Lainmuutoksen lähtökohdat
Eduskunta on edellyttänyt lausumassaan, että hallitus valmistelee kiireellisesti esityksen valtion virkamieslain muuttamiseksi siten, että valituskielto virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskevasta päätöksestä poistetaan (EK 22/2015 vp — PeVM 6/2015 vp, PNE 1/2015 vp; ks. myös PeVL 25/2016 vp). Perustuslakivaliokunta on myös valtion virkamieslain muuttamista koskevissa lausunnoissaan esittänyt, että muutoksenhakuoikeuden ulottamista koskemaan valtion virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä harkittaisiin, vaikkakaan muutoksenhakuoikeuden rajaus ei ole vaikuttanut lausunnoissa arvioitujen lakiehdotusten säätämisjärjestykseen (PeVL 18/2011 vp, PeVL 51/2010 vp). Valtioneuvoston oikeuskanslerin mukaan tuomioistuinprosessin tulisi näissäkin tapauksissa olla ensisijainen oikeussuojakeino laillisuusvalvontamenettelyyn nähden (OKV/1161/1/2014). Hallintovaliokunta on tarkastellut nimittämispäätöksiä koskevaa muutoksenhakusääntelyä mietinnössään HaVM 25/2012 vp, mutta ei ole tuolloin ehdottanut lakiin siltä osin muutoksia. Valtion virkamieslain yleinen valituskielto kumottiin 1.4.2013 (177/2013).
Hallituksen esityksen tavoitteena on ulottaa muutoksenhakuoikeus koskemaan virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä. Valtion virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskevaan päätökseen saisi esityksen mukaan yleensä hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Nimittämispäätöksestä voisi valittaa henkilö, joka on hakenut samaa virkaa.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan valitusoikeuteen eräitä rajoituksia. Valitusoikeutta ei olisi silloin, kun nimittämistoimivalta kuuluu tasavallan presidentille tai valtioneuvoston yleisistunnolle, päätös koskee nimittämistä enintään kahden vuoden määräajaksi taikka virka tai virkasuhde täytetään lain nojalla haettavaksi julistamatta. Valitusoikeutta ei olisi myöskään Puolustusvoimien tai Rajavartiolaitoksen sotilasvirkaa koskevasta päätöksestä, jos virka voidaan lain nojalla täyttää haettavaksi julistamatta.
Hallituksen esityksen mukaisessa laajuudessa valitusoikeus koskee noin 40 000 valtion virkaa ja virkasuhdetta, kun valtion virkamieslain (750/1994) soveltamisalalla virkamiehiä on yhteensä noin 66 000. Hallituksen esitys merkitsee siten valituskiellon alan supistamista nykyisestä merkittävästi. Valitusoikeuden ulkopuolelle jääviksi ehdotetut tasavallan presidentin tekemät nimityspäätökset koskevat pääasiallisesti tuomareita ja upseereita, ja niitä on viime vuosina ollut keskimäärin noin 170 vuodessa. Valtioneuvoston yleisistunnon nimityksiä on ollut viime vuosina keskimäärin noin 115 vuosittain.
Perustuslakivaliokunta ei ole lausuntokäytännössään pitänyt nykyistä virkanimityspäätösten laajaa valituskieltoa perustuslain vastaisena. Se toteaa käsiteltävänä olevasta esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 42/2017 vp), että myöskään ehdotettua, nykyistä suppeampaa valituskieltoakaan ei siten voi pitää lähtökohtaisesti perustuslain vastaisena. Esityksen perusoikeusliitäntöjen vuoksi valiokunta on kuitenkin katsonut tarpeelliseksi arvioida tarkemmin valtioneuvoston yleisistunnon virkanimityksiä koskevan valituskiellon suhdetta perustuslain 21 §:n oikeusturvaperusoikeuteen. Tasavallan presidentin tekemien nimityspäätösten osalta perustuslakivaliokunnalla ei ole ollut huomautettavaa.
