkunakorjausten yhteyteen ei asiaan sovellettavan ympäristöministeriön asetuksen mukaan sisälly varsinaista parantamisvelvoitetta, nyt ehdotetun rakentamislain 37 §:n mukaan ”Energiatehokkuutta on parannettava rakennuksen rakentamisluvanvaraisen korjaus- ja muutostyön tai rakennuksen käyttötarkoituksen muutoksen yhteydessä, jos se on teknisesti, toiminnallisesti ja taloudellisesti toteutettavissa.”  

Ehdotetun rakentamislain 30 §:n perusteella rakennusaikaista korjaustapaa ei voitaisi noudattaa, mikäli muualla laissa edellytettäisiin sellaista energiatehokkuuden parantamisvaatimusta, jota ei voi toteuttaa vanhaa rakentamistapaa noudattaen. Myös säännöksen perustelujen mukaan energiatehokkuuden parantamisvaatimus ohittaisi mahdollisuuden korjata rakennus rakennusaikaista rakennustapaa noudattaen silloin, kun energiatehokkuuden parantaminen ei sillä tavoin olisi mahdollista. Talousvaliokunta kehottaa painokkaasti ympäristövaliokuntaa arvioimaan, miten sääntelyä olisi EU-sääntelyn liikkumavaran puitteissa mahdollista täsmentää siten, että sääntely mahdollistaisi myös pitäytymisen rakennusaikaisessa rakentamistavassa rakennusluvan varaisen korjauksen yhteydessä nyt ehdotettua lain 30 pykälää laajemmin.  

Ehdotetun rakentamislain 42 §:n 3 momentin toisen kohdan mukaan rakentamislupa tarvittaisiin korjaamiseen silloin, kun vaippaan tai teknisiin järjestelmiin liittyvällä korjaus- ja muutostyöllä voitaisiin vaikuttaa merkittävästi rakennuksen energiatehokkuuteen taikka energia- ja ympäristövaikutuksiin koko elinkaaren aikana. Kohdan ensimmäinen osa säilyttäisi laissa tarpeen huolehtia rakennusten energiatehokkuusdirektiivin mukaisesti energiatehokkuuden parantamisesta, kun rakennusta korjataan. Rakentamislupa tarvittaisiin korjaus- tai muutostyöhön myös silloin, kun sillä voi olla merkittävää vaikutusta rakennuksen koko elinkaaren aikaisiin energian kulutukseen tai ympäristön kuormittamiseen liittyviin vaikutuksiin. Säännöksen perustelujen mukaan kysymys on ilmastonmuutoksen torjuntaan liittyvästä rakennuksen vähähiilisyyden ja elinkaariajattelun huomioon ottamisesta. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota säännöksen varsin väljään ja tulkinnanvaraiseen kirjoitustapaan ja perustelujen niukkuuteen. Tämä jättää avoimeksi sen, voitaisiinko säännöksen perusteella edellyttää rakentamislupaa myös varsin pieniltä, esimerkiksi ilmalämpöpumpun asentamisen kaltaisilta muutostöiltä, joilla voisi kuitenkin olla merkittävää vaikutusta rakennuksen elinkaaren aikaiseen energiankulutukseen. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota tarpeeseen varmistaa sääntelyn tarkkarajaisuus myös rakennuttajien ja kuluttajien oikeusturvan näkökulmasta. 

Yleisörakennelmien rakennuslupaa vähintään viiden hengen rakennelmille on pidetty asiantuntijakuulemisissa liian alhaisena. Talousvaliokunta esittääkin ympäristövaliokunnan harkittavaksi asiakohdan muuttamista sallivammaksi. 

Lupajärjestelmä ja hallinnollinen taakka

Ehdotuksessa pyritään luvituksen sujuvoittamiseen yksinkertaistamalla lupajärjestelmää, nostamalla lupakynnystä ja tarjoamalla mahdollisuus ratkaista rakentamislupaan kuuluva sijoittamisen edellytysten harkinta erikseen. Maankäyttö- ja rakennuslain rakennus- ja toimenpideluvat yhdistettäisiin yhdeksi lupamuodoksi, rakentamisluvaksi. Hallituksen esityksessä prosessin on arvoitu sujuvoituvan, kun pohdintaa kahden eri lupamuodon välillä ei tarvittaisi. Rakentamisluvan lupakynnys nousisi nykyisestä, sillä laissa säädettäisiin siitä, mitkä hankkeet luvan tarvitsevat. Muiden rakennushankkeiden osalta kunta voisi rakennusjärjestyksessä määrätä, ettei lupaa tarvita, jos hanke on vähäinen. 

