Tehtävien siirto poliisilta ja rajavartiolaitokselta Maahanmuuttovirastolle
Ehdotetuissa laeissa on keskeisesti kysymys maahanmuuttohallintoa koskevista tehtävämuutoksista. Ulkomaalaisen oleskeluoikeuteen liittyvissä asioissa poliisin myöntämät ensimmäiset oleskeluluvat ja jatkoluvat, EU-kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröinnit ja heidän kolmansista maista olevien puolisoidensa luvat sekä matkustusasiakirjojen myöntäminen ja kansalaisuushakemusten vastaanottotoiminta siirretään Maahanmuuttovirastolle. Myös oleskelulupahakemusten vastaanotto siirtyy Maahanmuuttovirastolle.
Turvapaikka-asioiden osalta turvapaikkatutkinta, kuten henkilöllisyyden ja matkareitin selvittäminen, siirretään poliisilta ja rajavartiolaitokselta Maahanmuuttovirastolle. Maahanmuuttovirasto on jo suorittanut turvapaikkatutkintaa 1.3.2016 alkaen ulkomaalaislain (301/2004) 210 §:n nojalla. Nyt ehdotetaan, että turvapaikkatutkinta säädetään Maahanmuuttoviraston tehtäväksi.
Muutosten myötä Maahanmuuttovirastosta tulee keskeinen ulkomaalaisasioiden lupaviranomainen. Maahanmuuttoviraston toimivaltaan kuuluu jo nykyisin valtaosa oleskelulupa-asioihin liittyvistä tehtävistä, ja sillä on myös toimivalta ratkaista poliisin toimivaltaan kuuluvia oleskelulupa- ja oleskeluoikeusasioita. Esityksen taustalla on samalla ajatus siitä, että poliisi ja rajavartiolaitos voisivat keskittyä nykyistä selkeämmin omiin ydintehtäviinsä. Kaikkia ulkomaalaisasioihin liittyviä tehtäviä ei kuitenkaan siirretä Maahanmuuttovirastolle. Turvapaikanhakija hakee jatkossakin kansainvälistä suojelua poliisilta tai rajavartiolaitokselta, jotka rekisteröivät turvapaikanhakijan ja ottavat hakijasta henkilötuntomerkit. Siten hakijan ensimmäinen viranomaiskontakti on edelleen poliisi tai rajavartiolaitos. Poliisilla ja rajavartiolaitoksella säilyvät merkittävät tehtävät liittyen ulkomaalaisvalvontaan, turvaamistoimiin ja maasta poistamiseen sekä esimerkiksi laittomaan maahantuloon liittyvän rikollisuuden torjuntaan.
Hallintovaliokunta katsoo, että viranomaisten välisen tehtäväjaon muutos selkeyttää maahanmuuttohallintoa. Oleskelulupa-asioiden keskittämisellä Maahanmuuttovirastoon on mahdollista myös nykyistä tehokkaammin kehittää ja yhdenmukaistaa menettelyjä ja sitä kautta tehostaa toimintaa. Maahanmuuttohallinnon asiakkaan kannalta, oli hän sitten ulkomaalainen tai esimerkiksi työnantaja, on yksinkertaista asioida kaikissa oleskeluoikeuteen liittyvissä asioissa saman viranomaisen kanssa. Lupahallinnon ja päätöksenteon keskittäminen yhden viranomaisen hoidettavaksi lisää oikeusvarmuutta. Siirto edistää myös neuvonnan johdonmukaisuutta ja samansisältöisyyttä. Myös odotusaikojen voidaan olettaa lyhenevän, kun toiminnoista vastaa yksi viranomainen.
Hallituksen esityksen perustelujen mukaan Maahanmuuttoviraston on tarkoitus panostaa sähköisen asioinnin ja lupakäsittelyn automatisoinnin lisäämiseen. Valiokunta pitää tätä lähtökohtaisesti myönteisenä ja katsoo, että sähköisten lupapalveluiden lisäämisellä voidaan helpottaa asiointia viranomaisessa ja tehostaa toimintaa. Se edellyttää kuitenkin, että sähköinen asiointi tehdään riittävän käyttäjäystävälliseksi esimerkiksi selkeän ohjeistuksen avulla ja mahdollistamalla asiointi usealla eri kielellä. Esimerkiksi opiskelijoilla tai Suomeen työskentelemään tulevilla ulkomaalaisilla voidaan katsoa olevan yleensä hyvät edellytykset sähköisten lupapalveluiden käyttämiseen. Toisaalta Maahanmuuttovirastolla on myös asiakkaita, joilla ei ole luku- tai kirjoitustaitoa tai jotka ovat tottumattomia sähköiseen asiointiin, minkä vuoksi esimerkiksi mahdollisuus paperisen oleskelulupahakemuksen jättämiseen samoin kuin tulla tarvittaessa suullisesti kuulluksi ja saada asiakaspalvelua viranomaisessa tulee edelleen säilyttää.
