Valtioneuvosto on toimittanut eduskunnalle U-kirjelmän Euroopan komission 22.12.2021 tekemästä ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi koskien pöytälaatikkoyhtiöidenValtiovarainvaliokunta käyttää jatkossa lausunnossaan termiä kuoriyhtiö, joka vastaa direktiivin nykyistä suomenkielistä käännöstä. väärinkäytön estämistä verotuksessa sekä hallinnollisesta yhteistyöstä verotuksen alalla annetun direktiivin (EU) 2011/16 muuttamisesta (COM(2021) 565).
Direktiiviehdotus on osa komission toimenpidepakettia, jonka tarkoituksena on torjua verotukseen liittyviä väärinkäytöksiä. Samanaikaisesti kuoriyhtiöiden verotusta koskevan direktiiviehdotuksen kanssa komissio teki ehdotuksen neuvoston direktiiviksi monikansallisten konsernien globaalin verotuksen vähimmäistason varmistamisesta unionissa (U 10/2022 vp).
Direktiiviehdotuksessa ehdotetaan uusien raportointivelvoitteiden asettamista kuoriyhtiöiden käyttöön, jotta veroviranomaiset voisivat helpommin tutkia niihin mahdollisesti liittyviä väärinkäytöksiä. Ehdotus sisältää moniportaisen säännöstön siitä, miten kuoriyhtiöt voitaisiin tunnistaa. Jos yksikkö täyttäisi direktiivissä säädetyt edellytykset raportointivelvollisuudesta, sen olisi raportoitava vuosittain veroilmoituksellaan, täyttääkö se direktiivissä asetetut niin sanotut minimisubstanssivaatimukset. Jos katsottaisiin, että yksikkö ei täytä minimisubstanssivaatimuksia, sitä pidettäisiin lähtökohtaisesti direktiivissä tarkoitettuna kuoriyhtiönä. Yksiköllä olisi kuitenkin mahdollisuus esittää näyttöä liiketaloudellisista perusteista kuoriyhtiöolettaman kumoamiseksi tai poikkeuksen myöntämiseksi. Jos edellä mainitut kuoriyhtiöolettaman kumoaminen tai poikkeuksen myöntäminen eivät tulisi kyseeseen ja direktiivin muut soveltamisedellytykset täyttyisivät, yksiköltä evättäisiin verosopimusedut sekä tiettyjen välitöntä verotusta koskevien direktiivien edut ja yksikön tekemiä ja saamia suorituksia kohdeltaisiin verotuksessa kuoriyhtiö sivuuttaen. Ehdotus sisältää myös säännöksiä esimerkiksi automaattisesta tietojenvaihdosta jäsenvaltioiden välillä sekä veronkorotuksista.
Ehdotettujen säännösten tavoitteena on pienentää verotulojen menetyksiä, jotka aiheutuvat kuoriyhtiöiden hyödyntämisestä verotuksen välttelyssä. Direktiiviehdotuksen keskeinen tavoite on nimenomaan saada kuoriyhtiöt veroviranomaisten tietoon ja näin saada niiden tulot verotuksen piiriin.
Valtiovarainvaliokunta pitää kuoriyhtiöiden verotusta koskevan direktiiviehdotuksen tavoitteita kannatettavina. Veropohjan tiivistäminen, haitallisen verokilpailun ehkäisy ja kuoriyhtiöiden hyödyntämiseen liittyvän aggressiivisen verosuunnittelun ja veron kiertämisen estäminen on tärkeää kansainvälisellä ja Euroopan unionin tasolla. Direktiivi lisäisi jäsenvaltioiden veroviranomaisten tiedonsaantia, jolloin sen voidaan nähdä tuovan verovalvonnalle uusia välineitä puuttua puhtaasti keinotekoisiin järjestelyihin. Direktiivi voidaankin nähdä tarpeellisena erityisesti tietojensaannin ja tietojenvaihdon tehostamisen näkökulmasta.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa direktiiville asetettuja tavoitteita on yleisesti pidetty kannatettavina. Kuten valtioneuvoston kirjelmässäkin todetaan, sisältyy direktiiviehdotukseen edelleen avoimia kysymyksiä, joita tulee selvittää ja selkiyttää jatkovalmistelussa. Valiokunta toteaa, että jatkovalmistelussa on syytä pyrkiä saamaan sääntelystä mahdollisimman selkeä ja ymmärrettävä kokonaisuus. Sääntelyn selkeys ja ymmärrettävyys parantavat sääntelyn ennakoitavuutta ja oikeusvarmuutta, mitkä ovat osa hyvän verojärjestelmän ominaisuuksia. Lisäksi, kuten valtioneuvoston kannassa todetaan, direktiivin jatkovalmistelussa tulee huomioida tarve jatkuvasti muuttuvien verovälttelyrakenteiden huomioimiselle ja pohtia, miten sääntelyllä pystytään tulevaisuudessa vastaamaan muuttuviin järjestelyihin.
