VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Eurooppaneuvosto hyväksyi -55 %:n vähennystavoitteen 11.12.2020. Komissio julkisti 14.7.2021 lainsäädäntöpaketin (55-valmiuspaketti), jolla se pyrkii varmistamaan, että EU saavuttaa tämän tavoitteen. Osana 55-valmiuspakettia komissio antoi ehdotuksen hiilirajamekanismista.
Valtioneuvoston kanta
55-valmiuspaketista julkaistun komission tiedonannon E-kirjeen käsittelyn yhteydessä EU-ministerivaliokunta (3.9.2021) linjasi, että Suomi on osana Euroopan unionia sitoutunut Pariisin ilmastosopimukseen. Tavoite edellyttää pitkän aikavälin ilmastotoimien rakentamista siten, että EU:n hiilineutraalius saavutetaan sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä tavalla ennen vuotta 2050. Osana tätä tavoitetta valtioneuvosto pitää tärkeänä, että 55-valmiuspaketista käytävien neuvottelujen lopputuloksena kokonaisuudessaan saavutetaan vuodelle 2030 asetettu vähintään 55 prosentin ilmastotavoite, joka voidaan myös ylittää.
Valmiuspaketin ehdotuksilla on lukuisia ristikkäisvaikutuksia, ja valtioneuvosto korostaa, että valmiuspaketin kunnianhimotason ylläpitäminen kokonaisuutena tulee varmistaa.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että neuvottelut edistyvät ripeästi, jotta toimeenpanolle jää riittävästi aikaa. Samalla valtioneuvosto korostaa, että 55-valmiuspaketti myös ohjaa EU:n siirtymää kohti ilmastoneutraalia taloutta. Siirtymä tulee toteuttaa sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä, vaikuttavalla ja kustannustehokkaalla tavalla huomioiden luontokadon ehkäisyyn, digitalisaatioon sekä siirtymän oikeudenmukaisuuteen liittyvät näkökohdat.
Valtioneuvosto arvioi ehdotuksia kansallisen ja eurooppalaisen kokonaisedun näkökulmasta. Ilmastovaikutusten lisäksi ehdotusten tulee monipuolisesti huomioida vaikutukset muun muassa kilpailukykyyn, valtion tulokertymään ja Suomen maksuihin EU:lle. Lisäksi on tärkeää systemaattisesti arvioida päätösten vaikutuksia kansalaisten hyvinvointiin.
Valtioneuvosto muodostaa tässä vaiheessa ensimmäisiä kantojaan komission asetusehdotukseen hiilirajamekanismista. Valtioneuvosto täydentää ja tarkentaa kantojaan ehdotuksen yksityiskohtaisemman arvioinnin sekä EU-tason neuvottelujen edetessä.
Valtioneuvosto pitää erittäin tärkeänä asetusehdotuksessa hiilirajamekanismille asetettuja tavoitteita tehostaa hiilivuodon ehkäisyä ja edistää hiilen hinnoittelun yleistymistä sekä ilmastotoimien vahvistumista kolmansissa valtioissa. Näille tavoitteille on selkeä tarve EU:n nostaessa ilmastokunnianhimonsa tasoa ja vahvistaessa päästöohjausta alueellaan.
Valtioneuvosto korostaa, että hiilivuotoa ehkäisevien toimien suunnittelussa tulee ottaa huomioon energiaintensiivisen teollisuuden aseman ja tasapuolisten toimintaedellytysten edistäminen kansainvälisessä kilpailussa. Toimien tulee myös olla yhdenmukaisia Maailman kauppajärjestö WTO:n sääntöjen kanssa.
Hiilirajamekanismi tulee yhteen sovittaa huolellisesti EU-päästökaupan ja muiden ohjauskeinojen kanssa ja sen toimivuutta tulee arvioida myös EU:n ulkopuolisten valtioiden harjoittaman ilmastopolitiikan suhteen. EU:n ulkopuolisten valtioiden kanssa käytävää vuoropuhelua hiilirajamekanismista tulee myös jatkaa WTO-oikeudellisten riskien ja taloudellisten vastatoimiriskien pienentämiseksi.
