Talousvaliokunta viittaa talous- ja rahaliiton ja unionin rahoitusvakauden kehittämisen päälinjojen suhteen aikaisempiin lausuntoihinsa (TaVL 54/2017 vp — E 85/2017 vp, E 95/2017 vp ja TaVL 7/2018 vp — E 115/2017 vp) ja näitä kannanottojaan täydentäen kiinnittää tässä lausunnossaan huomiota Euroopan vakausmekanismiin kohdistuviksi ehdotettuihin muutoksiin. Ottaen huomioon komission ehdotuksen osittaisen täsmentymättömyyden talousvaliokunta on tämän asian käsittelyssä kiinnittänyt erityisesti huomiota kehittämisehdotusten päälinjausten yhteensopivuuteen muun rahoitusmarkkinalainsäädännön viitekehykseen ja Suomen tavoitteisiin nähden sekä lisäksi nostaa esiin eräitä asiantuntijakuulemisessakin esiin nousseita yksittäisiä kysymyksiä.
Tukimekanismi valtioille — tausta ja nykytila.
Vakausmekanismi (EVM) on euromaiden kansainvälisellä sopimuksella perustama kansainvälinen rahoituslaitos, jonka avulla on tarkoitus turvata euroalueen rahoitusvakaus. EVM aloitti toimintansa virallisesti 8. lokakuuta 2012, finanssikriisin keskellä, olosuhteissa, joissa oli jo aikaisemmin perustettu lähtökohtaisestikin väliaikaisiksi tarkoitetut Kreikan lainajärjestely, Euroopan rahoitusvakautusmekanismi (ERVM) ja Euroopan rahoitusvakausväline (ERVV).
Juridiselta muodoltaan vakausmekanismi on Luxemburgiin rekisteröity osakeyhtiö, joka kerää varoja laskemalla liikkeeseen rahamarkkinavälineitä sekä keskipitkiä ja pitkäaikaisia velkapapereita, joiden maturiteetti voi olla enimmillään 30 vuotta. Sen enimmäislainanantokapasiteetti on 500 miljardia euroa ja merkitty pääoma yhteensä lähes 702 miljardia euroa. Tästä määrästä 80 miljardia euroa on euromaiden maksamaa pääomaa. Erotus muodostuu euroalueen jäsenmaiden antamien sitoumusten mukaisesta, vaadittaessa maksettavasta pääomasta.
EVM voi myöntää jäsenilleen lainaa, antaa ennalta varautuvaa rahoitustukea, ostaa jäsenvaltioiden joukkovelkakirjoja, rahoittaa rahoituslaitosten pääomapohjan vahvistamista myöntämällä valtioille lainoja tai pääomittaa pankkeja. Tuen saamisen edellytyksiin kuuluu jäsenvaltiossa toteutettavista toimenpiteistä tehtävä sopimus, jonka ehdot vahvistetaan yleensä sopeutusohjelmassa.
Kriisinratkaisujärjestelmä luottolaitoksille.
Pankkiunionin yhtenä kivijaloista pidetyn kriisinratkaisumekanismin avulla voidaan puolestaan tukea vaikeuksiin ajautuneita pankkeja. Talousvaliokunta on aikaisemmassa lausunnossaan (TaVL 35/2017 vp — E 43/2017 vp) katsonut, että järjestelmään kohdistuvan luottamuksen välttämättömyyden vuoksi kriisinratkaisurahasto tarvitsee voimassa olevan sijoittajanvastuuelementin tueksi myös viimekätisen varautumisjärjestelyn, jonka nyt käsillä oleva komission ehdotus toteuttaisi.
Edellä viitatussa lausunnossaan talousvaliokunta on asettanut uuden varautumisjärjestelmän reunaehdoiksi, että sen olisi tarkoituksenmukaisinta nojautua jonkin jo olemassa olevan instituution rakenteisiin uuden instituution perustamisen tai jäsenvaltioiden budjetteihin tukeutumisen sijaan. Rahaston tulisi olla riittävän suuri ja sen varat riittävän nopeasti käyttöönotettavissa. Lisäksi sen tulisi olla keskipitkällä aikavälillä fiskaalisesti neutraali, ja mekanismeista päätettäessä on tärkeää löytää tasapaino rahaston käyttöä koskevan päätöksenteon ripeyden ja jäsenvaltioiden budjettisuvereniteetin välillä.
Ehdotetut muutokset.
Komission ehdotuksessa uusi Euroopan valuuttarahasto (EVR) olisi unionin elin ja sen lainsäädännön alainen oikeushenkilö, luonteeltaan vakausmekanismin seuraaja. Vakausmekanismin nykyiset taloudelliset ja institutionaaliset rakenteet siirtyisivät rahastolle monin osin sellaisinaan: rahasto auttaisi rahoitusvaikeuksissa olevia euromaita edelleenkin, mutta tämän lisäksi se tarjoaisi yhteiselle kriisinratkaisurahastolle yhteisen varautumisjärjestelyn ja toimisi viimesijaisena luotottajana, jotta vaikeuksissa olevien pankkien hallittu kriisinratkaisu olisi helpompaa. Valuuttarahastolle tulisi siten jatkossa kaksoisrooli valtioiden ja luottolaitosten viimekätisenä vakauden turvaajana.