Perustuslain 126 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto nimittää valtion virkoihin, jollei nimittämistä ole säädetty tasavallan presidentin, ministeriön tai muun viranomaisen tehtäväksi. Valtioneuvostolla on siten yleistoimivalta virkanimitysasioissa. Valtioneuvostosta annetun lain (175/2003) 13 §:n mukaan valtioneuvosto nimittää ministeriöiden kansliapäälliköt ja muut ministeriöiden virkamiehet lukuun ottamatta puolustusministeriön viroissa toimivia upseereita, joiden nimittäminen on perustuslaissa säädetty tasavallan presidentin tehtäväksi.
Nimitysvallan jaosta valtioneuvoston yleisistunnon ja ministeriön välillä säädetään valtioneuvoston asetuksella. Jos virkaan nimittäminen tai siirtäminen taikka tehtävään määrääminen säädetään muualla laissa tai asetuksessa valtioneuvoston ratkaistavaksi, asia ratkaistaan valtioneuvoston yleisistunnossa. Valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) 42 §:n mukaan valtiosihteerin, valtiosihteerin kansliapäällikkönä, kansliapäällikön, alivaltiosihteerin, osastopäällikön, ylijohtajan ja muun johtajan, apulaisosastopäällikön, toimistopäällikön, hallitusneuvoksen, lainsäädäntöneuvoksen, finanssineuvoksen, budjettineuvoksen ja muun neuvoksen sekä neuvottelevan virkamiehen ja hallitussihteerin nimittää valtioneuvosto.
Hallituksen esitys merkitsee, että lukumäärältään vähäisten, mutta merkitykseltään tärkeiden virkanimitysten eli valtion virkamiesjohdon ja keskeisten asiantuntijavirkamiesten nimitysratkaisut jäisivät edelleen valituskiellon piiriin.
Valtioneuvoston yleisistunnon päätökset ovat hallintolainkäyttölain (586/1996) 7 §:n mukaan valituskelpoisia, ja niihin on voinut vakiintuneesti, vuodesta 1950 lähtien, hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Vakiintuneen lähtökohdan mukaan myöskään valtioneuvoston päätöksentekoon kohdistuva valtioneuvoston oikeuskanslerin valvontavalta ei rajoita tätä valitusoikeutta. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että nämäkin näkökohdat huomioiden valtioneuvoston yleisistunnon tekemien virkanimitysten jääminen valituskiellon alaisiksi ei hyvin sovi yhteen perustuslain 21 §:n oikeusturvaperusoikeuden ja 126 §:n virkanimityksiä koskevan yleistoimivallan kanssa. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, mutta perustuslakivaliokunnan mielestä hallintovaliokunnan on syytä harkita valtioneuvoston yleisistunnon nimityspäätösten saattamista valitusoikeuden piiriin.
Valtioneuvoston yleisistunnon päätökset
Valtioneuvoston yleisistunnossa tehdyt päätökset ovat monessa tapauksessa sellaisia, että niissä ei ole välittömästi ratkaistu tietyn henkilön oikeutta, velvollisuutta tai etua, vaan niiden vaikutukset ovat välillisiä. Tällaisia päätöksiä ovat esimerkiksi ne, jotka koskevat hallituksen esitysten antamista eduskunnalle, valtioneuvoston asetusten antamista, valtion aluehallinnon toimialueita, erilaisten neuvottelukuntien tai muiden toimielinten asettamista tai niiden kokoonpanon muuttamista, valtioneuvoston periaate- ja suunnittelupäätöksiä, valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita sekä muita sellaisia valtioneuvoston yleisistunnon toimivaltaan kuuluvia asioita, joissa päätös ei vaikuta välittömästi kenenkään oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun hallintolainkäyttölain 6 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Tällöin kenelläkään ei ole niistä valitusoikeutta.