Valtioneuvosto pitää perusteltuna komission ehdottamaa mekanismin vaiheittaista käyttöönottoa. On myös perusteltua, että mekanismi kohdennettaisiin ensi vaiheessa päästöjä aiheuttaviin yksinkertaisiin tuontituotteisiin, joiden päästösisältö on monimutkaisempien tuotteiden päästösisältöä helpommin määritettävissä ja jotka EU:ssa valmistettuina kuuluisivat päästökauppasektorin hiilivuodolle alttiille toimialoille. Valtioneuvosto korostaa, että mekanismin suunnittelussa tulee alusta alkaen ottaa huomioon se, että käyttöönotettava mekanismi muodostaisi hyvän pohjan mekanismin jatkokehittämiselle ja mahdolliselle laajentamiselle monimutkaisempiin tuotteisiin muu ohjauskeinokonteksti huomioon ottaen.
Valtioneuvosto pitää mekanismin suunnittelun kannalta tavoitteena myös vakaan ja ennakoitavan investointi- ja sääntely-ympäristön turvaamista vihreän siirtymän edellyttämille vähäpäästöisille investoinneille.
Valtioneuvosto pitää myönteisenä sitä, että hiilirajamekanismin mukaista maksua ryhdyttäisiin ehdotuksen mukaan keräämään vasta mekanismin käyttöönoton toisen vaiheen alussa vuonna 2026. Se, että käyttöönoton ensimmäisessä vaiheessa vuosina 2023—2025, maksua ei vielä kerätä, turvaa muun muassa sähkön kansallista toimitusvarmuutta, joka on Suomelle keskeinen mekanismin soveltamisalaan liittyvä kysymys.
Valtioneuvosto pitää keskeisenä edellytyksenä hiilirajamekanismin käyttöönotolle sitä, että mekanismi ehkäisee hiilivuotoa paremmin ja tuottaa enemmän muita hyötyjä kuin nykyiset hiilivuotoa ehkäisevät toimet, erityisesti päästöoikeuksien ilmaisjako. Valtioneuvosto katsookin, että hiilirajamekanismin yksityiskohdista ja vaikutuksista tarvitaan tältä osin lisäselvityksiä neuvottelujen kuluessa. Oikein toteutettuna hiilirajamekanismi mahdollistaa hiilen hinnan läpäisyn markkinoille ja luo siten edellytyksiä teollisuuden hiilineutraaliuteen vaadittavien teknologioiden käyttöönotolle globaaleilla markkinoilla. Valtioneuvosto toteaa, että rajamekanismin aikaansaamat vaikutukset riippuvat kuitenkin keskeisesti siitä, kuinka hyvin mekanismin käytännön toimeenpanossa onnistutaan ja miten kolmannet valtiot ja niiden toimijat reagoivat mekanismin käyttöönottoon.
Kun hiilirajamekanismi otetaan käyttöön, tulee päästöoikeuksien ilmaisjaosta luopua hiilirajamekanismin mukaisten tuontituotteiden EU-valmistuksen osalta samalla tahdilla kuin mekanismi otetaan käyttöön. Valtioneuvosto kuitenkin korostaa, että komission kaavailema vuodesta 2026 vuoteen 2035 jatkuva kymmenen vuoden siirtymäjärjestely vaikuttaa pitkältä. Valtioneuvosto katsoo, että sementin osalta mekanismi voitaisiin ottaa käyttöön ehdotettua nopeammin.
Valtioneuvosto korostaa tarvetta huolelliselle analyysille eri sektoreiden merkityksestä globaaleilla markkinoilla ja välituotekäytössä. Komission tulisi analyysissään myös tarkastella mekanismin yksityiskohtia ja niiden toimivuutta mekanismin mahdollisen monimutkaisempiin tuotteisiin laajentamisen näkökulmasta. Hiilirajamekanismin yksityiskohdista ja vaikutuksista esimerkiksi sähkön hintaan tarvitaan lisäselvityksiä neuvottelujen kuluessa. Tarkempia arvioita tarvittaisiin myös mekanismin piiriin kuuluvien sektorien ja tuontituotteiden merkityksestä Suomen taloudelle ja suomalaisten sekä eurooppalaisten yritysten kilpailukyvylle. Alustavan arvion mukaan Suomen kannalta tärkeimmät sektorit ovat sähkö, lannoitteet sekä teräs ja rauta. Hiilirajamekanismin soveltamisella sementtiin ei arvioida olevan merkittäviä kielteisiä kilpailukykyvaikutuksia Suomelle, mutta sillä voitaisiin saavuttaa selkeitä ilmastohyötyjä. Mekanismin kohdentamista eri sektoreille koskevassa valmistelussa, mukaan lukien kohdentuminen pieniin ja keskisuuriin yrityksiin, tulee edetä sekä toteutuksen että päästöjen arvioinnin osalta toimijoiden sektoriasiantuntemusta hyödyntäen.
