Tausta ja ehdotetut muutokset

Suljetuissa vankiloissa vangit saavat nykyisin tupakoida selleissään ja vankilan ulkotiloissa. Avolaitoksissa tupakointi on sallittua ulkotiloissa. Sellissä tupakoitaessa tupakansavu leviää vankilan muihin sisätiloihin ja altistaa tupakoimattomat vangit ja henkilökunnan passiiviselle tupakoinnille.  

Eduskunnalle 15.10.2020 annetussa hallituksen esityksessä ehdotetaan vankeuslain ja tutkintavankeuslain tupakointia koskevien säännösten muuttamista siten, että tupakointi kielletään kokonaan suljetuissa vankiloissa (HE 165/2020 vp, jäljempänä "alkuperäinen esitys"). Avolaitoksissa tupakointi ehdotetaan kiellettäväksi sisätiloissa. 

Esityksestä antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisena ehdotettua sääntelyä tupakoinnin kieltämisestä suljettujen vankiloiden ja avovankiloiden sisätiloissa, mutta perustuslakivaliokunnan mukaan tupakoinnin kieltäminen suljettujen vankiloiden ulkotiloissa on valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallista (ks. PeVL 40/2020 vp, s. 3 ja 4). Ulkotilat kattavaa tupakointikieltoa on perustuslakivaliokunnan mukaan rajattava. Rajaus ei kuitenkaan saa aiheuttaa muiden altistumista tupakansavulle. Lisäksi vankien oikeus nikotiinikorvaushoitoon, lääkehoitoon ja muuhun tukeen on turvattava säännösperusteisesti (ks. PeVL 40/2020 vp, s. 4). Edellä mainittujen muutosten tekeminen on perustuslakivaliokunnan mukaan edellytyksenä sille, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.  

Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudellisten huomautusten vuoksi hallitus on 17.11.2022 antanut alkuperäistä esitystä täydentävän hallituksen esityksen (HE 272/2022 vp, jäljempänä "täydentävä esitys"), jossa vankeuslain ja tutkintavankeuslain tupakointia koskevia säännöksiä ehdotetaan muutettaviksi siten, että tupakointi kielletään vankilan sisätiloissa, mutta tupakointiin varataan mahdollisuus ulkotiloissa. Tupakointikielto koskee sekä suljettuja vankiloita että avolaitoksia. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi vankien ja tutkintavankien oikeudesta tupakoinnista vieroittautumisen tukeen.  

Lakivaliokunta pitää tupakoimattomien henkilöiden terveyden suojelemiseksi välttämättömänä, että tupakointi suljettujen vankiloiden sisätiloissa kielletään. Työterveyslaitos on eräissä vankiloissa tehnyt tupakansavumittauksia, ja suositellut raja-arvot ovat ylittyneet niissä moninkertaisesti. Tupakointimahdollisuuden varaaminen täydentävässä esityksessä ehdotetuin tavoin vankiloiden ulkotiloissa vähentää nykytilaan nähden merkittävästi tupakoinnista aiheutuvia haittoja ja tupakoimattomien henkilöiden altistumista tupakansavulle.  

Tupakoiville vangeille täydentävässä esityksessä ehdotettu sääntely merkitsee tupakointimahdollisuuksien vähentymistä suljetuissa vankiloissa. Kuitenkin myös tupakoinnin määrä vähenee ja osa vangeista voi lopettaa tupakoinnin kokonaan, millä on myönteisiä vaikutuksia tupakoivan vangin terveyteen. Tupakointimahdollisuuksien vähentyminen edellyttää riittäviä tukitoimia tupakka- ja nikotiiniriippuvuudesta vieroittautumiseen. 

Edellä esitetyn ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta puoltaa täydentävään esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosehdotuksin. Koska täydentävään esitykseen sisältyvät lakiehdotukset korvaavat alkuperäisen esityksen lakiehdotukset, valiokunta ehdottaa samalla, että alkuperäisen esityksen lakiehdotukset hylätään.  

Tupakointi suljetussa vankilassa

Täydentävässä esityksessä ehdotetaan, että tupakointi kielletään vankilan sisätiloissa (1. lakiehdotuksen 7 luvun 6 a §:n 1 mom. ja 2. lakiehdotuksen 3 luvun 5 a §:n 1 mom.). Edellä esittämäänsä viitaten lakivaliokunta pitää ehdotettua muutosta kannatettavana. Myös valiokunnan asiantuntijakuulemisissa muutosta on puollettu yleisesti.  

Suljetussa vankilassa vangille on täydentävän esityksen mukaan annettava mahdollisuus tupakoida kerran päivässä ulkoilun aikana (1. lakiehdotuksen 7 luvun 6 a §:n 2 mom. ja 2. lakiehdotuksen 3 luvun 5 a §:n 2 mom.). Tupakoinnin kytkeminen vankeuslain 7 luvun 6 §:ssä ja tutkintavankeuslain 3 luvun 5 §:ssä säädettyyn ulkoiluun merkitsee sitä, että tupakointimahdollisuus tulee tarjota vähintään kerran päivässä tunnin ajan. Tupakointi voidaan kuitenkin ehdotetun sääntelyn mukaan järjestää ulkotiloissa useamminkin, jos se on mahdollista vaarantamatta muuta toimintaa tai vankilan järjestystä tai turvallisuutta.  

Lakivaliokunnan asiantuntijakuulemisissa ehdotettua sääntelyä tupakoinnin järjestämisestä suljettujen vankiloiden ulkotiloissa on yleisesti kannatettu, mutta on myös kiinnitetty huomiota tupakoinnin rajoittamisen oikeasuhtaisuuteen ja katsottu, että perustellumpi vaihtoehto olisi erillisten tupakointitilojen sijoittaminen vankiloihin, joissa voitaisiin vankilan muun ohjelman salliessa tupakoida ulkona tapahtuvan tupakoinnin ohella. Lisäksi asiantuntijakuulemisissa on katsottu, että tupakointikertoja suljetun vankilan ulkotiloissa tulisi olla ehdotettua useampia.  

Lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan täydentävän esityksen valmistelussa on selvitetty tupakoinnin järjestämisen vaihtoehtoja suljetussa vankilassa ja niiden vaikutuksia vankilan muuhun toimintaan sekä vankilan järjestykseen ja turvallisuuteen.  

Tupakointitilojen hankkiminen suljetun vankilan sisätiloihin on selvityksessä osoittautunut useasta syystä ongelmalliseksi. Perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella järjestely pitäisi toteuttaa siten, etteivät ulkopuoliset altistu tupakansavulle. Työterveyslaitoksen vankiloissa tekemät tupakansavumittaukset viittaavat kuitenkin siihen, ettei tupakointitila välttämättä olennaisesti vähennä tupakansavun määrää osaston tiloissa. Vankilan olosuhteissa tupakointitilojen toimivuutta on selvityksen mukaan erittäin vaikea taata, joten siihen, voidaanko tupakointitilojen avulla estää muiden henkilöiden altistumista tupakansavulle, liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä. Tupakointiin tupakointitilassa tulisi myös erikseen varata tietty aika vankilan järjestyssäännöissä ja päiväjärjestyksissä, joten se vaikuttaisi myös vankilan muiden toimintojen järjestämiseen. Lisäksi useimpien suljettujen vankiloiden asuinosastoihin pitäisi rakentaa tupakointitilat, mistä aiheutuisi kustannuksia enimmillään 1 miljoonaa euroa vuosittain. Edellä esitettyjen seikkojen valossa tupakointitilojen hankkimista vankiloiden sisätiloihin ei voida pitää perusteltuna keinona lisätä tupakointimahdollisuuksien määrää suljetuissa vankiloissa.  

Täydentävän esityksen valmistelussa on selvitetty myös yhtä useamman tupakointikerran järjestämistä suljetun vankilan ulkotiloissa. Selvityksessä on ilmennyt, että yhtä useamman tupakointikerran järjestäminen vaikuttaa vankilan muun toiminnan järjestämiseen. Vankiloissa kaikki toiminta tapahtuu vankilan järjestyssäännössä ja osastojen päiväjärjestyksissä määrättyjen aikataulujen mukaan, ja jo nykyisten toimintojen sovittaminen riittävässä laajuudessa aikatauluihin on haastavaa. Yhtä useampi päivittäinen tupakointikerta voi myös niukoista henkilöstöresursseista johtuvista syistä tarkoittaa useissa vankiloissa sitä, että vankien muita toimintoja olisi vähennettävä. Lisäksi osassa suljetuista vankiloista yhtä useamman tupakointikerran järjestäminen ulkotiloissa on eri osastojen vankien erillään pitämisen, vankilan rakenteen ja käytettävissä olevien tilojen vuoksi mahdotonta. Osa vankiloiden osastoista on myös sellaisia, että yhtä useampien tupakointikertojen järjestäminen voi aiheuttaa turvallisuusriskejä.  

Edellä esitettyä ja saamaansa selvitystä arvioituaan lakivaliokunta puoltaa täydentävässä esityksessä ehdotettua tapaa järjestää tupakointi suljetussa vankilassa ulkoilun yhteydessä. Ehdotettu järjestely mahdollistaa perustuslakivaliokunnan edellyttämin tavoin tupakoinnin sallimisen vankilan ulkotiloissa, kuitenkin siten, ettei siitä aiheudu muiden ihmisten altistumista tupakansavulle. Valiokunta pitää merkityksellisenä myös sitä, että ulkoiluun kytkettynä tupakoinnin järjestäminen kerran päivässä ei vaikuta suljetun vankilan muuhun toimintaan. Tämä on oleellista, sillä vankeuslain toiminnalliset ja muut tavoitteet eivät nykyisinkään kaikilta osin täyty, vaan vankiloiden toiminnassa on tälläkin hetkellä vakavia puutteita järjestää vangeille sellin ulkopuolista toimintaa. Valiokunta pitää vankeuslaissa säädettyjen tavoitteiden kannalta ensisijaisena sellaisten toimintojen järjestämistä, joilla pyritään lisäämään vangin valmiuksia rikoksettomaan elämäntapaan ja osaltaan myös toteuttamaan vangin itsemääräämisoikeutta. Tällaisia toimintoja ovat erityisesti työ, koulutus, kuntoutus, vapaa-ajan toiminnot, ruokailut ja yhteydenpitomahdollisuudet vankilan ulkopuolelle.  

Yhteenvetona valiokunta katsoo, että ehdotetussa sääntelyssä on asianmukaisesti sovitettu yhteen tupakoivien ja tupakoimattomien vankien ja henkilökunnan asema, vankilan muun toiminnan järjestäminen ja vankilaturvallisuudesta huolehtiminen. Oikeasuhtaisuuden kannalta on myös ehdotetuin tavoin perusteltua, että tupakointimahdollisuuksia järjestetään käytännössä vähimmäistasoa useammin, jos vankilan muu toiminta ja turvallisuus sen mahdollistavat.  

Tupakka on erittäin tärkeä rauhoittumisen ja stressin lieventämisen keino suljetun vankilan oloissa, joten tupakointimahdollisuuksien vähentämisen täydentävässä esityksessä ehdotetuin tavoin arvioidaan voivan aiheuttaa levottomuutta ja haasteita vankilan järjestykselle ja turvallisuudelle. Esimerkiksi salatupakointia selleissä voi esiintyä samoin kuin kaupankäyntiä nikotiinikorvaustuotteilla. Mahdollisia haitallisia vaikutuksia on käsitelty sekä alkuperäisessä että täydentävässä esityksessä (ks. HE 165/2020 vp, s. 15 ja 16, ja HE 272/2022 vp, s. 10). 

Lakivaliokunnan mukaan lainmuutoksen toimivuutta ja vaikutuksia tulee seurata tarkoin sekä lain voimaantulon jälkeen että sitä pitemmällä aikavälillä.  

Tupakoinnin epääminen

Ehdotetun sääntelyn mukaan vangille on suljetussa vankilassa annettava mahdollisuus tupakoida kerran päivässä ulkoilun ajan, jollei ulkoilua ole evätty. Ulkoilu voidaan voimassa olevan vankeuslain ja tutkintavankeuslain mukaan evätä, jollei vangin terveydentila taikka vankilan järjestykseen tai turvallisuuteen liittyvä erityisen painava syy ole esteenä. Kynnys ulkoilun epäämiseen on korkea, mutta ehdotetun sääntelyn perusteltavuuden ja oikeasuhtaisuuden vuoksi valiokunta on pyytänyt selvitystä siitä, onko vangille, jonka oikeus ulkoiluun on evätty, mahdollista järjestää oikeus tupakointiin muulla tavoin vankilan järjestyksestä ja turvallisuudesta kuitenkin huolehtien. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ulkoilun epääminen on käytännössä verrattain harvinaista, ja tilanteet liittyvät tyypillisesti vangin aggressiiviseen käytökseen, jonka seurauksena häneen voidaan joutua kohdistamaan vankeuslaissa säädettyjä turvaamistoimenpiteitä. Ulkoilun epäämistilanteet ovat siten pääsääntöisesti sellaisia, ettei myöskään tupakoinnin järjestäminen ole turvallisuussyistä mahdollista. Kyse on myös tilanteista, joissa ratkaisut joudutaan tekemään nopeasti. Sellainen sääntely, joka tällaisessa tilanteessa edellyttäisi erikseen sen arvioimista, voidaanko tupakointi kuitenkin jollain edellytyksillä sallia, olisi vaikeasti sovellettavaa.  

Saamansa selvityksen valossa valiokunta pitää ehdotettua sääntelyä tältä osin hyväksyttävänä kiinnittäen kuitenkin huomiota siihen, että ehdotettu sääntely ei estä vangin päästämistä ulkoilemaan ja tupakoimaan nopeastikin sen jälkeen, kun epäämisen aiheuttanut peruste on päättynyt, eikä myöskään nikotiinikorvaustuotteiden antamista vangille ulkona tupakoinnin sijasta.  

Tupakoinnista vieroittautumisen tukitoimet

Täydentävässä esityksessä ehdotetaan säädettäväksi vankien ja tutkintavankien oikeudesta saada lääketieteellisten tarpeidensa mukaista hoitoa tupakoinnista vieroittautumiseksi (1. lakiehdotuksen 10 luvun 1 § ja 2. lakiehdotuksen 6 luvun 1 §). Ehdotetulla sääntelyllä on tarkoitus toteuttaa edellä mainittu perustuslakivaliokunnan vaatimus siitä, että vankien oikeus nikotiinikorvaushoitoon, lääkehoitoon ja muuhun tukeen tulee turvata säännösperusteisesti (ks. PeVL 40/2020 vp, s. 4). Ehdotettu sääntely koskee sekä suljettuja vankiloita että avolaitoksia, ja sen nojalla tarjottava tuki maksetaan valtion varoista (ks. HE 272/2022 vp, s. 9).  

Lakivaliokunnan asiantuntijakuulemisissa on tuotu esiin, että tupakoinnin merkittävän vähentymisen aiheuttamia vieroitusoireita aiheutuu myös niille vangeille, joiden suhteen lääketieteellistä tarvetta hoitoon tupakoinnista vieroittautumiseksi ei ole todettu. Tämän vuoksi huomiota on kiinnitetty siihen, ettei esitetystä lakitekstistä käy selvästi ilmi, syntyykö myös tässä tilanteessa oikeus ehdotetun sääntelyn mukaiseen lääketieteellisten tarpeiden mukaiseen hoitoon.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vangin oikeus maksuttomiin tukitoimiin perustuu lääketieteelliseen arvioon, joka tehdään käypä hoito -suositusta noudattaen. Käypä hoito -suositus kattaa paitsi tuen tupakoinnin lopettamiseen myös tupakoinnin vähentämiseen, mikä mainitaan myös täydentävän esityksen perusteluissa (ks. HE 272/2022 vp, s. 16). Myös täydentävässä esityksessä käsitellyt määrärahat on mitoitettu siten, että tämä voidaan toteuttaa. Tukitoimet eivät kuitenkaan kata sitä, jos vanki haluaa käyttää nikotiinikorvaustuotteita pysyvästi tupakan korvikkeena, sillä tällainen tuki ei ole lääketieteellisesti perusteltua.  

Edellä esitetyn perusteella lakivaliokunta toteaa selvyyden vuoksi, että vangeilla ja tutkintavangeilla on oikeus saada tukitoimia sekä tupakoinnin lopettamisesta että rajoituksista johtuvasta vähentämisestä aiheutuvien vieroitusoireiden hoitoon. Valiokunta pitää tätä perusteltuna ottaen huomioon, että lainmuutosten myötä vangin voi olla pakko vähentää tupakointia merkittävästi. Ehdotetun sääntelyn perusteella on selvää, että tarvittavaa tukea tarjotaan vankilaan saapumisesta alkaen. Niin ikään on selvää, että tukitoimet arvioidaan jokaisen vangin kohdalla yksilöllisesti. 

Ehdotetussa sääntelyssä ei ole säädetty tukitoimille vähimmäis- tai enimmäisaikaa. Tämä perustuu valiokunnan saaman selvityksen mukaan siihen, että myös tukitoimien kesto arvioidaan käypä hoito -suosituksen ja tuotteiden käyttöohjeiden mukaisesti jokaiselle tukea tarvitsevalle vangille. Käytännössä käyttöohjeita noudattamalla nikotiinikorvaustuotteiden annostusta alennetaan vähitellen, kunnes se voidaan lopettaa kokonaan. Sellaista tilannetta, jossa nikotiinikorvaustuotteita annettaisiin vangille määräämättömäksi ajaksi, ei siten voi syntyä.  

Lisämäärärahatarpeet

Vankien ja tutkintavankien tupakoinnin ja tupakasta vieroittautumisen tukitoimien järjestämisestä täydentävässä esityksessä ehdotetulla tavalla aiheutuu pysyvien lisämäärärahojen tarpeita sekä Rikosseuraamuslaitokselle että Vankiterveydenhuollon yksikölle. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan määrärahatarpeet on esityksen valmistelussa arvioitu yhdessä Rikosseuraamuslaitoksen ja Vankiterveydenhuollon yksikön kanssa (ks. HE 272/2022 vp, s. 9).  

Lakivaliokunnan asiantuntijakuulemisissa tupakoinnin järjestämisestä ja valvonnasta aiheutuviin pysyviin lisämäärärahatarpeisiin on kiinnitetty erityistä huomiota ottaen huomioon, että Rikosseuraamuslaitoksen henkilöstöresurssit ovat tälläkin hetkellä hyvin rajalliset. Myös tupakoinnista vieroittautumisen tukitoimien riittäviä määrärahoja on korostettu.  

Lakivaliokunnan mukaan vankien ja tutkintavankien tupakoinnin järjestämisessä on kyse uudesta valvontatoiminnasta, jota ei ole mahdollista toteuttaa hallinnonalan sisäisin kohdennuksin eikä Rikosseuraamuslaitoksen toimintaa kehittämällä. Ilman riittävää, pysyvää määrärahaa riski tupakoimattomien henkilöiden altistumisesta tupakansavulle ei vähene. Valiokunta pitää siten välttämättömänä, että sekä tupakoinnin järjestämisen ja valvonnan että tupakasta vieroittautumisen tukitoimien edellyttämistä lisämäärärahoista huolehditaan pysyvästi ja täysimääräisesti. Tämän vuoksi on olennaista, että vuodelle 2023 tarvittavat lisämäärärahat on huomioitu täydentävässä talousarvioesityksessä ja vuodesta 2024 lukien täysimääräiset pysyvät lisämenot viedään vaalikauden viimeiseen, ns. tekniseen kehykseen. Rikosseuraamuslaitokselle ja Vankiterveydenhuollon yksikölle kohdennettujen resurssien riittävyyttä tulee jatkossa seurata tarkoin ja ryhtyä välittömiin toimiin resurssien lisäämiseksi, jos ne osoittautuvat riittämättömiksi. Valiokunta ehdottaa asiasta lausuman hyväksymistä (Valiokunnan lausumaehdotus). 

Lakivaliokunta yhtyy asiantuntijakuulemisissa esitettyyn huoleen Rikosseuraamuslaitoksen niukoista voimavaroista ja toteaa kiinnittäneensä jo useiden vuosien ajan toistuvasti vakavaa huomiota Rikosseuraamuslaitoksen taloudellisten voimavarojen ja henkilöstöresurssien riittämättömyyteen toiminnan laajuuteen, käytössä olevaan laitosrakenteeseen ja täytäntöönpanon vaikuttavuustavoitteisiin nähden (ks. mm. LaVL 11/2021 vp, LaVL 3/2020 vp ja LaVL 8/2020 vp). 

Eduskunta on lakivaliokunnan mietinnön (LaVM 16/2021 vp) pohjalta edellyttänyt, että oikeudenhoidon toimintaedellytyksistä laaditaan valtioneuvoston selonteko. Selonteko on vastikään annettu eduskunnalle (VNS 13/2022 vp), ja siinä käsitellään muun muassa Rikosseuraamuslaitoksen toimintaedellytyksiä. Lakivaliokunta lausuu Rikosseuraamuslaitoksen voimavaratilanteesta tarkemmin selonteon käsittelyn yhteydessä. 

Voimaantulo

Täydentävän esityksen mukaan lakien on tarkoitus tulla voimaan kesällä 2023, sillä uudistuksen toimeenpanoon, kuten valvonnan järjestämisen ja tukitoimien valmisteluun, tulee varata aikaa noin kuusi kuukautta (ks. HE 272/2022 vp, s. 16). Lakivaliokunnan asiantuntijakuulemisissa on katsottu, että lainmuutosten voimaantulo tulisi olla myöhemmin, esimerkiksi syksyllä 2023, jotta toimeenpanoon on riittävästi aikaa.  

Lakivaliokunta pitää perusteltuna, että täydentävässä esityksessä ehdotettujen muutosten voimaantulossa otetaan huomioon edellä mainitut toimeenpanoon liittyvät seikat. Lisäksi voimaantulon ajankohdassa on otettava huomioon, että eduskunta on jäljempänä tarkemmin kuvatuin tavoin vastikään hyväksynyt tutkintavankeuslain 6 luvun 1 §:n muutoksen (HE 74/2022 vp — StVM 21/2022 vp), jonka on tarkoitus tulla voimaan 1.9.2023. Nyt ehdotetut lainmuutokset voivat siten tulla voimaan aikaisintaan syyskuun alussa 2023.