Valtioneuvoston yleisistunnossa tehdään myös valituskelpoisia hallintopäätöksiä, joissa annettu ratkaisu vaikuttaa välittömästi jonkun oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Yleisistunnossa ratkaistaan esimerkiksi eräitä lupa-asioita, jotka voivat koskea merkittäviä toimilupia, esimerkiksi radiotoiminnan toimiluvat, tai muuta merkittävää lupaa, kuten eräät puolustustarvikkeiden vientiluvat. Luvan hakija voi tällöin valittaa siitä, ettei ole saanut hakemaansa lupaa. Yleisistunnon päätöksessä voi olla kyse myös esimerkiksi yleisistunnon nimittämän virkamiehen irtisanomisesta. Kielteisessä lupapäätöksessä tai virkamiehen irtisanomista koskevassa päätöksessä on kyse perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetusta toiminnanharjoittajan tai virkaan nimitetyn virkamiehen oikeudesta, jolloin asianosaisella on oltava oikeus saada päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Hallintolainkäyttölain 7 §:n mukaan valtioneuvoston yleisistunnon hallintoasiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.
Valtioneuvoston yleisistunnon toimivaltaan kuuluvat nimityspäätökset voidaan jakaa kahteen ryhmään. Yleisistunnossa ensinnäkin päätetään nimittämisestä valtion virkamieslain 26 §:ssä tarkoitettuihin ylimmän johdon virkoihin, jotka ovat keskeisiä koko valtionhallinnon toimivuuden, tuloksellisuuden ja toiminnan johtamisen kannalta. Näitä ovat esimerkiksi ministeriöiden osastopäälliköt ja sitä vastaavat tai ylemmät virat sekä suoraan ministeriön alaisen viraston päällikön virat. Näiden virkojen määrä on selvityksen mukaan noin 130. Toisena ryhmänä ovat ministeriöiden osastopäällikkötasoa alemmat päälliköt, kuten apulaisosastopäällikkö ja johtaja, sekä keskeiset asiantuntijatehtävät, esimerkiksi hallitusneuvos, neuvotteleva virkamies ja hallitussihteeri. Näiden virkojen ja virkasuhteiden määrä ministeriöissä on noin 2 500. Ministeriöissä on yhteensä noin 4 200 virkamiestä.
Selvyyden vuoksi on syytä todeta, että valtion virkamieslain 26 §:n piiriin kuuluu myös tasavallan presidentin nimittämistoimivaltaan kuuluvia virkoja. Nämä ovat valtioneuvoston oikeuskansleri ja apulaisoikeuskansleri (26 §:n 1 kohta) ja puolustusvoimain komentaja (26 §:n 2 kohta). Presidentin nimityspäätösten jättäminen edelleen valituskiellon piiriin jatkaa perustuslakivaliokunnan mielestä presidentin valtiosääntöiseen asemaan kytkeytynyttä doktriinia, jossa presidentin päätökset koskien virkamiesten oikeusasemaa on voitu jättää vähäisinä poikkeuksina perustuslain 21 §:ssä taatuista oikeusturvatakeista muutoksenhakuoikeuden ulkopuolelle (ks. myös PeVL 23/2011 vp, s. 2/II).
Valintaperusteet ja menettely virkanimitysasioissa
Virkamiesten valintaperusteista ja -menettelystä säädetään lainsäädännössä varsin tarkkaan. Perustuslain 125 §:n 2 momentissa säädetyt virkaan nimittämisen yleiset perusteet — taito, kyky ja kansalaiskunto — koskevat kaikkia virkoja. Näiden nimitysperusteiden lisäksi valtion virkamieslaissa säädetään yleisistä kelpoisuusvaatimuksista, joita ovat ikä, kielitaito ja eräissä viroissa kansalaisuus. Vuoden 2018 alusta on tullut voimaan uusi, kaikkia nimityksiä koskeva 8 c §:n 1 momentti (948/2017), jonka mukaan viranomaisen on nimitysharkinnassa otettava huomioon nimitettävän nuhteettomuus sekä varmistettava, ettei hänellä ole virkaan kuuluvien tehtävien asianmukaista hoitoa vaarantavia sidonnaisuuksia ja että hänellä on muissakin suhteissa edellytykset hoitaa tehtävänsä riippumattomasti ja muutoinkin luotettavasti. Ylimmän virkamiesjohdon yhteisistä kelpoisuusvaatimuksista säädetään virkamieslain 8 §:n 2 momentissa (283/2015). Lisäksi virkoihin, erityisesti johtamistehtäviin, vaativiin asiantuntijatehtäviin ja erityistä tutkintoa vaativiin tehtäviin, on säädetty organisaatiokohtaisilla laeilla tai valtioneuvoston asetuksilla erityisiä kelpoisuusvaatimuksia, kuten virkaan vaadittava tutkinto.
