Yleistä
Valtioneuvoston kanslia on 1.3.2015 alkaen vastannut valtioneuvostosta annettuun lakiin (175/2003) lisätyn säännöksen nojalla valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisistä hallinto- ja palvelutehtävistä. Hallintovaliokunta on pitänyt perusteltuna, että yhteiset hallinto- ja palvelutehtävät sekä niihin liittyvät toiminnot, joilla tuetaan eri ministeriöiden varsinaisen toimialan mukaista sisällöllistä toimintaa, hoidetaan keskitetymmin sekä entistä yhtenäisemmillä toimintamalleilla ja -prosesseilla (HaVM 32/2014 vp — HE 187/2014 vp). Valtioneuvoston kanslia myös ohjaa ja yhteensovittaa yhteisiin hallinto- ja palvelutehtäviin liittyviä toimintatapoja. Valtioneuvosto ja sen ministeriöt ovat samasta ajankohdasta lukien olleet yksi arkistonmuodostaja.
Julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annettu laki (906/2019, tiedonhallintalaki) on tullut voimaan vuoden 2020 alusta. Tiedonhallintalakia sovelletaan yleislakina tiedonhallintaan ja tietojärjestelmien käyttöön, kun viranomaiset käsittelevät tietoaineistoja, jollei muualla laissa toisin säädetä. Tiedonhallintalain esitöistä (HE 284/2018 vp) ilmenee, ettei tarkoituksena ole ollut muuttaa tehtäväjakoa, jossa valtioneuvoston kanslia vastaa valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisestä, muusta kuin toimialasidonnaisesta tiedonhallinnasta.
Saadun selvityksen mukaan yhteisiin hallinto- ja palvelutehtäviin sisältyy myös valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteinen tiedonhallinta. Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä ehdotetaan lisättäväksi valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n 3 momenttiin nimenomainen säännös siitä, että valtioneuvoston kanslia toimii tällaisen yhteisen tiedonhallinnan osalta tiedonhallintalaissa tarkoitettuna tiedonhallintayksikkönä ja vastaa tältä osin tiedonhallinnasta ja eräistä tiedonhallintalaissa viranomaiselle säädetyistä tehtävistä.
Ehdotetun muutoksen tarkoituksena on selkeyttää valtioneuvoston ja sen ministeriöiden välisiä velvoitteita ja vastuita tiedonhallinnassa, joista on valiokunnan käsityksen mukaan ollut tiedonhallintalain toimeenpanon yhteydessä epäselvyyttä. Valiokunta pitää perusteltuna, että asiasta säädetään valtioneuvostosta annetussa laissa. Valiokunta kuitenkin korostaa, että nyt tehtävän muutoksen yhteydessä on tarpeen tarkastella myös jäljempänä mainittuja alemman asteisia säännöksiä riittävän selkeän sääntelykokonaisuuden muodostamiseksi. Tämän lisäksi kunkin toimijan vastuut ja roolit tulee käydä yksityiskohtaisesti läpi muutosta toimeenpantaessa. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä tässä mietinnössä esitetyin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Yhteinen tiedonhallinta
Valiokunta pitää tärkeänä, että ehdotetusta säännöksestä käy riittävän selkeästi ilmi, mitä valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisellä tiedonhallinnalla tarkoitetaan. Toimivaltainen viranomainen on pystyttävä määrittämään selvästi laissa. Valiokunta ehdottaakin yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin tavoin säännöksen muuttamista niin, että siinä määritellään yhteinen tiedonhallinta ehdotettua täsmällisemmin.
Ministeriöiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken sekä valtioneuvoston muusta järjestysmuodosta säädetään perustuslain 68 §:n 3 momentin mukaan lailla tai valtioneuvoston antamalla asetuksella. Valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n 3 momentin perussäännöstä yhteisistä hallinto- ja palvelutehtävistä on tarkennettu voimassa olevassa alemman asteisessa lainsäädännössä.Valiokunta pitää oleellisena, että tehtäväjaosta valtioneuvoston kanslian ja muiden ministeriöiden kesken säädetään riittävän selkeästi asetustasolla.