Hallinnollinen taakka yrityksille
Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on kiinnitetty laajasti huomiota direktiiviehdotuksen verovelvollisille mahdollisesti aiheuttamaan hallinnolliseen taakkaan. Ehdotetun uuden sääntelyn on nähty lisäävän hallinnollista taakkaa yrityksille jo valmiiksi raskaiden raportointi-, selvittämis- ja seurantavelvoitteiden lisäksi. Lisäksi on katsottu, että direktiivin osumatarkkuutta tulisi parantaa. Toisaalta on tuotu esiin myös näkemys siitä, että direktiivissä esitettyjen toimien voidaan katsoa kohdistuvan tarkoituksenmukaisesti vain relevantteihin tahoihin.
Valtiovarainvaliokunta kiinnittää huomiota esiin tuotuihin näkökohtiin hallinnollisen taakan lisääntymisestä sekä direktiivin osumatarkkuudesta. Valiokunta pitää tärkeänä, että toimet pyritään kohdentamaan tarkoituksenmukaisesti tilanteisiin, joissa veroja pyritään välttämään kuoriyhtiöjärjestelyllä, samoin kuin siihen, ettei sääntely aiheuttaisi kohtuutonta hallinnollista rasitusta verovelvollisille tai Verohallinnolle myös EU-oikeudellinen suhteellisuusperiaate huomioon ottaen. Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että jatkovalmistelussa tulisi pyrkiä löytämään tapoja keventää raportointitaakkaa.
Saamansa selvityksen perusteella valiokunta kuitenkin toteaa, että direktiiviehdotus ei vaikuttaisi aiheuttavan niin mittavaa hallinnollista taakkaa laajalle verovelvollisjoukolle, että direktiiviehdotus tulisi katsoa suhteellisuusperiaatteen vastaiseksi.
Direktiivin suhde muuhun voimassa olevaan sääntelyyn
Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on kiinnitetty huomiota siihen, että ehdotettu sääntely olisi päällekkäistä jo olemassa olevien veron kiertämisen estämiseen tähtäävien direktiivien ja muun sääntelyn kanssa. Tältä osin on katsottu, että uuden direktiivin sijaan tulisi ensisijaisesti tarkastella jo voimassa olevaa sääntelyä ja korjata siinä mahdollisesti ilmenevät puutteet. Lisäksi on tuotu esiin näkemys siitä, että valmisteilla olevilla globaalia minimiverotusta koskevilla säännöksillä voitaisiin ratkaista myös kuoriyhtiöihin liittyvät ongelmat ainakin osittain. Toisaalta on myös katsottu, että vaikka osaan direktiivin piiriin tulevista tapauksista voitaisiinkin teoriassa puuttua jo olemassa olevan sääntelyn nojalla, olisi se käytännössä usein vaikeaa tiedonsaantiin ja todistustaakkaan liittyvien haasteiden vuoksi.
Valtiovarainvaliokunta toteaa, että direktiiviehdotus voidaan nähdä osana viime vuosina voimakkaasti laajentunutta veron kiertämisen estämiseen tähtäävää toimenpidejoukkoa, jolla pyritään ehkäisemään erityisesti rajat ylittäviin toimiin liittyvää verojen välttelyä. Kyse on laajasta ja monin paikoin varsin monimutkaisesta sääntelystä, mikä asettaa omat haasteensa kokonaiskuvan muodostamiselle kyseisestä sääntelystä.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että direktiiviehdotuksen suhde esimerkiksi väliyhteisötulon verottamista koskeviin säännöksiin sekä muihin veronkierron estämiseen tähtääviin säännöksiin vaikuttaa jäävän vielä paikoin epäselväksi. Valtiovarainvaliokunta pitää tärkeänä, että jatkovalmistelussa direktiiviehdotuksen suhdetta muihin EU:n veron kiertämisen estämiseen tähtääviin direktiiveihin pyritään selkiyttämään.