Yhdenvertaisuudesta ja syrjinnän kiellosta säädetään yhdenvertaisuuslaissa (1325/2014). Tasa-arvosta ja sukupuoleen perustuvan syrjinnän kiellosta säädetään naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa (609/1986, jäljempänä tasa-arvolaki). Keskeisiä säännöksiä ovat myös hallintolaissa (434/2003) säädetyt menettelyvaatimukset, kuten hallinnon oikeusperiaatteet, riittävä selvitys, päätöksenteon esteettömyys ja perusteluvelvollisuus.
Virkamieslain 6 a §:n mukaan virka on ennen sen täyttämistä julistettava haettavaksi. Virka voidaan täyttää haettavaksi julistamatta vain, jos asiasta säädetään laissa. Virkamieslaissa säädetään tilanteet, joissa virka tai määräaikainen virkasuhde voidaan täyttää ilman hakumenettelyä.
Valtionhallinnon nimityksissä tehdään nimitysmuistio. Valtiovarainministeriön ohjeessa virantäytössä noudatettavista periaatteista annetaan ohjeita koko valintamenettelystä ja sen yhtenä osana myös nimitysmuistion laatimisesta (VM/2118/00.00.00/2016). Nimitysmuistio toimii päätöksen perusteluna.
Hakijalla, joka pitää virkanimityspäätöstä lainvastaisena, on nykyisin valitusmahdollisuuden puuttumisesta huolimatta käytettävissään muita oikeussuojakeinoja. Hakija voi käyttää hallintolainkäyttölaissa säädettyjä ylimääräisiä muutoksenhakukeinoja, joita ovat kantelu ja purku. Ylimääräisen muutoksenhaun johdosta hallintotuomioistuin voi poistaa tai purkaa lainvastaisen päätöksen. Lisäksi hakijalla ovat käytettävissään tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain mukaiset oikeussuojakeinot, esimerkiksi mahdollisuus saada hyvitystä, jota vaaditaan käräjäoikeudessa.
Perustuslakivaliokunta ei lausuntokäytännössään ole pitänyt virkaan nimittämistä oikeutena, johon liittyisi perustuslain 21 §:n 1 momentissa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa tarkoitettu oikeus saada asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Perustuslain 21 §:n, erityisesti sen 2 momentin, säännökset oikeusturvasta perusoikeutena edellyttävät kuitenkin, että mahdolliset valitusoikeuden rajoitukset virkanimitysasioissa eivät vaaranna yksilöiden oikeusturvaa.
Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan KHO:2011:39 katsonut, että virkanimityspäätöstä koskeva valituskielto ei ollut ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa eikä tuomioistuimeen pääsyä koskevan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen vastainen.
Kysymys valtioneuvoston yleisistunnon nimityspäätösten saattamisesta valitusoikeuden piiriin
Hallinnon oikeussuojajärjestelmässä on lähtökohtana, että hallintopäätöksestä saa valittaa hallintotuomioistuimeen. Valitus on hallintoasioissa keskeinen oikeusturvakeino, joka voi johtaa siihen, että lainvastainen päätös kumotaan. Hallintovalituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen, ja valitusoikeus on sillä, jonka oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen päätös välittömästi vaikuttaa. Valitusmahdollisuuden keskeisenä tavoitteena on antaa asianosaisille jälkikäteistä oikeussuojaa. Lisäksi valitusmahdollisuus voi ennakollisesti parantaa päätöksentekomenettelyä ja päätösten perustelukäytäntöä hallinnossa.