Talousvaliokunta pitää lupakynnyksen nostamista kannatettavana. Lupamäärä voisi laskea jopa kolmanneksella, ja kynnyksen nostaminen toisi säästöjä rakennushankkeisiin ryhtyville. Vaikka sääntely vähentäisi rutiininomaisen lupakäsittelyn tarvetta viranomaisissa, sen voidaan toisaalta arvioida myös lisäävän jälkivalvonnan, neuvonnan ja rakennustietojen kartoituksen tarvetta, koska myös lupakynnyksen alittavien rakennusten rakentamisessa tulee noudattaa rakentamista koskevia säännöksiä ja määräyksiä ja esimerkiksi rantarakentamista koskevat erityiset säännökset. Nyt ehdotetun lupakynnyksen noston lisäksi tulisi pyrkiä lisäämään muuntojoustavuutta, esimerkiksi rakennusten käyttötarkoitusten muutosten helpottamista, mikä olisi linjassa myös edellä todetun elinkaariajattelun kanssa. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille varsin voimakasta kritiikkiä ehdotuksen valmistelutavasta sekä ehdotetun sääntelyn rakenteesta ja vaikutuksista. Erityistä huolta on herättänyt rakennetun ympäristön suunnittelua, rakentamista ja digitalisaatiota koskevan kokonaisuuden hajoaminen eri lakeihin. Samalla on tuotu esille, että uusien, hiilineutraalisuuteen, materiaalitehokkuuteen ja digitalisaatioon liityvien vaatimusten sisällyttäminen lakiin toisi sekä rakennusalan toimijoille että viranomaisille uusia vaatimuksia, jotka voisivat toimia lupamenettelyjen sujuvoittamistavoitteita vastaan.  

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille myös, että erityisesti sääntelyyn sisältyvät uudentyyppiset selvitykset sekä vastuutahoja ja tietomalleja koskevat säännökset toisivat mukanaan nykyistä enemmän hallinnollista taakkaa. Samalla nykyiset vaatimukset säilyisivät edelleen uusien vaatimusten rinnalla. Rakentamisluvan käsittelyn yhteydessä edellyttäisiiin toimitettavaksi ilmastoselvitys ja materiaaliseloste. Lisäksi rakentamishankkeeseen tulisi suunnittelijoiden ja työnjohtajien lisäksi nimetä uusi vastuutaho, ns. päävastuullinen toteuttaja. Uutta olisi myös se, että rakennuksesta tulisi pääpiirustusten ohella toimittaa viranomaiselle tietomalli eli suunnittelumalli. Näiden lisäksi olisi nykyiseen tapaan laadittava pääpiirustukset. Lisäksi erityissuunnitelmat tulisi lähtökohtaisesti toimittaa viranomaiselle, siinä missä nykyisin luvassa erikseen määrätään, mitkä erityissuunnitelmat tulee toimittaa. Rakennuksesta tulisi myös ennen loppukatselmusta toimittaa toteutusta vastaava tietomalli eli toteutumamalli.  

Talousvaliokunta korostaa, että rakentamisen sääntelyssä tulee arvioida kriittisesti sääntelyn kumulatiivisia yhteisvaikutuksia ja välttää päällekkäisiä selvitysvelvoitteita. Mikäli edellä kuvattuja vaatimuksia ja selvitysvelvoitteita ei ole nyt käsiteltävän sääntelykokonaisuuden käsittelyn yhteydessä mahdollista keventää, tulee vähintäänkin huolehtia riittävästä lupakäsittelyn resursoinnista ja ohjeistuksesta, jottei sääntely johda lupakäsittelyn viivästymiseen. Talousvaliokunta kehottaa ympäristövaliokuntaa arvioimaan myös, onko ehdotettu siirtymäaika riittävä erityisesti digitaalisten järjestelmien käyttöönoton, prosessien ohjeistamisen ja sujuvan lupakäsittelyn kannalta.  

Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella on epävarmaa, toteutuvatko sääntelyn tavoitteet luvituksen sujuvoittamisesta, vastuiden selkiyttämisessä ja elinkaariajattelun toteuttamisesta käytännössä. Osa sääntelyhdotuksista toteuttaa näitä tavoitteita, mutta riskinä on uusien velvoitteiden säätäminen ja hallinnollisen taakan lisääminen toisaalla. Kaiken kaikkiaan ehdotetun sääntelyn yhteisvaikutusten sekä kuluttajille ja yrityksille aiheutuvien kustannusten arviointi on hallituksen esityksen perusteella vaikeaa. Talousvaliokunta kiinnittää kriittistä huomiota hallituksen esityksen taloudellisten vaikutusten arvioiden puutteellisuuteen. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että ehdotetun sääntelyn nojalla säädettäisiin jatkossa merkittävä määrä vielä valmistelussa olevia asetuksia, jotka monelta osin lopulta määrittävät ehdotetun sääntelyn tosiasiallisia kustannuksia ja vaikutuksia. Sääntelyn vaikutuksia lupaprosessien kestoon ja sujuvuuteen tulee seurata, ja saatujen kokemusten perusteella karsia lupaprosessista mahdollisia päällekkäisiä sääntelytaakkaa aiheuttavia selvitysvelvoitteita.