Komission esittämän hallintorakenteen ja sen yksityiskohtaisempien vaikutusten arviointi edellyttää lisäselvitysten saamista komissiolta. Mekanismin täytäntöönpanoon liittyvien viranomaistehtävien osalta huomiota tulee kiinnittää tarkoituksenmukaiseen ja tehokkaaseen tehtävienjakoon kansallisten ja EU-tason viranomaisten välillä.
Valtioneuvosto suhtautuu avoimesti ja rakentavasti EU:n omien varojen järjestelmän, eli rahoituskehyksen tulopuolen, kehittämiseen ottaen huomioon myös elpymisvälineen rahoittamiseen liittyvät näkökohdat. EU:n omia varoja kehittämällä voidaan esimerkiksi vähentää elpymisvälineen takaisinmaksusta jäsenvaltioille aiheutuvaa maksuosuutta.
Lisäksi EU:n rahoitusta koskevia uudistuksia tehtäessä valtioneuvosto pitää tärkeänä mahdollisten uudistusten yhteyttä unionin keskeisiin tavoitteisiin, kuten ilmastonmuutoksen torjuntaan.
EU:n rahoitusjärjestelmän jatkokehittämisen, mukaan lukien uusien omien varojen kuten hiilirajamekanismin avulla saatavien tulojen mukaanoton, lähtökohtana tulee olla, etteivät järjestelmään tehtävät muutokset suhteettomasti lisää Suomen maksutaakkaa tai aiheuta muuten kohtuuttomia lisäkustannuksia Suomen kansantaloudelle ja talouden toimijoille. EU:n rahoituslähteitä koskevien päätösten tulee kuulua jatkossakin jäsenvaltioille. Omia varoja koskevissa ratkaisuissa tulee ottaa huomioon, että myös näitä koskevat päätökset voivat herättää kysymyksiä niiden yhdenmukaisuudesta WTO-sääntöjen kanssa.
Valtioneuvosto tarkastelee 55-valmiuspaketin kokonaisuuteen sisältyvien ehdotusten rahoituksellisia vaikutuksia yhtenä kokonaisuutena ja tarkentaa kantaansa niihin neuvottelujen edetessä. Viime vaiheessa Suomen kannat 55-valmiuspaketin kokonaisuuteen muodostetaan Suomen kokonaisetu huomioiden.
Valtioneuvosto katsoo tämänhetkisen tiedon perusteella, että ehdotuksen oikeusperusta on asianmukainen ja että ehdotus on lähtökohdiltaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukainen. Valtioneuvosto kuitenkin kiinnittää huomiota ehdotuksen sisältämiin toimivallan siirtoihin ja niihin liittyviin epävarmuuksiin ja siksi haluaa vielä tarkastella näitä ehdotuksia tarkemmin.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Ehdotettu hiilirajamekanismi on uudenlainen väline EU:n ilmastopolitiikan ohjauskeinojen joukossa ja osa 55-valmiuspakettia. Sen avulla tietyille EU:n ulkopuolelta tuleville tuotteille asetetaan samanlainen maksu kuin joka kohdistuu EU:ssa valmistettuihin vastaaviin tuotteisiin EU:n päästövähennystavoitteiden toimeenpanon seurauksena kannustaen ulkomaisia valmistajia ja EU-alueen tuojia vähentämään päästöjään. Valiokunta yhtyen valtioneuvoston kantaan pitää hiilirajamekanismia tärkeänä mekanismina, jolla voidaan tehostaa hiilivuodon ehkäisyä ja edistää hiilen hinnoittelun yleistymistä sekä ilmastotoimien vahvistumista kolmansissa valtioissa. Näille tavoitteille on selkeä tarve EU:n nostaessa ilmastokunnianhimonsa tasoa ja vahvistaessa päästöohjausta alueellaan.