Virkanimityspäätöksessä on kysymys hallintopäätöksestä. Valitusoikeuden avaaminen antaa hakijoille mahdollisuuden saattaa virkanimityspäätöksen lainmukaisuus hallintotuomioistuimen arvioitavaksi. Jos hallintotuomioistuin toteaa nimityspäätöksen lainvastaiseksi, se kumoaa päätöksen ja nimitysasia ratkaistaan uudelleen nimittävässä viranomaisessa. Kenelläkään ei ole subjektiivista oikeutta tulla nimitetyksi virkaan. Jokaisella hakijalla on kuitenkin subjektiivinen oikeus tulla tasapuolisin ja objektiivisin perustein kohdelluksi virkaa täytettäessä menettelyprosessi mukaan lukien. Viran hakijan keskeisiä oikeuksia ovat oikeus tasapuoliseen arviointiin ja yhdenvertaiseen kohteluun, oikeus saada hakemuksensa käsitellyksi asianmukaisesti ja hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti sekä oikeus tulla arvioiduksi ja vertailluksi pätevyysvaatimusten ja yleisten nimitysperusteiden mukaisesti.
Valitusmahdollisuus toisaalta hidastaa virkanimityspäätöksen lainvoimaiseksi tulemista, mikä tuo epävarmuutta nimitetyksi tulleen henkilön oikeusasemaan. Valtionhallinnosta tulevien hakijoiden asema olisi erilainen kuin muilta sektoreilta hakeutuvien henkilöiden. Hallituksen esityksessä ehdotetaan valtionhallinnon virkaan nimitetyn asema järjestettävän muutoksenhakuprosessin pituisella virkavapaudella aikaisemmasta valtion virasta.
Koska valtioneuvoston yleisistunnon nimityspäätöksissä kyse on valtionhallinnon suunnitelmallisen toiminnan ja johtamisen kannalta erityisen merkittävistä viroista, valitusoikeuden avaaminen ja valitusprosesseihin kuluva aika voi hankaloittaa valtionhallinnolle säädettyjen tehtävien hoitamista. Valituksen mahdollisuus saattaa myös haitata henkilöstön rekrytointia valtionhallintoon etenkin silloin, kun päteviin viranhakijoihin voisi kuulua myös muita kuin vakinaisessa valtion virassa toimivia henkilöitä. Valtion henkilöstöpolitiikan yhtenä tavoitteena on, että liikkuvuutta julkisen ja yksityisen sektorin välillä lisätään ja että valtio koetaan houkuttelevana työnantajana.
Valtioneuvoston yleisistunnon tekemien nimityspäätösten jättämiselle valitusoikeuden ulkopuolelle on hallituksen esityksen mukaan syynä kuitenkin ensisijaisesti se, että kyseisiin päätöksiin kohdistuu oikeuskanslerin etukäteisvalvonta, joka on luonteeltaan laillisuusvalvontaa. Oikeuskanslerin tehtävänä on arvioida, onko esitys oikeudellisesti moitteeton ja esittelyaineisto niin täydellinen, että asia voidaan ottaa yleisistunnossa käsiteltäväksi. Oikeuskansleri ei ota kantaa siihen, miten nimitysmuistiossa on arvioitu ja painotettu hakijoiden ansioita suhteessa viran menestyksellisen hoitamisen edellytyksiin, eikä siihen, kuka oikeudellisesti mahdollisista kärkihakijoista olisi virkaan nimitettävä. Valvonta tapahtuu pääasiallisesti yleisistunnon esittelylistojen tarkastuksena. Tähän on normaalisti aikaa keskimäärin kaksi työpäivää. Asia on mahdollista lähettää jo ennakkoon arvioitavaksi, jolloin aikaa on enemmän. Oikeuskansleri voi pyytää lisäaineistoa ja perustelujen täydentämistä, ja ennen valtioneuvoston esittelyä asiasta voidaan keskustella oikeuskanslerin ja esittelevän ministeriön kesken. Tämä voi johtaa myös siihen, että ministeriö vaihtaa esitettävää henkilöä. Oikeuskanslerilla ei ole kuitenkaan toimivaltaa estää nimitystä.