Valtioneuvoston kanslian toimialaan kuuluvat valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) 12 §:n 9 kohdan mukaan muun ohella valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteinen tietohallinto ja asiakirjahallinto sekä niihin liittyvä hyvän tiedonhallintatavan ja yhteentoimivuuden ohjaus, kehittäminen ja yhteensovittaminen sekä arkistonmuodostajan tehtävät. Valtioneuvoston kansliasta annetun valtioneuvoston asetuksen (393/2007) 1 §:ssä kanslian tehtäväksi on säädetty muun muassa valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen hyvän tiedonhallintatavan ja kokonaisarkkitehtuurin suunnittelu, ohjaus ja yhteensovittaminen (26 kohta) sekä toimiminen ministeriöiden lukuun asiakirjahallinnon tehtävissä ja hyvän tiedonhallintatavan edellyttämissä toimenpiteissä (28 kohta). Lisäksi valtioneuvoston kanslian tehtävänä on esimerkiksi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen tietoturvallisuuden ja tietosuojan ohjaus ja yhteensovittaminen sekä yhteiseen tieto- ja viestintätekniikkaan ja yhteisiin tietojärjestelmiin kuuluvan tietoturvallisuuden hallinta (29 kohta).
Valtioneuvoston kanslia toimii ehdotetun säännöksen mukaan valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen tiedonhallinnan osalta tiedonhallintalaissa tarkoitettuna tiedonhallintayksikkönä ja vastaa tältä osin tiedonhallinnasta ja säännöksessä viitatuissa tiedonhallintalain säännöksissä viranomaiselle säädetyistä tehtävistä. Tarkoituksena on hoitaa keskitetysti yhteisiä toimintamalleja ja prosesseja käyttäen sellaiset tiedonhallintaan liittyvät tehtävät, joilla tuetaan kaikkien ministeriöiden tehtävien hoitamista. Tiedonhallintalaissa tiedonhallintayksiköille säädettyjä tehtäviä ja niiden jakautumista valtioneuvoston kanslian ja ministeriöiden kesken on kuvattu hallituksen esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa.
Ehdotetulla muutoksella ei hallituksen esityksen perustelujen mukaan ole tarkoitus muuttaa tiedonhallintalaissa tiedonhallintayksikön ja viranomaisten vastuusta säädettyä. Tarkoituksena on, että valtioneuvoston kanslia vastaa tiedonhallintalain mukaisista velvoitteista, kun on kyse valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisestä tiedonhallinnasta, ja kukin ministeriö, kun kyseessä ovat niin sanotut toimialasidonnaiset asiat. Valiokunta toteaa, että rajanveto näiden tehtävien välillä ei välttämättä ole aina selvää. Kyse on keskeisesti siitä, miten tiedonhallintayksiköiden johdon ja viranomaisten vastuut kohdentuvat ja toteutuvat ministeriöissä ja niille yhteisiä hallinto- ja palvelutehtäviä toteuttavassa valtioneuvoston kansliassa. Asiaan tulee kiinnittää huomiota myös tarkempaa vastuunjakoa määritettäessä.
Tiedonhallinnalla tarkoitetaan tiedonhallintalain 2 §:n 9 kohdan määritelmän mukaan viranomaisen tehtävien hoidossa tai sen muussa toiminnassa syntyviin tarpeisiin perustuvia toimia ja tietoturvallisuustoimenpiteitä viranomaisen tietoaineistojen, niiden käsittelyvaiheiden ja tietoaineistoihin sisältyvien tietojen hallinnoimiseksi riippumatta tietoaineistojen tallentamistavasta ja muista käsittelytavoista. Valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteiseen tiedonhallintaan kuuluvat perustelujen mukaan ne tiedonhallinnan tehtävät, joiden osalta valtioneuvoston kanslia sille säädetyn toimivallan nojalla ohjaa ja yhteen sovittaa muiden tiedonhallintayksiköiden puolesta tai niiden lukuun yhteisiä toimintatapoja esimerkiksi asianhallinnassa ja tarjoaa niihin teknisiä ratkaisuja.
Tiedonhallintalaki, julkisuuslaki ja tietosuojalainsäädäntö
Valiokunta toteaa, että tiedonhallintaa koskevilla vaatimuksilla turvataan osaltaan perusoikeuksien ja hyvän hallinnon toteutumista. Tiedonhallintalain säännökset ovatkin tässä suhteessa periaatteellisesti ja käytännössä erittäin merkittäviä.
Ehdotetulla muutoksella ei perustelujen mukaan ole vaikutuksia julkisuuslaissa (621/1999) säädettyihin viranomaisten velvoitteisiin tai EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen ((EU) 2016/679) mukaiseen rekisterinpitäjän vastuuseen. Valiokunta toteaa tältä osin, että tiedonhallintalaki on sovitettu yhteen julkisuuslain ja tietosuojasääntelyn kanssa, ja tiedonhallintalain säännökset ovat monin osin sidoksissa mainittuun sääntelyyn. Tiedonhallinnan muutosten arvioinnin yhteydessä on kiinnitettävä huomiota myös tähän sääntelykokonaisuuteen.