Koska mekanismi on uusi, sen käyttöönottoon liittyy paljon avoimia kysymyksiä. Yleisesti keskeisenä edellytyksenä hiilirajamekanismin käyttöönotolle pidetään sitä, että mekanismi ehkäisee hiilivuotoa paremmin ja tuottaa enemmän muita hyötyjä kuin nykyiset hiilivuotoa ehkäisevät toimet, erityisesti päästöoikeuksien ilmaisjako. Vaikutusten arviointia vaikeuttaa esimerkiksi se rakenteellinen ero, että ilmaisjako määritellään laitoskohtaisesti, kun taas hiilirajamekanismissa päästöjen suuruus arvioidaan tuotekohtaisesti. On tärkeää, että hiilirajamekanismi sovitetaan huolellisesti yhteen EU:n päästökaupan ja muiden ohjauskeinojen kanssa. Oikein toteutettuna hiilirajamekanismi mahdollistaa hiilen hinnan läpäisyn markkinoille ja luo siten edellytyksiä teollisuuden hiilineutraaliuteen vaadittavien teknologioiden käyttöönotolle globaaleilla markkinoilla. Hiilirajamekanismin tulisi luoda globaaleja kannustimia siirtyä vähäpäästöiseen tuotantoon ja hiilen hinnoitteluun esimerkiksi verotuksen tai päästökaupan avulla. Sinänsä jo ehdotuksen antamisella ja käsittelyllä voi olla tämän suuntainen vaikutus, jos sillä onnistutaan edistämään kolmansien maiden päästövähennystoimia.
Valiokunta pitää todennäköisenä mekanismin epäsuoria vaikutuksia. Se toimii eräänlaisena uhkana, koska mekanismi asetetaan harkinnanvaraisesti maille, jotka ovat haluttomia tekemään ilmastotoimia. Mikäli tuojamaa uhkan edessä nostaa toimiensa kunnianhimoa, ei mekanismia tarvitse ottaa käyttöön. Hiilirajamekanismin käyttöönottoa on hidastanut WTO-lainsäädäntö, joka edellyttää vapaata kilpailua ja suojatulleista pidättäytymistä. Hiilirajamekanismi on lähellä perinteistä tullia, mutta sen perusteena on kuitenkin ilmastovaikutus, ei kotimaan talouden suojelu. On kuitenkin syytä olettaa, että mekanismin käyttöönottoon liittyy kiistoja ja syytöksiä epäreilusta suojatullista, joten sen suunnittelussa on otettava huolellisesti huomioon WTO:n säännöt ja muut kansainväliset velvoitteet.
Valiokunta korostaa valtioneuvoston tavoin yleisiä edellytyksiä mekanismia koskevalle sääntelylle, kuten teknologianeutraaliutta ja kannustavuutta. Tavoitteena tulee olla myös vakaan ja ennakoitavan investointi- ja sääntely-ympäristön turvaaminen vihreän siirtymän edellyttämille vähäpäästöisille investoinneille.
Mekanismi otettaisiin ehdotuksen mukaisesti käyttöön vain rajatuilla sektoreilla. Lähtökohtana on kohdistaa mekanismi ensi vaiheessa yksinkertaisiin, päästöjä aiheuttaviin tuontituotteisiin, jotka EU:ssa valmistettuina kuuluvat päästökauppasektorin hiilivuodolle alttiille toimialoille. Mekanismin piirissä olisivat siten aluksi seuraavat sektorit: alumiini, lannoitteet, sementti, rauta ja teräs ja sähkö. Suomessa erityisesti metalli- ja metsäteollisuuden, jotka tuovat paljon välituotteita, kustannukset kasvavat. Kustannusvaikutuksia ei kuitenkaan ole voitu arvioida kovin tarkkaan.
Lisäksi mekanismin soveltaminen sähkön tuontiin vaikuttaisi Suomessa Venäjältä tuotavaan sähköön. Tuontisähkön osuus on noin 20 % sähköntarpeesta, mutta talven huippukulutuksen aikana osuus on ollut 25—30 %. Vuodesta 2026 alkaen kerättävä hiilirajamekanismin mukainen maksu tulisi todennäköisesti tekemään sähköntuonnin Venäjältä kannattamattomaksi, mikä alustavan arvion mukaan nostaisi sähkön hintaa Suomessa suuruusluokaltaan 5 euroa megawattitunnilta ja siten vaikuttaisi yleisesti teollisuuden kilpailukykyyn. Valiokunta pitää lähtökohtaisesti tärkeänä ja johdonmukaisena ilmastopaketin tavoitteiden saavuttamiseksi, että sähkö sisällytetään hiilirajamekanismin soveltamisalaan.
Komissio ei ehdotuksessaan käsittele sitä, kuinka mekanismin piirissä olevia tuontituotteita vastaavien EU-vientituotteiden hiilivuotoriskiä torjutaan tilanteessa, jossa niihin kohdistuvasta päästöoikeuksien ilmaisjaosta luovutaan mekanismin käyttöönoton johdosta. Nämä EU-vientituotteet kilpailisivat mekanismin käyttöönoton jälkeen kansainvälisillä markkinoilla ilman aiempaa ilmaisjakoa. Eri sektoreiden merkitystä globaaleilla markkinoilla ja välituotekäytössä on siten vielä selvitettävä tarkemmin.
Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että kun hiilirajamekanismi otetaan käyttöön, tulee päästöoikeuksien ilmaisjaosta luopua hiilirajamekanismin mukaisten tuontituotteiden EU-valmistuksen osalta samalla tahdilla kuin mekanismi otetaan käyttöön. Vuodesta 2026 vuoteen 2035 jatkuva kymmenen vuoden siirtymäjärjestely vaikuttaa kuitenkin pitkältä, ja sementin osalta mekanismi voitaisiin ottaa käyttöön ehdotettua nopeammin.
Valiokunta toteaa, että ehdotus on vielä monilta osin niin epäselvä, että tarkempia kantoja on mahdollista muodostaa vasta myöhemmin. Huomiota on jatkoneuvotteluissa kiinnitettävä myös siihen, että monet mekanismin toteutukseen liittyvät tekniset yksityiskohdat on tarkoitus toteuttaa komission delegoiduilla tai täytäntöönpanosäädöksillä.
Hiilirajamekanismi on yksi EU:n kolmesta kaavaillusta uudesta omasta varasta, josta kertyvien tulojen käytöstä ja hallinnoinnista komissio antaa erillisen ehdotuksen joulukuussa 2021. Komission ehdotuksen mukaan hiilirajamekanismista kertyvät maksutulot on tarkoitus suunnata valtaosin EU-budjettiin. Ehdotus ei kuitenkaan sisällä tähän liittyviä tarkempia ehdotuksia. Valiokunta pitää tärkeänä, että tuloilla edistetään vihreää siirtymää ja ilmastotoimia.
Valtioneuvoston tavoin valiokunta korostaa komission useiden samansuuntaisten ehdotusten yhteisvaikutusten tunnistamisen tärkeyttä, jotta 55-valmiuspaketin päästövähennyksiä koskevan tavoitetason saavuttaminen voidaan varmistaa ja mahdollisuuksien mukaan myös ylittää. Valiokunta korostaa vielä erityisesti viitaten Glasgow'n ilmastokokouksen loppuasiakirjaan, että kun kaikki maat ovat nyt sitoutuneet tarkastelemaan vuosittain kansallisia panoksiaan (NDC) 1,5 °C:een tavoitteen valossa, tulee myös EU:n pyrkiä ilmastotoimien kokonaisuuden osalta eurooppalaisen ilmastolain mukaiseen yhteiseen vähintään 55 %:n päästövähennystavoitteeseen eli pyrkiä se myös aktiivisesti ylittämään.
Valiokunta korostaa, että ilmastotoimien kokonaisuus on rakennettava siten, että tavoite saavutetaan sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävästi tavalla, joka on myös kustannustehokas ja ottaa huomioon luontokadon ehkäisemiseen, digitalisaatioon ja siirtymän oikeudenmukaisuuteen liittyvät näkökohdat. Päätavoitteena tulee olla todellisten päästövähennysten aikaansaaminen.