Esityksen perusteluista ilmenee, että Maahanmuuttovirastolle on tarkoitus perustaa toimipaikat asiakaspalvelua varten yhdeksälle paikkakunnalle. Tämä merkitsee huomattavaa muutosta nykytilanteeseen nähden, jossa poliisilla on kaikkiaan noin 70 toimipistettä. Kaikissa poliisin toimipisteissä ei oteta vastaan kaikentyyppisiä hakemuksia, eikä ole valmiutta antaa yksityiskohtaisia neuvoja lupamenettelystä tai -perusteista taikka tehdä hakemukseen päätöstä. Poliisin toimipisteistä on kuitenkin ollut mahdollista saada asiakaspalvelua ja maahanmuuttoneuvontaa. Toimipisteiden vähenemisen kannalta huomionarvoista toisaalta on se, että pääsääntöisesti ensimmäistä oleskelulupaa haetaan ulkomailta Suomen edustustosta ja jatko-oleskelulupaa Suomessa Maahanmuuttoviraston toimipisteestä. Lisäksi oleskelulupa-asiat ovat luonteeltaan sellaisia, ettei asiointitarvetta tule jatkuvasti. Jatko-oleskelulupa tulee haettavaksi yleensä noin vuoden jälkeen tai vasta myöhemmin, siis ennen kuin voimassa oleva oleskelulupa menee umpeen. Yleensä jatko-oleskelulupa ohjeistetaan haettavaksi viimeistään voimassa olevan oleskeluluvan viimeisen kolmen kuukauden aikana. EU-kansalaisen on tehtävä rekisteröintihakemus kolmen kuukauden kuluessa maahantulopäivästä, eikä siten ole merkitystä, missä vaiheessa tämän kolmen kuukauden aikana hän sen tekee. Kansalaisuutta voi hakea milloin tahansa sen jälkeen, kun edellytykset sen saamiseen täyttyvät.
Esityksen perustelujen mukaan Maahanmuuttoviraston toimipisteet on tarkoitus perustaa sellaisille paikkakunnille, joilla suurin osa siirrettävistä lupa-asioista jo nykyisin hoidetaan ja joihin on hyvät kulkuyhteydet paikkakunnilta, joissa toimipisteitä ei jatkossa enää olisi. Valiokunta pitää tärkeänä, että toimipisteverkostossa otetaan huomioon alueelliset erityispiirteet ja huomioidaan kielelliset palvelut. Henkilökohtainen asiakaspalvelu on erityisen tärkeää esimerkiksi haavoittuvassa asemassa olevien turvapaikanhakijoiden ja mahdollisten ihmiskaupan uhrien kohdalla. Kielellisiin palveluihin liittyen valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Ahvenanmaan maakuntaan ei esityksen perustelujen mukaan ole tulossa Maahanmuuttoviraston toimipistettä. Valiokunta pitää tarpeellisena, että paikan päällä saatavan palvelun tarpeet huomioidaan myös Ahvenanmaan osalta ja että löydetään toimiva ratkaisu, jolla asiakas voi Ahvenanmaalla hoitaa asiansa ennakoitavissa olevassa ja säännöllisessä muodossa ja jolla taataan asianomaisten virkamiesten ruotsin kielen taito.
Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että sähköisen asioinnin toimivuutta, toimipisteverkoston riittävyyttä ja asiakaspalvelutoimintojen asianmukaisuutta seurataan lainmuutoksen tultua voimaan ja arvioidaan myös tehtäväsiirron vaikutuksia poliisin, rajavartiolaitoksen ja Maahanmuuttoviraston kannalta sekä raportoidaan uudistuksen vaikutuksista hallintovaliokunnalle.
Maahanmuuttoviraston ja poliisin välisen yhteistyön ja tiedonvaihdon turvaaminen
Ulkomaalaisasioiden työnjaossa esityksen tavoitteena on, että viranomaiset voisivat keskittyä nykyistä selkeämmin varsinaisiin ydintehtäviinsä. Oleskelulupa-asioiden ei perinteisesti ole katsottu kuuluvan poliisin ydintehtäviin, mutta ne tukevat poliisin ydintehtävien hoitamista. Myös turvapaikka-asioissa tavoitellaan viranomaisten ydintehtäviin pohjautuvaa työnjakoa. Kansalaisuusasioissa poliisin rooli on nykyisinkin pieni.