Tiedonhallintalaissa viranomaisella tarkoitetaan julkisuuslain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettuja viranomaisia. Tiedonhallintayksiköllä puolestaan tarkoitetaan tiedonhallintalain 2 §:n 2 kohdan mukaan viranomaista, jonka tehtävänä on järjestää tiedonhallinta tiedonhallintalain vaatimusten mukaisesti. Tiedonhallintayksiköitä ovat muun muassa valtion virastot ja laitokset. Tässä yhteydessä on syytä ottaa huomioon, että valtioneuvosto yhtenäisenä valtioelimenä ei ole tiedonhallintalaissa tarkoitettu tiedonhallintayksikkö, vaan kukin ministeriö on julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen ja tiedonhallintalaissa tarkoitettu tiedonhallintayksikkö. Tiedonhallintalain sääntely on sidoksissa julkisuuslaissa omaksuttuun viranomaisten erillisyyden periaatteeseen. Viranomaiset ovat julkisuuslakia sovellettaessa toisiinsa nähden itsenäisiä.
Tiedonhallintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 84/2018 vp) ehdotettiin lakiin asetuksenantovaltuutta, jonka mukaan valtion tiedonhallintayksikköjen välisestä tiedonhallintalain mukaisten tehtävien hoitamisesta olisi voitu säätää tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Perustuslakivaliokunta on tuolloin lausunnossaan todennut, että ottaen huomioon tiedonhallintayksikölle säädettävät tiedollisten perusoikeuksien kannalta merkitykselliset toimivaltuudet ja myös niiden muodostamisen vaikutukset viranomaisorganisaatioon asetuksenantovaltuus on ongelmallisen avoin ja valtuutta ja sen perusteena olevaa sääntelyä olisi tullut täsmentää (PeVL 73/2018 vp). Hallintovaliokunta on mietinnössään ehdottanut mainitun asetuksenantovaltuuden poistamista ja todennut muutoksen merkitsevän sitä, että kukin tiedonhallintayksikkö on lähtökohtaisesti velvollinen toteuttamaan tiedonhallintaan liittyvät tehtävät säädettävän lain perusteella, ellei niitä järjestetä muun lainsäädännön perusteella (HaVM 38/2018 vp). Nyt ehdotetulla säännöksellä tiedonhallintayksikölle kuuluvat vastuut ja tehtävät osoitetaan edellä kuvatuin tavoin valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisen tiedonhallinnan osalta valtioneuvoston kanslialle.
Ehdotetulla sääntelyllä ei muuteta valtiovarainministeriölle ja julkisen hallinnon tiedonhallintalautakunnalle säädettyjä tiedonhallinnan yleiseen ohjaukseen liittyviä toimivaltuuksia.
Valiokunta toteaa, että tietosuojaa koskeva sääntely tulee useilta osin sovellettavaksi myös tiedonhallintaa koskevissa tilanteissa. Hallituksen esityksessä ehdotettua sääntelyä ei juurikaan arvioida yleisen tietosuoja-asetuksen näkökulmasta. Tiedonhallintalaissa tarkoitettu tiedonhallintayksikkö on useiden tehtävien osalta myös rekisterinpitäjä, ja ehdotettu sääntely koskee osin myös rekisterinpitäjän vastuulle kuuluvaa toimintaa.
Yleisessä tietosuoja-asetuksessa säädetään rekisterinpitäjyydestä. Rekisterinpitäjän määritteleminen tosiasiallisen tilanteen mukaisesti on tärkeää, sillä rekisterinpitäjä vastaa henkilötietojen käsittelystä. Tämä koskee myös tilanteita, joissa tietoja käsittelee joku muu rekisterinpitäjän puolesta. Rekisterinpitäjän tulee myös tosiasiallisesti kyetä vaikuttamaan siihen, miten henkilötietoja käsitellään. Saadun selvityksen mukaan valtioneuvoston kanslia on antanut määräyksen valtioneuvoston yhteisten tietojärjestelmien sisältämien henkilötietojen käsittelystä. Rekisterinpitäjyyteen liittyvät vastuut on kuvattu yksityiskohtaisesti mainitussa määräyksessä. Valiokunta pitää välttämättömänä, että rekisterinpitäjyyteen liittyvät vastuut ministeriöiden välillä määritellään riittävän selvästi.