Vaikka oikeuskansleri edellä kuvatulla tavalla valvoo ennakollisesti valtioneuvoston yleisistunnossa tehtävien virkanimitysten lainmukaisuutta, tarkastuksessa eivät välttämättä tule kaikki laillisuuskysymykset ilmi. Esimerkiksi nimityksen valmistelussa tapahtunut menettelyvirhe havaittiin vasta kantelun perusteella tehdyssä tutkinnassa, johon sisältyi myös asianomaisen ministerin ja ministeriön useiden virkamiesten suulliset kuulemiset (OKV/1161/1/2014).
Hallintovaliokunta toteaa, että oikeuskanslerin etukäteisvalvonnalla on merkitystä päätösten lainmukaisuuden turvaamisen kannalta ja sillä voidaan jossain määrin vähentää muutoksenhaun tarvetta, mutta sitä ei kuitenkaan voida rinnastaa tuomioistuinkontrolliin. Tuomioistuimella on huomattavasti paremmat mahdollisuudet perusteellisesti tutkia, muun muassa erilaista näyttöä hankkimalla ja arvioimalla, nimityspäätöksen lainmukaisuutta. Sillä on käytettävissä myös tehokkaammat keinot puuttua havaittuun lainvastaisuuteen. Valitusten käsittelyyn voidaan myös käyttää asiaa kohden enemmän aikaa kuin esittelylistojen tarkastukseen. Oikeuskanslerin ennakollinen laillisuusvalvonta ei valiokunnan näkemyksen mukaan voi siten olla yhtä syvällistä eikä yhtä laajaan selvitykseen perustuvaa kuin asian käsittely valituksen johdosta jälkikäteen tuomioistuimessa. Huomionarvoista on, että valtioneuvoston päätöksentekoon kohdistuva oikeuskanslerin valvontavalta ei nykyään rajoita valitusoikeutta.
Sekä viranomaisen menettely nimityspäätöksen valmistelussa että varsinaiseen päätöksentekoon liittyvän toimivallan ja harkintavallan käyttö vaikuttavat olennaisella tavalla viran hakijoiden keskeisten oikeuksien asianmukaiseen ja tehokkaaseen toteutumiseen. Virkamiesten valintaperusteista ja -menettelystä säädetään lainsäädännössä tarkkaan ja nimityspäätökset valmistellaan virkavastuulla, mikä osaltaan turvaa viran hakijoiden oikeuksia. Nimityspäätös ei kuitenkaan poikkea luonteeltaan muista hallintopäätöksistä niin, ettei valitusoikeutta voitaisi ulottaa myös yleisistunnon tekemiin nimityspäätöksiin. Muutoksenhausta aiheutuvaa viivettä vähentää se, että hallituksen esityksen mukaan virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskeva asia on käsiteltävä tuomioistuimessa kiireellisenä. Päätös voidaan myös panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman.Valitusoikeuden käyttämismahdollisuudella voidaan arvioida olleen myönteinen merkitys avoimuuden, oikeusturvan toteutumisen ja päätöksenteon laillisuuden kannalta. Lisäksi valitusoikeuden avaamisen voidaan katsoa vahvistavan jo olemassaolollaan luottamusta yleisistunnossa tehtäviä nimityksiä kohtaan.
Vertailun vuoksi voidaan tässä yhteydessä todeta, että kunnallishallinnossa nimityspäätöksiin on perinteisesti saanut rajoituksetta hakea muutosta valittamalla. Kuntalaissa (410/2015) säädetty kunnallisvalitus eroaa hallintovalituksesta kuitenkin muun muassa siinä, että valituksen saa tehdä asianosaisen lisäksi myös asianomaisen kunnan jäsen.