EVM:n nykyisestä asemasta poiketen valuuttarahastolla ei olisi suojaa oikeudenkäynneiltä. Valuuttarahasto ja sen toimet tulisivat siten Euroopan unionin tuomioistuimen oikeudellisen valvonnan kohteeksi. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty osin ristiriitaisiakin käsityksiä siitä, tulisiko nyt ehdotetun toimielimen olla oikeudellisen valvonnan kohteena vai ei. Vakausmekanismin saattamista osaksi EU:n oikeudellista kehikkoa on perusteltu nimenomaan mahdollisuudella vahvistaa EU-tuomioistuimen roolia sen valvonnassa. Tämän valossa huoli siitä, että oikeudenkäyntisuojan poistuminen voisi johtaa kanneruuhkaan, joka voisi uhata sekä tuomioistuimen että vakausmekanismin toimintaa, on paradoksaalinen. Talousvaliokunta katsoo myös, että koska talous- ja rahaliittoa tulee kehittää unionin perussopimusten puitteissa, rahaston oikeudellinen immuniteetti ei olisi johdonmukaista.
Pääoman siirto.
EVM:n nykyinen pääoma siirrettäisiin valuuttarahastolle. Sillä olisi itsenäinen omarahoitteinen talousarvionsa, joka ei olisi osa unionin talousarviota. Pääoman siirtoa koskevan sopimuksen sisältöä ei valtioneuvoston kirjelmässä avata tarkemmin. Eduskunnan kannanmuodostuksen kannalta olisi keskeistä tietää, onko tämän sopimuksen tarkoitus kattaa alkuperäisen pääoman siirron lisäksi myös vaadittaessa maksettavan pääoman siirtomenettely tai pääoman korotukset.
Päätöksenteko.
Komission ehdotuksen mukaan rahoitustuen myöntämistä tai maksujen suorittamista EVR:n jäsenille koskevat päätökset voitaisiin tehdä vahvistetulla määräenemmistöllä eli 85 % :lla äänistä. Komission mukaan tällä nopeutettaisiin päätöksentekoa kiireellisissä tapauksissa.
Rahaston kokonaisresursseja koskeva päätösvalta jäisi edelleen jäsenmaiden edustajista koostuvan hallintoneuvoston yksimielisesti päätettäväksi. Valiokunta pitää tätä perusteltuna sen varmistamiseksi, että kukin jäsenvaltio pystyy päättämään tukisitoumustensa kokonaismäärästä.
Sijoittajanvastuun merkitys kokonaisuudelle.
Valiokunta katsoo, että sijoittajanvastuun on oltava ensisijainen keino pankkien kriisitilanteiden kattamisessa ja kriisinratkaisurahaston käyttökynnys tulee olla korkealla. Komission asetusehdotus ei kuitenkaan sisällä viittauksia EVR:n suhteen valtioiden velkajärjestelymekanismiin eikä — nykyisen EVM-sopimuksen tapaan — sijoittajanvastuuseen. Talousvaliokunta pitää tätä keskeisimpänä asetusehdotuksen ongelmana. Sikäli kun rahastosta tuettaisiin valtioita luottolaitosten kriisinratkaisukehikon mukaisesti, asetusehdotuksen sijoittajanvastuuta koskevan kirjauksen puuttuminen ei muodostuisi ongelmaksi, koska kriisinratkaisumenettelyssä on sijoittajanvastuu sisäänrakennettuna. Jos jäsenvaltioiden tukeminen tehtäisiin kuitenkin jotenkin muuten kuin luottolimiitin tai takauksen muodossa, epäselväksi jää, mihin perustuen sijoittajanvastuu toteutettaisiin ja minkä muodon se saisi.
Sijoittajanvastuun toteutuminen edellyttää selkeän säädösperustan lisäksi, että bail-in-työkalun käytön edellytyksiä vahvistetaan ja että kansallisten viranomaisten toimintatapojen yhtenäisyys varmistetaan. EMU:n institutionaalinen rakenne ja toimintaperiaatteet tarvitsevat edelleen kehittämistä rahaliiton vakaan toiminnan ja suhdannevaihteluiden kestävyyden turvaamiseksi. Talousvaliokunta katsoo, että nyt käsillä olevan ehdotuksen tavoitteiden kannalta sijoittajanvastuun toteutumisen epäselvyys saattaa ehdotetun muutoksen tarkoituksenmukaisuuden kyseenalaiseksi.