Vaikka sääntely olisikin osittain päällekkäistä, on syytä huomioida, että nyt käsiteltävä direktiivi poikkeaa jo olemassa olevista veronkiertosäännöksistä siten, että se sisältää kattavan säännöstön raportoinnista, valvonnasta sekä tietojen vaihdosta. Direktiiviehdotuksen tavoitteena onkin nimenomaan saada kuoriyhtiöt veroviranomaisten tietoon ja niiden tulot näin verotuksen piiriin. Direktiiviehdotuksen säännökset voidaankin nähdä tarpeellisina erityisesti tietojensaannin ja tietojenvaihdon tehostamisen näkökulmasta. Valmisteilla olevan globaalin minimiveron osalta on syytä huomioida, että järjestelmää on tarkoitus soveltaa vain konserneihin, joiden liikevaihto ylittää 750 miljoonaa euroa.
Vaikutusarvioinnit
Direktiiviehdotus sisältää erillisen vaikutusarvioinnin, mutta vaikutusarviossa on arvioitu ehdotettujen muutosten taloudellisia vaikutuksia vain hyvin yleisellä tasolla, eikä vaikutuksia ole arvioitu jäsenvaltiokohtaisesti. Valtiovarainvaliokunta katsoo, että direktiiviehdotuksen jatkovalmistelussa tulisi pyrkiä saamaan tarkempi taloudellinen vaikutusarvio direktiiviehdotuksesta, jotta taloudelliset vaikutukset voitaisiin arvioida jäsenvaltioiden tasolla. Kyseisen direktiivin kohdalla on kuitenkin huomioitava se, että taloudellisten vaikutusten yksityiskohtainen arviointi on hyvin haastavaa kuoriyhtiöjärjestelyihin liittyvien ominaispiirteiden ja tietopuutteiden takia.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on tuotu esille, että verovelvolliset mahdollisesti pyrkivät hallinnollisen taakan välttämiseksi jo ennakolta välttämään tilanteita, joissa ne joutuisivat direktiivissä tarkoitetun raportointivelvollisuuden piiriin. On myös mahdollista, että joitakin järjestelyjä jätetään direktiivin vuoksi tekemättä. Kuoriyhtiödirektiivillä voidaan näin ollen katsoa olevan myös ennalta ehkäiseviä vaikutuksia.
Hallinnollinen sanktio
Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on kiinnitetty huomiota direktiiviehdotuksen sanktiomääräyksiin, ja laiminlyönnistä määrättävää hallinnollista sanktiota on pidetty ongelmallisena. Lausunnoissa on korostettu hallinnollisen sanktion ankaruutta erityisesti tahattomissa tapauksissa.
Yleisesti ottaen valtiovarainvaliokunta pitää sanktiointia tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että direktiiviehdotuksen 14 artiklan 2 kohdan mukainen liikevaihtoon perustuva prosentuaalinen korotus voi joissain tilanteissa muodostua ankaraksi eikä se välttämättä ole kaikissa tilanteissa tarkoituksenmukainen. Valiokunta toteaa, että jatkovalmistelussa tulee arvioida tarkemmin ehdotettuja hallinnollisia seuraamuksia koskevia säännöksiä Suomen kansallisen lainsäädännön, erityisesti perustuslain ja perusoikeuksien hallinnollisille seuraamusmaksuille asettamien reunaehtojen kannalta. Hallinnollisia sanktioita koskevien säännösten tulee täyttää muun muassa sanktioiden oikeasuhtaisuuteen liittyvät vaatimukset. Jatkovalmistelun yhteydessä olisi selkiytettävä, missä tilanteissa direktiiviehdotuksessa määritelty seuraamusmaksu olisi tarkoituksenmukaista määrätä.