Valtioneuvoston yleisistunnossa ratkaistavat virkanimitysasiat koskevat valtionhallinnon virkamiesjohtoa ja keskeisiä asiantuntijavirkamiehiä. Niistä virkamieslain 26 §:ssä tarkoitetut ylimmän johdon virat ovat keskeisiä koko valtionhallinnon toimivuuden, tuloksellisuuden ja toiminnan johtamisen kannalta. Pykälässä tarkoitettujen virkamiesten oikeusasema poikkeaa muiden valtion virkamiesten oikeusasemasta. Heidät voidaan irtisanoa tavanomaista väljemmällä perusteella (kun siihen on viran luonne huomioon ottaen hyväksyttävä ja perusteltu syy), kun taas virkamieslain 25 §:n yleisen irtisanomisperusteen kynnys on tähän nähden korkeampi (erityisen painava syy). Lisäksi nimittämismenettelyssä oikeuskanslerin ennakollisella valvonnalla voidaan katsoa olevan erityisesti ylimpien johtamisvirkojen osalta suurempi merkitys kuin muiden valtioneuvoston virkojen osalta, kun ylimmän johdon virkoihin nimitettäessä on jo valintakriteerien perusteella painotettava kriteerejä asianomaisen johtamistehtävän pohjalta. Tämän johdosta näiden virkojen nimitysharkinnassa on erilaista punnintaa ja väljyyttä kuin muiden virkojen nimitysharkinnassa. Merkitystä on osaltaan myös sillä, miten valtionhallinnon ylimmän johdon nimitysten ja valtioneuvoston toimivaltaan kuuluvien muiden nimitysten voidaan katsoa rinnastuvan tasavallan presidentin toimivaltaan kuuluviin nimityksiin, vaikkakin niiden osalta valituskielto on perusteltu valtiosääntöisistä syistä. Lisäksi eduskunnan täysistunnon nimittämän valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan nimittäminen ehdotetaan jätettäväksi valitusoikeuden ulkopuolelle.
Johtopäätökset
Edellä esitettyjä näkökohtia arvioituaan hallintovaliokunta pitää perusteltuna, että valitusoikeus ulotetaan koskemaan myös valtioneuvoston yleisistunnon toimivaltaan kuuluvia nimityksiä, lukuun ottamatta kuitenkin virkamieslain 26 §:ssä tarkoitettuja ylimmän johdon virkoja. Muutoksenhaku valitusoikeuden piiriin kuuluvissa päätöksissä on perusteltua ohjata suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka on hallintolainkäyttölain mukainen tuomioistuin valitettaessa valtioneuvoston yleisistunnon tekemistä päätöksistä. Valiokunta viittaa yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin esitettyyn.
Hallintovaliokunta tähdentää, että nimitysharkinta ja nimityspäätösvalta kuuluvat jatkossakin lain mukaan valtioneuvostolle. Valitusoikeus ei poista eikä kavenna valtioneuvostolle kuuluvan nimitysharkinnan merkitystä. Tuomioistuin arvioi ainoastaan päätöksen lainmukaisuutta, eikä se valitusta käsitellessään voi käyttää viranomaisen toimivaltaa. Tuomioistuin ei esimerkiksi voi päättää, kuka kelpoisuusvaatimukset täyttävistä hakijoista mahdollisesti olisi nimitettävä virkaan, vaan tämä jää nimittävän viranomaisen päätettäväksi.
Valtion virkanimityksiä koskevien valitusten määrää ja niistä aiheutuvia kustannuksia on tässä vaiheessa vaikeaa arvioida. Hallituksen esityksessä esitetty arvio perustuu kuntien viranhaltijoiden ja niitä koskevien virkanimitysvalitusten määrään. Ne eivät kuitenkaan ole täysin verrannollisia nyt käsiteltävänä olevien valtion virkanimitysvalitusten kanssa. Hallintovaliokunta korostaa, että kustannusten määrää ja kehitystä tulee seurata, jotta hallintotuomioistuinten lisääntyvä työmäärä voidaan arvioida todellisen tilanteen pohjalta ja ottaa huomioon tuomioistuinten toimintamenomäärärahoissa.
Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Hallintovaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosehdotuksin.