Yleistä

Euroopan syyttäjänviraston (EPPO) perustamista koskeva neuvoston asetus on annettu vuonna 2017 ((EU) 2017/1939, jäljempänä EPPO-asetus). Oikeusperusta EPPO:n perustamiseksi sisältyy Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 86 artiklaan, jonka mukaan EPPO toimii syyttäjän tehtävissä sen toimivaltaan kuuluvissa rikosasioissa jäsenvaltioiden toimivaltaisissa tuomioistuimissa. 

EPPO koostuu Luxemburgiin sijoittuvasta keskusvirastosta ja jäsenvaltioissa toimivista valtuutetuista Euroopan syyttäjistä. Sen toimivallassa on tutkia riippumattomana EU:n syyttäjäviranomaisena unionin talousarvioon kohdistuvia rikoksia ja asettaa rikoksista epäillyt syytteeseen kansallisissa tuomioistuimissa. EPPO:n perustamisen taustalla on tarve torjua nykyistä tehokkaammin EU:n taloudellisiin etuihin kohdistuvia rikoksia, esimerkiksi unionin varoihin kohdistuvia avustus- ja tulliveropetoksia. Kyseisiä rikoksia ei kaikissa jäsenvaltioissa tutkita riittävästi, mistä on arvioitu aiheutuvan unionille ja jäsenvaltioille merkittäviä vahinkoja. EPPO:n oikeusperustan nojalla on mahdollista myöhemmin laajentaa viraston toimivaltuuksia rajat ylittävään vakavaan rikollisuuteen (SEUT 86 artiklan 4 kohta). Tällainen laajennus edellyttää kuitenkin Eurooppa-neuvoston yksimielisyyttä sekä Euroopan parlamentin hyväksyntää ja komission kuulemista.  

EPPO perustetaan tiiviimmän yhteistyön instrumenttina, ja sen toimintaan on saadun selvityksen mukaan perustamisvaiheessa osallistumassa Suomen lisäksi 21 EU:n jäsenvaltiota. EPPO:n on tarkoitus aloittaa toimintansa alkuvuodesta 2021. Lopullinen päivämäärä vahvistetaan ennen aloittamista annettavalla komission päätöksellä. 

EPPO-asetus on jäsenvaltioissa suoraan sovellettavaa lainsäädäntöä. Sen säännösten selkiyttäminen edellyttää kuitenkin täydentävää kansallista sääntelyä. Täydentäväksi sääntelyksi hallituksen esityksessä ehdotetaan uutta lakia Suomen osallistumisesta Euroopan syyttäjänviraston toimintaan (1. lakiehdotus, EPPO-laki). Lisäksi ehdotetaan asetuksesta johtuvia välttämättömiä muutoksia eräisiin voimassa oleviin lakeihin. EPPO-lain keskeiset ehdotukset liittyvät EPPO:n henkilöstöön kuuluvien Euroopan syyttäjien sekä valtuutettujen Euroopan syyttäjien nimittämiseen ja toimivaltaan, EPPO:n toimivaltaan kuuluvien rikosasioiden tutkintaan ja siinä käytettäviin pakkokeinoihin sekä tietosuojaan samoin kuin EPPO:n tiedonsaantioikeuteen. 

EPPO:n aineellinen toimivalta koskee lähtökohtaisesti niitä unionin taloudellisia etuja vahingoittavia rikoksia, joista säädetään niin sanotussa unionipetosdirektiivissä (EU) 2017/1371. Kyseisen direktiivin kansallisessa täytäntöönpanossa on varmistettu paitsi direktiivin edellyttämien kriminalisointivelvoitteiden täyttäminen myös Suomen rikosoikeuden soveltamisalan riittävä laajuus EPPO:n toimivallassa olevien rikosten osalta muuttamalla muun muassa Suomen rikosoikeuden soveltamisalaa koskevaa rikoslain 1 lukua (HE 231/2018 vp).  

