Yleistä
Esityksessä on kyse turvapaikkaa ja muuta kansainvälistä suojelua koskevien valitusasioiden käsittelyn hajauttamisesta neljään hallinto-oikeuteen. Tällä hetkellä kansainvälistä suojelua koskevat valitusasiat on keskitetty Helsingin hallinto-oikeuteen. Esityksen mukaan jatkossa kyseisiä valitusasioita käsittelisivät Helsingin hallinto-oikeuden lisäksi Itä-Suomen, Pohjois-Suomen ja Turun hallinto-oikeudet. Ehdotuksen mukaan toimivaltainen hallinto-oikeus määräytyisi päätöksen tehneen Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikön vastuualueen perusteella. Edellä mainittuihin hallinto-oikeuksiin voitaisiin siirtää tietyin edellytyksin myös sellaisia asioita, jotka ovat lain voimaan tullessa jo vireillä Helsingin hallinto-oikeudessa.
Turvapaikanhakijoiden määrä Suomessa ja muualla Euroopassa kasvoi merkittävästi vuonna 2015. Turvapaikanhakijoiden määrän kasvu on aiheuttanut haasteita Maahanmuuttovirastolle ensiasteen päätöksentekijänä sekä viraston päätöksistä tehtyjä valituksia ensimmäisessä tuomioistuinasteessa ratkaisevalle Helsingin hallinto-oikeudelle ja asioita ylimpänä muutoksenhakuasteena käsittelevälle korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Helsingin hallinto-oikeuden työmäärä on kasvanut huomattavasti suhteessa aikaisempiin vuosiin ja toisaalta suhteessa muihin hallinto-oikeuksiin. Asioiden käsittely Helsingin hallinto-oikeudessa on ruuhkautunut siitä huolimatta, että Helsingin hallinto-oikeuteen on palkattu lisäresursseja. Helsingin hallinto-oikeuden henkilöstön määrää ei käytännössä ole mahdollista lisätä selvästi nykyistä enempää.
Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen hallituksen esityksessäkin esiin tuotuun seikkaan, että joutuisa ja kohtuullisessa ajassa tapahtuva tuomioistuinkäsittely on tärkeä osa oikeusturvaa erityisesti ihmisoikeusherkissä asioissa. Ehdotettavalla kansainvälistä suojelua koskevien valitusasioiden käsittelyn hajauttamisella pyritään erityisesti käsittelyaikojen pitämiseen kohtuullisina. Valiokunta pitää tämän vuoksi esitystä perusteltuna. Turvapaikanhakijoiden määrän kehittymistä tulevaisuudessa on kuitenkin vaikea arvioida. Tästä huolimatta valiokunta pitää hajauttamista perusteltuna, sillä lainsäädännössä on tärkeä varautua erilaisiin ennusteisiin ja vaihtoehtoihin. Valitusmääriä koskevien ennusteiden perusteella ulkomaalaisasioiden määrä Helsingin hallinto-oikeudessa on muodostumassa valtaosaksi tuomioistuimen koko asiamäärästä. Tämä ei valiokunnan näkemyksen mukaan ole tarkoituksenmukaista, minkä vuoksi esityksessä ehdotettua hajauttamista voidaan myös pitää asianmukaisena ratkaisuna.
Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Asiantuntemuksen turvaaminen
Esityksessä tarkoitettu valitusasioiden käsittelyn hajauttaminen on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2017 tai mahdollisimman pian alkuvuodesta 2017 eli varsin kiireisellä aikataululla. Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että tämän johdosta on kiinnitettävä erityistä huomiota turvapaikka-asioita koskevan asiantuntemuksen turvaamiseen niissä hallinto-oikeuksissa, joihin valitusasioita uudistuksen myötä hajautetaan. Erityisen tarpeellista on huolehtia paitsi asiantuntevan henkilökunnan rekrytoimisesta myös riittävästä koulutuksesta ja sen turvaamisesta myös jatkossa. Tärkeää on myös huolehtia ratkaisukäytäntöjä koskevan yhdenmukaisen linjan muodostumisesta.
Hajautuksen kohteena oleville tuomioistuimille on osoitettu lisäresursseja turvapaikka-asioiden käsittelyä varten. Saadun selvityksen mukaan oikeusministeriö on etupainotteisesti jo ennen lain voimaantulon varmistumista antanut hajautuksen kohteena oleville hallinto-oikeuksille luvan rekrytoida lisähenkilöstöä käsittelemään turvapaikka-asioita. Lisäksi hajautuksen kohteena oleville tuomioistuimille on tarjottu mahdollisuutta lähettää virkamiehiään määräaikaisesti joko Helsingin hallinto-oikeuteen tai korkeimpaan hallinto-oikeuteen käsittelemään turvapaikka-asioita ja saamaan sitä kautta oppia turvapaikka-asioiden käsittelemisestä. Lakivaliokunta pitää edellä mainittuja toimia myönteisinä varauduttaessa lain voimaantuloon. Valiokunta pitää tärkeänä, että rekrytointeihin ja tarvittavaan koulutukseen ryhdytään mahdollisimman pikaisesti.
Kaikissa hallinto-oikeuksissa käsitellään jo nyt muita ulkomaalaisasioita kuin turvapaikka-asioita. Hallinto-oikeuksissa on siten hallintolainkäytön osaamisen ohella vahva ulkomaalaisasioiden osaaminen. Lakivaliokunta toteaa, että kansainvälistä suojelua koskeviin valitusasioihin liittyy kuitenkin erityispiirteitä, minkä vuoksi koulutuksen järjestäminen osaamisen ja valitusten ammattitaitoisen käsittelemisen turvaamiseksi on välttämätöntä. Saadun selvityksen mukaan vuoden 2016 aikana on järjestetty muun muassa turvapaikka-asioihin liittyvää koulutusta Helsingin hallinto-oikeuteen ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen rekrytoiduille virkamiehille. Näin ollen koulutuspaketti turvapaikka-asioiden perehdytyksestä on jo olemassa ja tarjottavissa Itä-Suomen, Pohjois-Suomen ja Turun hallinto-oikeuksien virkamiehille. Saadun selvityksen mukaan tarkoituksenmukaisinta on, että koulutus järjestään siinä vaiheessa, kun valituksia käsittelevä lainkäyttöhenkilöstö on ehtinyt tutustua siirrettyihin asioihin.
Yhdenmukaisen ratkaisukäytännön turvaaminen on edellä todetuin tavoin tärkeä huomioon otettava seikka nyt käsiteltävän uudistuksen yhteydessä. Lakivaliokunta katsoo, että ratkaisukäytännön yhdenmukaisuutta ei kuitenkaan olisi mahdollista turvata keskittämällä asiat yhteen hallinto-oikeuteen tilanteessa, jossa asiamäärät ovat kasvaneet merkittävästi ja jossa uutta lainkäyttöhenkilöstöä on rekrytoitu kymmenittäin. Näin ollen esityksessä ehdotettu asioiden hallittu hajauttaminen ei vaaranna ratkaisukäytännön yhdenmukaisuutta keskittämistä enempää. Asioiden hajauttaminen tässä vaiheessa hallitusti vain osaan hallinto-oikeuksista turvaa osaltaan ratkaisukäytännön säilymistä mahdollisimman yhdenmukaisena. Lakivaliokunta toteaa lisäksi, että korkeimman hallinto-oikeuden linjaratkaisut ovat tärkeä elementti ratkaisukäytännön yhdenmukaisuuden turvaamisessa. Myös hallinto-oikeudet voivat julkaista ratkaisujaan, jolloin ne ovat muiden hallinto-oikeuksien käytettävissä, vaikka niillä ei ole samanlaista ennakkopäätösarvoa kuin korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuilla.
Edellä todetuin tavoin laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2017 tai mahdollisimman pian alkuvuodesta 2017. Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että vaikka lakiehdotuksen kiireelliseen voimaantuloon on eri tavoin pyritty varautumaan, on voimaantuloajankohtaa harkittaessa tarpeen ottaa huomioon asioiden siirtoon liittyvät käytännön järjestelyt ja se, että tarvittava asiantuntemus saadaan turvattua. Valiokunta edellyttää lisäksi, että hajauttamisen vaikutuksia seurataan ja arvioidaan paitsi yleisesti myös siitä näkökulmasta, onko esityksen myötä kansainvälistä suojelua koskevia valitusasioita käsitteleviin hallinto-oikeuksiin saatu rekrytoitua riittävästi asiantuntevaa henkilökuntaa, ja että lakivaliokunnalle annetaan asiasta selvitys elokuun 2018 loppuun mennessä. (Valiokunnan lausumaehdotus)