Valiokunnan huomiota on kiinnitetty muun muassa tehtäväsiirtojen mahdollisiin vaikutuksiin poliisitoiminnan kannalta. Hyvän turvallisuustilanteen voidaan katsoa perustuvan melko pitkälle hyvään tilannekuvaan, jossa paikallistuntemus on keskeisessä asemassa. Poliisi on ammattilainen tunnistamaan henkilön, havaitsemaan merkit turvallisuusriskeistä, arvioimaan maassaolon tarkoitusta sekä selvittämään jo toteutuneen maassaolon sujumisen. Erityisesti turvapaikkatutkinnan siirtämisen osalta huolena on ollut, että tehtäväsiirto saattaisi heikentää poliisitoiminnassa ja erityisesti rikostorjunnassa sisäisen turvallisuuden ylläpitämiseksi tarpeellisen tiedon kulkua poliisille.
Haasteeseen on pyritty vastaamaan Maahanmuuttoviraston ja poliisin välistä yhteistyötä tehostamalla ja Maahanmuuttoviraston henkilöstön koulutusta lisäämällä. Lisäksi turvapaikanhakijan ensimmäinen viranomaiskontakti on jatkossakin poliisi tai rajavartiolaitos. Tämä on valiokunnan mielestä tärkeää senkin vuoksi, että turvapaikanhakijalla on mahdollisuus henkilökohtaisen kontaktin kautta rakentaa luottamusta suomalaiseen poliisiin. Kosketuspinta maahanmuuttoväestöön on olennaisen tärkeää myös poliisin ydintehtävien kannalta. Poliisin ulkomaalaislupatoiminnasta on ollut se hyöty, että poliisi on lupamenettelyn yhteydessä saanut paljastettua väärinkäytöksiä, rikkomuksia ja rikoksia, ja sillä on ollut myös ennalta ehkäisevää vaikutusta. Poliisin ulkomaalaislupatoiminnassa on tehty samalla myös ulkomaalaisvalvontaa.
Toimintaympäristö on ollut voimakkaassa muutoksessa loppukesästä 2015 alkaen. Sen seurauksena turvallisuuskysymysten painoarvo on maahanmuuttoasioissa kasvanut huomattavasti siitä, mitä se hankkeen valmistelun alkaessa on ollut. Hallintovaliokunta korostaa, että toimintaympäristön muutokset tulee huomioida tehtäväsiirron yhteydessä. Valiokunta pitää ensiarvoisen tärkeänä, että Maahanmuuttoviraston ja poliisin välinen yhteistyö ja tiedonvaihto turvataan niin, ettei ulkomaalaislupa-asioiden siirrolla heikennetä poliisin toimintaedellytyksiä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseen. Tässä on kuitenkin syytä tavoitella toimintamalleja, joilla ei lisätä tarpeetonta byrokratiaa.
Henkilöstön asema ja budjettivaikutukset
Ulkomaalaislupa-asioiden siirrosta poliisilta Maahanmuuttovirastoon aiheutuu henkilöstövaikutuksia kummallekin viranomaiselle. Lähtökohtana on, että Maahanmuuttoviraston tarvitsemat lisäresurssit saadaan mahdollisimman suurelta osin poliisilta vapautuvasta henkilöstöstä. Tehtäväsiirron yhteydessä noudatettavista henkilöstöpoliittisista periaatteista on säädösvalmistelun yhteydessä vahvistettu erillinen asiakirja, ja asiaa on käsitelty sisäministeriön hallinnonalan yhteistoimintamenettelyssä. Kysymys on käytännössä sen täsmentämisestä, miten lainsäädäntö, virkaehtosopimus ja valtionhallinnon muutostilanteita varten laaditut periaatteet soveltuvat tähän tilanteeseen.
Esityksen perusteluissa on arvioitu, että huomattava osa Maahanmuuttoviraston lisäresurssitarpeesta saataisiin täytettyä suoraan valtion virkamieslain (1548/2011) 5 §:n nojalla poliisista tapahtuvin siirroin. Jos kaikki Maahanmuuttovirastossa siirron myötä tarjottavat tehtävät eivät tule täytetyiksi lain nojalla tapahtuvien siirtojen jälkeen, voidaan perustelujen mukaan tarvittaessa järjestää ilmoittautumismenettely, jonka yksityiskohdista on linjattu edellä mainituissa henkilöstöpoliittisissa periaatteissa. Turvapaikka-asioiden osalta tilanne on toinen, sillä Maahanmuuttovirastolle siirrettävä turvapaikkatutkinta on poliisilaitoksilla käytännössä poliisimiesten tehtävänä. Turvapaikkatutkinta on lisäksi vain yksi osa ulkomaalaisasioita hoitavien poliisimiesten tehtäväkentästä. Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että poliisivirkojen tai rajavartiolaitoksen virkojen siirtäminen siviiliviranomaiseen olisi käytännössä ongelmallista ja epätarkoituksenmukaista, minkä vuoksi niiden siirtämistä Maahanmuuttovirastolle ei esitetä.
Hallintovaliokunta katsoo, että tehtäväsiirron toimeenpanossa tulee kiinnittää huomiota poliisissa tehtäviä nykyisin hoitavan henkilöstön asemaan riippumatta siitä, siirtyvätkö he Maahanmuuttovirastoon vai jäävätkö poliisin palvelukseen. Valiokunta pitää tärkeänä sitä, että virkamiesten siirrot ja tehtävien järjestelyt voidaan toteuttaa joustavasti ja niin, että vältetään päällekkäisten toimien syntyminen.
Oleskeluoikeutta koskevissa asioissa siirrosta ei arvioida aiheutuvan merkittäviä muutoksia poliisista Maahanmuuttoviraston palvelukseen siirtyvän henkilöstön palkkakustannuksiin. Oleskelulupa-asiat ovat maksullista toimintaa, joten Maahanmuuttovirastoon siirtyväksi suunnitellun henkilöstön palkkaus- ja sivukulut katetaan oleskelulupahakemusten suoritemaksuilla saaduilla tuloilla. Selvityksen mukaan toimivallan siirtämisen yhteydessä poliisin ja Maahanmuuttoviraston maksuasetukset uudistetaan vastaamaan niitä tehtäviä ja suoritteita, joita mainituilla viranomaisilla on lainmuutoksen myötä. Turvapaikka-asioissa poliisista siirretään tehtävien siirtymistä vastaavat määrärahat kehyssiirtona Maahanmuuttovirastolle vuodesta 2017 alkaen. Näiltä osin henkilöstöä ei siirry.
Lisäksi kustannusvaikutuksia syntyy Maahanmuuttoviraston toimipisteverkoston luomisesta, jossa pyritään hyödyntämään poliisilta mahdollisesti vapautuvia tiloja tai muita valtion omistamia tiloja, jotka ovat vapaina tai vapautumassa toisen viranomaisen käytöstä. Hallituksen esityksen perusteluissa Maahanmuuttoviraston tulevien toimitilojen vuokrakustannuksiksi arvioidaan 537 000 euroa vuodessa. Siirtyvän henkilöstön käyttöön tarkoitettujen työasemien, ohjelmistojen ja IT-palveluiden osalta sekä ulkomaalaisasioiden tietojärjestelmään tehtävistä muutoksista arvioidaan aiheutuvan Maahanmuuttovirastolle kertaluonteinen 130 000—170 000 euron kustannus.
Ulkomaalaislupa-asioiden siirron myötä poliisin katettavaksi jää nykyisin ulkomaalaislupien hintoihin vyörytettyjä yhteiskustannuksia, muun muassa toimitilakustannuksia. Kustannuslaskelmissa yhteiskustannukset vyörytetään työaikakirjausten perusteella poliisin eri toiminnoille. Hallituksen esityksen perusteluissa esitetyn arvion mukaan ulkomaalaislupa-asioiden siirron myötä poliisin maksullisesta toiminnasta vähenee noin 200 000 tuntia. Tämä tarkoittaa sitä, että maksulliseen lupatoimintaan kohdistuu noin 2 miljoonaa euroa vähemmän yhteiskustannuksia. Laskennassa poliisin muiden toimintojen yhteiskustannukset nousevat tämän johdosta, eli poliisin budjettirahoituksen tarve kasvaa vastaavalla summalla edellyttäen, että yhteiskustannukset pysyvät nykytasolla.
Turvapaikkahakemuksen peruuttaminen vastaanottokeskukselle
Hallituksen esityksessä ehdotetaan ulkomaalaislain 95 b §:ää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen peruuttamisesta muutettavaksi niin, että ilmoitus hakemuksen peruuttamisesta voitaisiin jatkossa tehdä Maahanmuuttoviraston, poliisin ja rajatarkastusviranomaisen lisäksi myös vastaanottokeskukselle (1. lakiehdotus). Esitetyn muutoksen tarkoituksena on pitää menettely joustavana ja hakijalle yksinkertaisena ilman tarvetta matkustaa vastaanottokeskuksesta esimerkiksi poliisilaitokselle vain sen takia, että hän haluaa peruuttaa hakemuksensa. Taustalla on turvapaikkahakemusten peruuttamisten määrän huomattava kasvu, mikä sitoo poliisin ja muiden viranomaisten resursseja. Raukeamispäätöksiä tehtiin ajanjaksolla 1.1.2015—31.5.2016 noin 5 600.
Turvapaikkahakemuksen peruuttaminen on lain mukaan tehtävä kirjallisesti ja henkilökohtaisesti. On tärkeää, että peruuttaessaan turvapaikkahakemuksen hakijalla on riittävät ja oikeat tiedot peruuttamisen oikeusvaikutuksista esimerkiksi maassa oleskeluunsa liittyen. Selvityksen mukaan peruuttamistahdonilmaisua varten on laadittu lomake, jossa hakijalta pyydetään kantaa myös mahdolliseen maasta poistamiseen ja maahantulokieltoon. Luku- ja kirjoitustaidottomien kohdalla menettely on suullinen ja käytännössä lomake käydään viranomaisen kanssa yhdessä lävitse. Peruuttamisia tehdään myös vasta turvapaikkapuhuttelun aikana, jolloin muun muassa tulkki on käytettävissä. Pykälän 2 momentissa säädetään lisäksi kahdesta esteettömästä todistajasta, jotka peruuttamisilmoituksen vastaanottaja pyytää peruuttamiselle.
Hallintovaliokunta toteaa, että lainmuutoksen tarkoituksena ei ole, että vastaanottokeskuksessa peruuttamistahdonilmaisun voisi vastaanottaa kuka tahansa työntekijä. Selvityksen mukaan vastaanottajana toimisi käytännössä keskuksen johtaja tai apulaisjohtaja. Heidänkään ei edellytetä tekevän asiassa päätöstä tai arviota tahdonilmaisusta, vaan keskeistä on, että he toimittavat tahdonilmaisun päätöksentekijälle, joka pykälän 3 momentin mukaan on Maahanmuuttovirasto. Päätöksenteon yhteydessä Maahanmuuttovirasto varmistuu hakijan peruuttamistahdosta sekä hakijan kannasta mahdolliseen maasta poistamiseen ja maahantulokieltoon.
Hallintovaliokunta katsoo, että ehdotetussa pykälässä turvapaikanhakijan oikeusturvanäkökohdat on huomioitu myös niissä tilanteissa, joissa ilmoitus turvapaikkahakemuksen peruuttamisesta tehdään vastaanottokeskukselle. Muutoksella menettely tehdään hakijan itsensä kannalta helpommaksi ja myös hallinnollisesti joustavammaksi. Valiokunta ehdottaa kuitenkin selvyyden vuoksi 1. lakiehdotuksen 95 b §:n 1 momentin säännöstä tarkennettavaksi siten, että vastaanottokeskuksessa turvapaikkahakemuksen peruutusilmoitus tehdään vastaanottokeskuksen johtajalle tai apulaisjohtajalle.
Menettelydirektiivin täytäntöönpano
Hallituksen esityksessä ehdotetaan lisäksi, että ulkomaalaislakiin lisätään ns. menettelydirektiivin kansalliseen täytäntöönpanoon liittyen uusi 98 a §, jossa säädettäisiin määräajoista kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen päätöksenteolle (1. lakiehdotus). Sen myötä lakiin lisättäisiin turvapaikkahakemuksen kuuden kuukauden enimmäiskäsittelyaikaa ja sen mahdollista pidentämistä koskevat säännökset. Muilta osin menettelydirektiivi on jo pantu täytäntöön 1.7.2015 voimaan tulleella lainmuutoksella (195/2015). Valiokunta toteaa esitettyjen säännösten olevan tarpeellisia ja tarkoituksenmukaisia ja puoltaa niiden hyväksymistä.
Johtolauseen lakitekninen muutos
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi muun muassa ulkomaalaislain 116 §:ää (1. lakiehdotus). Pykälän 1 momentin 1 kohtaa on muutettu lailla 332/2016, joka on tullut voimaan 16.5.2016. Lainmuutoksen huomioon ottamiseksi valiokunta ehdottaa, että 1. lakiehdotuksen johtolauseeseen tehdään tätä koskeva täsmennys.