Euroopan syyttäjänviraston perustamista koskevasta asetusehdotuksesta neuvoteltiin tiiviisti vuodesta 2013 lähtien ((KOM(2013) 534 lopullinen), ja lakivaliokunta antoi neuvotteluvaiheessa useita lausuntoja (LaVL 23/2013 vp, LaVL 11/2014 vp, LaVL 1/2015 vp, LaVL 9/2015 vp, LaVL 20/2016 vp, LaVL 2/2017 vp, LaVL 10/2017 vp sekä LaVL 2/2013 vp). Lakivaliokunta piti asetusehdotusta Euroopan syyttäjänvirastosta hyvin merkityksellisenä, koska se tarkoitti huomattavasti pitemmälle menevää rikosoikeudellista yhteistyötä kuin vastavuoroiseen tunnustamiseen ja aineellisen rikosoikeuden lähentämiseen perustuva yhteistyö. Lakivaliokunta suhtautui asetusehdotukseen varsin kriittisesti, mutta arvioi ehdotuksen sisällön muuttuneen neuvottelujen aikana Suomen kannalta myönteiseen suuntaan (LaVL 10/2017 vp).  

Asetusehdotuksen neuvottelujen aikana lakivaliokunta piti keskeisenä muun muassa sitä, ettei toimivaltajärjestelyjä syyttäjän ja esitutkintaviranomaisten välillä tarvitse Suomessa muuttaa. Hallituksen esityksestä ilmi käyvin tavoin asetuksen säännökset eivät muuta Suomessa viranomaisten toimivaltajärjestelyjä esitutkinnan suhteen (HE, s. 39). Hallintovaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa pitänyt tärkeänä, ettei hallituksen esityksessä ehdoteta muutoksia syyttäjän ja esitutkintaviranomaisten toimivaltasuhteisiin esimerkiksi tutkinnanjohtajuuden suhteen (HaVL 26/2020 vp). 

Lakivaliokunta piti asetusehdotuksesta neuvoteltaessa tärkeänä myös sitä, ettei asetuksesta seuraa velvollisuutta laajentaa perusoikeuksiin kajoavien tutkintatoimien käytön edellytyksiä muihin kuin kansallisessa lainsäädännössä säädettyihin rikoksiin, joiden tutkinnassa tutkintatoimen käyttö on kansallisen lain mukaisin edellytyksin sallittua. Hallituksen esityksestä ilmenee, ettei asetus edellytä uusien pakkokeinojen sisällyttämistä pakkokeinolakiin eikä pakkokeinojen käyttöä koskevien kansallisten edellytysten tai menettelyjen muuttamista nykyisestä (s. 34). 

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Hallintovaliokunnan tavoin lakivaliokunta pitää perusteltuna esityksen lähtökohtaa siitä, että lainsäädäntöön tehdään täydennyksiä vain siltä osin kuin se on asetuksen säännösten selkiyttämiseksi välttämätöntä (s. 87). Niin ikään lakivaliokunta pitää kannatettavana esityksen lähtökohtaa siitä, ettei EPPO:n toimivaltaan kuuluvia asioita varten luoda toimivista kansallisista järjestelyistä poikkeavia ratkaisuja.  

Edellä esitettyyn viitaten lakivaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosehdotuksin, jotka liittyvät erityisesti perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmeneviin täsmennystarpeisiin (PeVL 39/2020 vp). Perustuslakivaliokunta on edellyttänyt sääntelyn täydentämistä ylimmän laillisuusvalvonnan ja ministerisyytteen käsittelyn osalta, jotta EPPO-laki voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

Valtuutetut Euroopan syyttäjät

EPPO-asetuksen 13 artiklan 1 kohdan mukaan valtuutetut Euroopan syyttäjät toimivat EPPO:n puolesta omissa jäsenvaltioissaan ja heillä on samat valtuudet kuin kansallisilla syyttäjillä tutkinnan, syytteeseenpanon ja syytteiden ajamisen osalta, minkä lisäksi heille on annettu erityinen toimivalta ja asema, joiden käytössä heidän on noudatettava asetuksessa säädettyjä ehtoja. Artiklan 2 kohdan mukaan kussakin jäsenvaltiossa on oltava kaksi tai useampi valtuutettua Euroopan syyttäjää. Asetus mahdollistaa sen, että valtuutetut Euroopan syyttäjät voivat hoitaa myös kansallisen syyttäjän tehtäviä siinä määrin kuin se ei estä heitä täyttämästä heidän asetuksen mukaisia velvoitteitaan (13 artiklan 3 kohta). Jo asetusehdotuksesta neuvoteltaessa pidettiin myönteisenä, että EPPO toimii hajautetusti siten, että jäsenvaltioissa on valtuutetut syyttäjät, joilla säilyy toimivalta hoitaa myös kansallisia rikosasioita (ks. U 64/2013 vp, LaVL 23/2013 vp, s. 2). 

Hallituksen esityksessä ehdotetaan asetusta täydentäviä kansallisia säännöksiä valtuutettujen Euroopan syyttäjien asemasta suomalaisessa rikosprosessijärjestelmässä. Tarkoituksena on, että Suomi nimeää alkuvaiheessa kaksi valtuutettua Euroopan syyttäjää. Koska EPPO:n toimivaltaan kuuluvien rikosasioiden määrän odotetaan olevan Suomessa vähäinen, ehdotetaan kaksoishattuperiaatteen mukaisesti, että valtuutetulla Euroopan syyttäjällä on tehtävässään samat toimivaltuudet kuin syyttäjällä Suomen lain mukaan (1. lakiehdotuksen 5 §) ja että valtuutetut Euroopan syyttäjät voivat hoitaa myös kansallisen syyttäjän tehtäviä (1. lakiehdotuksen 6 §). Niin ikään ehdotetaan, että valtuutettu Euroopan syyttäjä nimitetään määräajaksi syyttäjänvirkaan Syyttäjälaitoksessa, jos häntä ei ole nimitetty syyttäjänvirkaan (1. lakiehdotuksen 4 §:n 4 mom.).  

EPPO:n toimintamenot katetaan sen talousarvioista, ja EPPO:n rahoitus kuuluu EU:n budjettiin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan EPPO vastaa valtuutettujen Euroopan syyttäjien palkanmaksusta siltä osin kuin nämä hoitavat EPPO:n toimivaltaan kuuluvia rikosasioita. Tarkemmat keskustelut valtuutettujen syyttäjien työpanoksen jakautumisesta EPPO:n ja kansallisten syyttäjäntehtävien välillä sekä palkan sivukuluista, käsittäen sosiaali- ja työttömyysturva- sekä työeläkemaksut, ovat olleet vielä hallituksen esityksen antamishetkellä kesken (ks. HE, s. 72 ja 73). Hallituksen esitys on kuitenkin tuotu eduskuntaan ja valtuutettujen syyttäjien hakumenettely käynnistetty, koska EPPO voi aloittaa toimintansa jo alkuvuodesta 2021.  

Neuvottelut palkanmaksusta ja palkan sivukuluista ovat esityksen eduskuntakäsittelynkin aikana vielä kesken. Tietoa ei siten ole muun muassa siitä, maksaako EPPO valtuutetun Euroopan syyttäjien palkan sivukulut. Jos EPPO ei maksa kyseisiä kuluja, harkittavaksi saadun selvityksen mukaan tulee, maksetaanko ne Suomen valtion toimesta vai huolehtisivatko valtuutetut Euroopan syyttäjät niistä itse.  

Lakivaliokunnan mukaan se, kenen vastuulle valtuutetun Euroopan syyttäjien palkan sivukulujen maksaminen viime kädessä kuuluu, on palvelussuhteen ja kyseisten syyttäjien rekrytoinnin kannalta merkityksellinen tieto. On valitettavaa, että kysymys on tässä vaiheessa vielä avoinna, sillä palvelussuhteen ehdoilla ja niiden selkeydellä voi olla vaikutusta halukkuuteen hakeutua valtuutettujen Euroopan syyttäjien tehtäviin. Saadun selvityksen mukaan vaikuttaa siltä, että EPPO-asetuksen perusteella ei ole selvää, miten palkan sivukulujen maksaminen tulee ratkaista, ja saadun selvityksen mukaan jäsenvaltiot ovat päätymässä vaihteleviin ratkaisuihin.  

Edellä esitettyyn ja hallintovaliokunnan lausuntoon (HaVL 26/2020 vp, s. 2) viitaten lakivaliokunta pitää perusteltuna, että oikeusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, valtiovarainministeriö ja valtakunnansyyttäjän toimisto selvittävät yhdessä, kuinka Suomessa toimivien valtuutettujen Euroopan syyttäjien oikeudet kansallisen järjestelmän mukaiseen sosiaaliturvaan ja eläkkeeseen järjestetään. Tähän kokonaisuuteen sisältyvät eläke-, työtapaturma- ja ammattitauti-, sairausvakuutus- ja työttömyysvakuutusmaksut sekä etuudet. On tärkeää, että EPPO:n toiminnan aloittamisesta neuvoteltaessa Euroopan valtuutetuille syyttäjille pyritään turvaamaan mahdollisimmat hyvät oikeudet myös näiden maksujen ja etuuksien osalta ja tilanne on selkiytynyt ennen EPPO:n toiminnan alkamista. Sosiaaliturvan järjestäminen täysin vastaavalla tavalla kuin kansallisissa tehtävissä työskenteleville syyttäjille edellyttäisi tämänhetkisen arvion mukaan lainmuutoksia. Mahdolliset muutokset jäävät siten nyt käsiteltävänä olevasta hallituksen esityksestä erikseen huolehdittaviksi.  

Ylimpien laillisuusvalvojien harjoittama laillisuusvalvonta

EPPO-asetuksen 6 artiklan 1 kohta koskee EPPO:n riippumattomuutta. Kohdan mukaan Euroopan syyttäjät ja valtuutetut Euroopan syyttäjät toimivat lainsäädännössä määritellyn koko unionin edun mukaisesti eivätkä asetuksen mukaisia tehtäviään hoitaessaan pyydä eivätkä ota vastaan ohjeita yhdeltäkään EPPO:n ulkopuoliselta henkilöltä, EU:n jäsenvaltiolta tai unionin toimielimeltä, elimeltä tai laitokselta. EU:n jäsenvaltiot ja unionin toimielimet, elimet ja laitokset kunnioittavat EPPO:n riippumattomuutta eivätkä pyri vaikuttamaan siihen, miten se hoitaa tehtäviään. Asetuksen 5 artiklan 3 kohdan mukaan kansallista lainsäädäntöä sovelletaan siltä osin kuin asetuksessa ei ole asiaan sovellettavia säännöksiä. 

Hallituksen esityksessä on arvioitu muun muassa EPPO:n riippumattomuuden suhdetta EPPO:n toiminnan laillisuusvalvontaan (HE, s. 89—92). Esityksessä katsotaan mm. edellä mainittujen asetuksen artiklojen valossa, että asetuksen ei voida katsoa kategorisesti rajoittavan ylimpien laillisuusvalvojien nykymuotoista laillisuusvalvontaa, joka kohdistuu yleisesti valtuutettujen Euroopan syyttäjien tai Euroopan syyttäjien syyttämistoimintaan suomalaisissa tuomioistuimissa. Näin on esityksen mukaan muun muassa sen vuoksi, että 6 artiklan mukainen riippumattomuus koskee nimenomaan riippumattomuutta yksittäisessä syyteasiassa toimia toteutettaessa. EPPO-lakiin ei esityksessä tältä osin ehdoteta erillisiä säännöksiä. Lakivaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kuitenkin tullut esiin, että ylimmän laillisuusvalvonnan suhde Euroopan syyttäjän ja valtuutetun syyttäjän toimiin ei ole täysin selvää. 

Perustuslain 108 ja 109 §:n mukaan valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävänä on valvoa, että tuomioistuimet ja muut viranomaiset sekä virkamiehet, julkisyhteisön työntekijät ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Perustuslakivaliokunnan mukaan selvyys siitä, mahdollistaako EPPO-asetus laillisuusvalvonnan kohdentumisen EPPO-asetuksessa tarkoitettuihin valtuutettuihin Euroopan syyttäjiin ja Euroopan syyttäjiin on erityisen merkityksellinen, koska syyttäjän toiminnassa on kysymys merkittävästä julkisen vallan käyttämisestä (PeVL 39/2020 vp, s. 4 ja 5). Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten lakivaliokunta pitää valitettavana, ettei ylimpien laillisuusvalvojien asema suhteessa EPPO-asetukseen tullut arvioinnin kohteeksi jo asetuksen valmisteluvaiheessa. Tulevissa hankkeissa tämän kaltaisiin kysymyksiin on syytä kiinnittää huomiota jo neuvotteluvaiheessa. 

Perustuslakivaliokunnan mukaan asetuksen tarkoitus ja tavoite huomioiden asetuksessa riippumattomuudella tarkoitetaan ennen kaikkea lainkäytöllistä riippumattomuutta. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että EPPO-asetuksen sääntely edellyttää EPPO:n noudattavan tutkinta- ja syytetoimissaan jäsenvaltion kansallista lainsäädäntöä. Lausunnon mukaan EPPO-asetuksessa turvattu riippumattomuus ei siten merkitse vaatimusta EPPO-syyttäjien immuniteetille ylimpien laillisuusvalvojien harjoittamasta laillisuusvalvonnasta. Perustuslakivaliokunnan mukaan tällaisen lähtökohdan on selvyyden vuoksi ilmettävä myös lainsäädännöstä. Tällainen täydentäminen on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Lakivaliokunta ehdottaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selostetuin tavoin uuden 18 §:n lisäämistä 1. lakiehdotukseen perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta. 

Ylimpien laillisuusvalvojien harjoittamassa laillisuusvalvonnassa ankarin keino puuttua lainvastaiseen toimintaan on virkasyyte. Perustuslain (731/1999) 110 §:n mukaan syytteen nostamisesta tuomaria vastaan lainvastaisesta menettelystä virkatoimessa päättää oikeuskansleri tai oikeusasiamies. Nämä voivat ajaa syytettä tai määrätä syytteen nostettavaksi myös muussa laillisuusvalvontaansa kuuluvassa asiassa.  

Perustuslakivaliokunta käsittelee lausunnossaan perustuslain 110 §:ää ja sitä, että asetus edellyttää kansallisen viranomaisen määrittämistä toimivallan jakamisesta sellaisessa tilanteessa, jossa kansallisen syyttäjäviranomaisen ja EPPO:n välillä on erimielisyys siitä, kumman toimivaltaan kuuluu Suomessa tutkittavaksi tullut rikos, jossa EPPO voi näkemyksensä mukaan käyttää toimivaltaansa (EPPO-asetuksen 25 artiklan 6 kohta). Esityksen 1 lakiehdotuksen 9 §:n 1 momentissa kyseiseksi kansalliseksi viranomaiseksi määritetään valtakunnansyyttäjä. Pykälän 2 momentin mukaan tätä ei kuitenkaan sovelleta, jos kansallisena syyttäjäviranomaisena asiassa toimii valtioneuvoston oikeuskansleri tai eduskunnan oikeusasiamies. Säännöksen mukaan valtioneuvoston oikeuskanslerin tai eduskunnan oikeusasiamiehen toimiessa asiassa kansallisena syyttäjäviranomaisena tämän tulee toimittaa toimivallan käyttöä koskeva asia Helsingin käräjäoikeuden ratkaistavaksi. Perustuslakivaliokunta painottaa sen merkitystä, että valtakunnansyyttäjän ratkaisuvallasta suljetaan pois ylimpien laillisuusvalvojien ja EPPO:n väliset toimivaltaristiriidat. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota kuitenkin siihen, että käräjäoikeus on päätösvaltainen, kun siinä on yksin puheenjohtaja, eikä käräjäoikeuden ratkaisuun saa hakea muutosta valittamalla. Perustuslakivaliokunnan mielestä ratkaisun asiallinen merkitys edellyttää vähintään valituskiellon poistamista (ks. PeVL 39/2020 vp, s. 5). 

Lakivaliokunta ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selostetuin tavoin 1. lakiehdotuksen 9 §:n tarkistamista muutoksenhakukiellon osalta. 

Ministerivastuuasian käsittely

Perustuslain 114—116 §:ssä säädetään ministerisyytteen nostamisesta ja käsittelystä, ministerivastuuasian vireillepanosta sekä ministerisyytteen nostamisen edellytyksistä. Tarkemmin ministerivastuuasioiden käsittelystä säädetään valtakunnanoikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä annetussa laissa (196/2000). 

Vaikka esityksessä (HE, s. 97) todetaan, että EPPO:n käsiteltäväksi tulevien asioiden voidaan normaalisti olettaa olevan muita kuin ministerivastuuasioita, lienee kuitenkin mahdollista, että EPPO tällaisen asian mahdollisesti tullessa ilmi ottaisi sen käsiteltäväkseen asian huomattavan periaatteellisen merkityksen vuoksi (ks. PeVL 39/2020 vp, s. 6). 

Perustuslakivaliokunnan mukaan ministerivastuuasian käsittelyssä on kysymys sellaisesta perustuslain tasolla säädetystä Suomen valtiosääntöisen järjestelmän erityispiirteestä, johon EPPO-asetuksella ei oletettavasti ole tarkoitettu puuttua. Käytännössä EPPO-asetus voisi vaikuttaa ministerivastuuasioiden suhteen niin, että ministerivastuuasian ollessa EPPO-asetuksen 22 artiklassa tarkoitettuun asialliseen toimivaltaan kuuluva, EPPO:lla olisi asetuksen 25, 26 ja 27 artiklassa tarkoitettu oikeus ottaa asia käsiteltäväkseen. Kysymys ei ole tilanteesta, jossa EPPO-asetuksen määräykset olisivat aineellisessa ristiriidassa perustuslain tai valtakunnanoikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä annetun lain kanssa. Kysymys olisi lähinnä siitä, että EPPO-syyttäjä voisi toimia ministerivastuuasioissa siinä asemassa, joka valtakunnansyyttäjälle on ministerivastuuasioiden suhteen perustuslain 114 §:n 3 momentissa ja valtakunnanoikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä annetun lain 4 ja 10 §:ssä säädetty. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan EPPO-asetuksella ei ole tavoiteltu ristiriidan luomista asetuksen ja Suomen perustuslaissa sekä valtakunnanoikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä annetussa laissa säädetyn institutionaalisen järjestelyn välille (PeVL 39/2020 vp, s. 6). 

Perustuslakivaliokunnan mukaan EPPO-asetuksen erioikeuksien ja vapauksien pidättämistä koskevasta 29 artiklasta on pääteltävissä, että asiaa koskevia jäsenvaltioiden institutionaalisia järjestelyjä on ollut tarkoitus kunnioittaa, eikä EPPO:lle ole siten edellytetty säädettävän kansallisia syyttäjäviranomaisia laajempia mahdollisuuksia syytteen nostamiseen. Perustuslaissa säädetty ministerivastuun erityinen käsittelyjärjestys ja korotettu syyttämiskynnys samastuu asetuksen 29 artiklassa viitattuun. Perustuslakivaliokunnan mukaan EPPO-asetuksen soveltaminen ei johda ristiriitaan perustuslain kanssa, mikäli EPPO-syyttäjä tekee artiklassa mainitun pyynnön ylimmälle laillisuusvalvojalle, joka käsittelee sen toimivaltaansa kuuluvana asiana laillisuusvalvojalle kuuluvan harkintavallan mukaisesti, ja ryhtyy harkintansa mukaan mahdollisesti perustuslain 115 §:ssä säädettyihin toimenpiteisiin. Perustuslakivaliokunta pitää kuitenkin selvänä, että perustuslain sääntelyä ministerisyytteen nostamisen edellytyksistä on tulkittava yhdessä muun perustuslain sääntelyn kanssa. Asetuksen 29 artiklassa ei myöskään aseteta sisällöllisiä vaatimuksia siinä viitattujen kansallisten menettelyjen mukaiselle päätöksenteolle. Eduskunnan päätöksentekoa sitoo perustuslain 114 §:n 2 momentin mukaisessa menettelyssä perustuslain 114 §:n 3 momentissa valtakunnansyyttäjästä säädetty. 

Perustuslakivaliokunnan mukaan 1. lakiehdotusta on täsmennettävä siten, että sääntelystä ilmenee selkeästi sen suhde perustuslain 114 §:n 3 momentissa säädettyyn (PeVL 39/2020 vp, s. 7). Tällainen täsmentäminen on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Lausunnon mukaan täsmentäminen voidaan tehdä esimerkiksi säännöksellä, jonka mukaan asetuksen 29 artiklassa tarkoitettu pyyntö tulee tehdä ylimmälle laillisuusvalvojalle, joka ratkaisee sen noudattamalla soveltuvin osin, mitä laillisuusvalvonta-asioiden käsittelystä on säädetty. 

Lakivaliokunta ehdottaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selostetuin tavoin, että perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta 1. lakiehdotukseen lisätään uusi 19 §.  

Virkavastuu

Asetuksen 5 artiklan 3 kohdan mukaan kansallista lainsäädäntöä sovelletaan siltä osin kuin asetuksessa ei ole asiaan sovellettavia säännöksiä. Lakivaliokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukaan asetuksessa ei ole erityissääntelyä Euroopan syyttäjien tai valtuutettujen Euroopan syyttäjien rikosoikeudellisesta virkavastuusta. 

Asetuksen 96 artiklan 6 kohdan mukaan valtuutetut Euroopan syyttäjät tulee integroida täysin kansallisiin syyttäjäviranomaisiin. Kohtaa täydentävän johdanto-osan 43 kappaleen perusteella heidän nimittämismenettelyssään tulee varmistaa, että he ovat operatiivisesti integroituneet kansallisiin oikeusjärjestelmiinsä ja oikeus- ja syyttäjälaitoksiin. Valiokunta katsoo, että edellä todetulle voidaan antaa huomiota myös arvioitaessa valtuutettujen Euroopan syyttäjien kansallista asemaa ja palvelussuhdetta Suomen valtioon. 

Lakivaliokunta toteaa Euroopan syyttäjän ja valtuutetun Euroopan syyttäjän virkavastuun osalta selvyyden vuoksi seuraavaa: Ehdotetun EPPO-lain 4 §:n mukaan valtuutettu Euroopan syyttäjä nimitetään määräajaksi syyttäjänvirkaan Syyttäjälaitokseen, jos häntä ei ole nimitetty syyttäjänvirkaan. Valtuutettu Euroopan syyttäjä tulee siten olemaan syyttäjänvirassa Syyttäjälaitokseen. Rikoslain 40 luvun 11 §:n 1 kohdan mukaan rikoslaissa tarkoitetaan virkamiehellä muun muassa henkilöä, joka on virka- tai siihen rinnastettavassa palvelussuhteessa valtioon. Valiokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen valossa 1 kohdan määritelmän voidaan arvioida myös asetuksesta edellä todetun perusteella sisältävän myös valtuutetut Euroopan syyttäjät. Lisäksi sekä valtuutetun Euroopan syyttäjän että Euroopan syyttäjän osalta merkityksellinen on myös rikoslain 40 luvun 11 §:n 5 kohta. Sen mukaan julkista valtaa käyttävällä henkilöllä tarkoitetaan a) sitä, jonka tehtäviin lain tai asetuksen nojalla kuuluu antaa toista velvoittava määräys tai päättää toisen edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta taikka joka lain tai asetuksen nojalla tehtävässään tosiasiallisesti puuttuu toisen etuun tai oikeuteen, sekä b) sitä, jonka lain tai asetuksen nojalla taikka viranomaiselta lain tai asetuksen nojalla saadun toimeksiannon perusteella kuuluu osallistua a-kohdassa tarkoitetun päätöksen valmisteluun tekemällä päätösesitys tai -ehdotus, laatimalla selvitys tai suunnitelma, ottamalla näyte tai suorittamalla tarkastus taikka muulla vastaavalla tavalla. Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta katsoo, että sekä Euroopan syyttäjän että valtuutetun Euroopan syyttäjän osalta Suomessa tapahtuvassa syyttämistoiminnassa on kysymys rikoslain 40 luvun 11 §:n 5 kohdassa tarkoitetusta julkisen vallan käytöstä. Tämän johdosta on olennaista, että rikoslain 40 luvun 12 §:n 1 momentin mukaan luvun virkamiestä koskevia säännöksiä sovelletaan myös julkista valtaa käyttävään henkilöön. 

Asetuksen 96 artiklan 5 kohdan mukaan EPPO:on ja sen henkilöstöön sovelletaan Euroopan unionin erioikeuksia ja vapauksia koskevaa pöytäkirjaa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kyseessä on EU-säädöksissä toistuva standardisäännös, jollainen sisältyy muun muassa Eurojust-asetuksen (Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön virastosta (Eurojust) annettu asetus (EU) 2018/1727) 70 artiklaan. Pöytäkirjan 11 artiklan a alakohdan mukaan EU:n virkamiehillä ja muulla henkilöstöllä on heidän kansalaisuudestaan riippumatta jokaisen jäsenvaltion alueella lähtökohtaisesti muun muassa lainkäytöllinen koskemattomuus heidän virallisessa ominaisuudessaan suorittamiensa toimien osalta. Pöytäkirjan 17 artiklan mukaan EU:n virkamiehille ja muulle henkilöstölle kuitenkin myönnetään erioikeudet, vapaudet ja helpotukset yksinomaan unionin edun vuoksi. Kunkin unionin toimielimen on siksi luovuttava virkamiehelle tai muulle henkilöstölle myönnetystä vapaudesta silloin, kun toimielin katsoo, että tämä luopuminen ei ole ristiriidassa unionin edun kanssa. Lakivaliokunnan oikeusministeriöltä saaman arvion mukaan tilanteessa, jossa käsiteltäväksi tulisi kysymys Euroopan syyttäjän tai valtuutetun Euroopan syyttäjän rikosoikeudellisesta virkavastuusta, pöytäkirjan säännösten perusteella ei voida perustella sitä, että EU:n etu edellyttäisi näiden lainkäytöllistä koskemattomuutta. 

Rikosoikeudelliseen virkavastuuseen liittyen lakivaliokunta ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selostetuin tavoin Syyttäjälaitoksesta annetun lain (4. lakiehdotus) 27 §:n muuttamista siten, että on selvää, kuka toimii syyttäjänä mahdollisessa Euroopan syyttäjää tai valtuutettua Euroopan syyttäjää koskevassa virkarikosprosessissa.