Yleistä

Esityksessä on kyse rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä annetun lain (1286/2003) sekä rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Pohjoismaiden välillä annetun lain (1383/2007) muuttamisesta. 

Esityksen tarkoituksena on täydentää ja muuttaa eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä annetun puitepäätöksen (2002/584/YOS) täytäntöönpanoa. Puitepäätöksen kansallisen täytäntöönpanon edellyttämät lainmuutokset ovat tulleet Suomessa voimaan vuonna 2004. Komissio on kuitenkin antanut Suomelle keväällä 2024 perustellun lausunnon, jonka mukaan Suomen lainsäädäntö ei ole kaikilta osin puitepäätöksen mukainen. Esityksessä ehdotetaan rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä annettuun lakiin muutoksia, joita pidetään tarpeellisina komission perustellun lausunnon johdosta. 

Esityksessä ehdotetaan muun ohella muutoksia EU-luovuttamislain Suomen kansalaisen luovuttamista, kieltäytymisperusteita, täytäntöönpanon lykkäämistä ja väliaikaista luovuttamista, määräaikoja, väliaikaista siirtämistä ja kauttakulkua koskeviin säännöksiin. 

Siltä osin kuin tarpeellista, vastaavia muutoksia ehdotetaan myös rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Pohjoismaiden välillä annettuun lakiin. Lisäksi esityksessä ehdotetaan korjattavaksi eräitä mainittuihin lakeihin jääneitä virheitä. 

Esityksessä tarkoitettujen lakien on tarkoitettu tulemaan voimaan varsin kiireisellä aikataululla loppukeväästä 2025 johtuen komission Suomea vastaan käynnistämästä rikkomusmenettelystä. 

Hallituksen esityksen ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosehdotuksin. 

Suomen kansalaisen, Suomessa vakinaisesti asuvan ja oleskelevan luovuttaminen

Siltä osin kuin kyse on luovuttamisesta vapausrangaistuksen täytäntöönpanoa varten, esityksessä ehdotetaan, että luovuttaminen Suomesta muutetaan harkinnanvaraiseksi myös Suomen kansalaisten osalta (uusi 6 §:n 1 momentin 6 kohta ja 2 momentti). Jatkossa Suomen kansalaisen pyyntö saada suorittaa vapausrangaistus Suomessa ei estä Suomen kansalaisen luovuttamista toiseen jäsenvaltioon. Ehdotuksen mukaan luovuttamisen edellytykset ovat tältä osin samat sekä Suomen kansalaisten että Suomessa vakinaisesti asuneiden ja oleskelleiden osalta. Muilta kuin Suomen kansalaisilta edellytetään kuitenkin pääsääntöisesti vähintään viiden vuoden asumista tai oleskelua laillisesti Suomessa. Luovuttamisesta kieltäytymisen edellytyksiä harkittaessa keskeistä on, että sen voidaan katsoa parantavan luovutettavaksi pyydetyn mahdollisuuksia sopeutua uudelleen yhteiskuntaan hänelle tuomitun rangaistuksen päättyessä taikka olevan muusta erityisestä syystä perusteltua. Esityksen mukaan selvänä voidaan pitää, että Suomen kansalaisten osalta edellytysten täyttyminen on tavanomaista (HE, s. 31). 

Siltä osin kuin kyse on luovuttamisesta syytetoimenpiteitä varten, esityksessä ehdotetaan, että luovutettavan Suomeen palauttamista koskevan ehdon asettaminen muutetaan harkinnanvaraiseksi myös Suomen kansalaisten osalta (8 §). Jatkossa Suomen kansalaisen pyyntö saada suorittaa vapausrangaistus Suomessa ei tarkoita säännönmukaisesti palauttamista koskevan ehdon asettamista. Esityksen mukaan myös palauttamista koskevan ehdon asettamisen osalta edellytykset ovat samat sekä Suomen kansalaisten että Suomessa vakinaisesti asuneiden ja oleskelleiden osalta. Muilta kuin Suomen kansalaisilta edellytetään kuitenkin tässäkin tilanteessa pääsääntöisesti vähintään viiden vuoden asumista tai oleskelua laillisesti Suomessa. Myös ehdon asettamisen edellytyksiä harkittaessa keskeistä on arvioida yhteiskuntaan uudelleen sopeutumisen mahdollisuuksia. Esityksen mukaan myös tältä osin selvänä voidaan pitää, että Suomen kansalaisten osalta edellytysten täyttyminen on tavanomaista (HE, s. 31). 

Edellä tarkoitettu sääntely merkitsee muutoksia myös Suomessa vakinaisesti asuvia koskevaan sääntelyyn, mutta tämän henkilöryhmän osalta myös voimassa oleva sääntely on harkinnanvaraista, ja ehdotuksissa on pääosin kyse voimassa olevan käytännön saattamisesta lain tasolle. Ehdotettu sääntely tarkoittaa Suomessa oleskelevien osalta, että tämä henkilöryhmä rinnastetaan Suomessa vakinaisesti asuviin. Molempien henkilöryhmien osalta on kuitenkin pääsääntöisesti edellytyksenä vähintään viiden vuoden asuminen laillisesti Suomessa. Voimassa oleva sääntely ei sovellu Suomessa oleskeleviin. 

Vastaavaa sääntelyä ehdotetaan myös Pohjoismaihin tapahtuvan luovuttamisen osalta (2. lakiehdotus). 

Lakivaliokunta pitää esityksessä ehdotettuja edellä selostettuja ratkaisuja Suomen kansalaisen, vakinaisesti asuvan ja oleskelevan luovuttamisen osalta hyväksyttävinä. Valiokunta on esitystä arvioidessaan kiinnittänyt huomiota muun muassa edellä mainittuihin pääsääntöiseen vähintään viiden vuoden asumista ja oleskelua ja oleskelun laillisuutta koskeviin edellytyksiin, ottaen huomioon, että valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että asumisen tai oleskelun pituudesta ei tulisi säätää laissa vaan asia tulisi jättää tuomioistuimen vapaaseen harkintaan. Myös oleskelun laillisuutta koskevan vaatimuksen sisällyttämisen perusteltavuudesta on kuulemisessa esitetty erisuuntaisia näkemyksiä liittyen muun muassa laillisuuden käsitteen sisällön määrittelyyn. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksen perusteluissa on selostettu varsin kattavasti ja seikkaperäisesti unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Esityksessä on tuotu esiin (HE, s. 13 ja 14), että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön voidaan katsoa sallivan, että jäsenvaltio asettaa asumista tai oleskelun kestoa koskevan edellytyksen kansalliseen lainsäädäntöön. Perustelujen mukaan tuomioistuin on muun ohella todennut, että viiden vuoden pituista yhtäjaksoista oleskelua koskevan edellytyksen voidaan katsoa olevan omiaan takaamaan, että etsitty henkilö on riittävän integroitunut täytäntöönpanojäsenvaltioon (C-42/11, Lopes Da Silva Jorge, tuomion kohta 42 sekä C-123/08, Wolzenburg, tuomion 68 kohta). 

Edellä todetusta huolimatta lakivaliokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että esitykseen on sisällytetty asumisen tai oleskelun pituutta koskevan jouston salliva säännös (1. lakiehdotus 6 § 2 mom. ja 2. lakiehdotus 5 § 2 mom.). Riippumatta unionin tuomioistuimen ehdottomamman sääntelyn sallivasta oikeuskäytännöstä, valiokunta pitää jouston mahdollistavaa säännöstä tärkeänä, sillä se sallii tarvittavan jouston yksittäisissä tapauksissa, joissa esimerkiksi perhe-elämän suoja tai lapsen etu saattaisi edellyttää poikkeamista viiden vuoden asumista tai oleskelua koskevasta edellytyksestä. Mainittua säännöstä voidaan pitää riittävänä yksittäisissä tapauksissa mahdollisesti kohtuuttomuuteen johtavien tapausten huomioimiseen. 

Ehdotetussa sääntelyssä Suomessa vakinaisesti asuvat ja oleskelevat rinnastetaan Suomen kansalaisiin, joiden asema luovuttamismenettelyssä on säädetty perustuslaissa. Lakivaliokunta pitää perusteltuna, että esityksessä tarkoitetuin tavoin asumisen ja oleskelun pituudesta säädetään laintasoisesti eikä tällainen rinnastamista koskeva sääntely jää vapaasti tuomioistuimen harkintaan tai vain perusteluissa selvennettäväksi. Nyt ehdotetun sääntelyn osalta on myös merkityksellistä, että kyse on luovuttamisesta toiseen EU:n jäsenvaltioon tai toiseen pohjoismaahan, eikä kolmansiin maihin. Edellä selostetun valossa valiokunta katsoo, että esityksessä omaksuttu lainsäädännöllinen ratkaisu pääsääntöisestä viiden vuoden asumisen tai oleskelun edellytyksestä luovuttamisesta kieltäytymistä koskevan harkinnanvaraisen kieltäytymisperusteen tai palautusehtoa koskevan säännöksen osalta on asianmukainen. 

Edellä todetuin tavoin säännöksissä edellytetään oleskelun olevan laillista. Myös tämän kysymyksen osalta hallituksen esityksessä on selostettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä varsin seikkaperäisesti. Vaikka unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ei ole laillisuuden edellyttämisen osalta täysin yksiselitteistä, on kuitenkin perustelua hallituksen esityksessä esitetyin tavoin tulkita sitä niin, että jäsenvaltio voi kansallisessa lainsäädännössään edellyttää asumisen tai oleskelun laillisuutta (s. 13 ja 14). Esityksessä (HE, s. 13 ja 14) tuodaan esiin, että unionin tuomioistuimen voidaan katsoa tuomiossa C-42/11, Lopez da Silva, 34 kohta, hyväksyvän, että jäsenvaltiot voivat asettaa säännöksen soveltamisen edellytykseksi sen, että etsitty henkilö on oleskellut laillisesti täytäntöönpanojäsenvaltion alueella (vastaavasti tuomiossa C-123/08, Wolzenburg, 74 kohta sekä tuomiolauselman 1 ja 3 kappaleet sekä tuomiossa C-700/21, O.G., 52 kohta). On luonnollisesti mahdollista, että unionin tuomioistuimen ratkaisukäytäntö voi muuttua, jolloin kansallista lainsäädäntöä tulee tarkistaa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tuomioistuimen linjaukset tässä asiassa ovat kuitenkin pysyneet muuttumattomina jo varsin pitkään. 

Nyt käsiteltävässä sääntelyssä on kyse Suomessa vakinaisesti asuvien ja oleskelevien rinnastamisesta Suomen kansalaisiin. Suomen kansalaisen asema luovuttamisessa on määritelty perustuslaissa. Tältä osin voidaan valiokunnan mielestä pitää perusteltuna, että henkilön hyväksi luetaan nimenomaan laillinen oleskelu Suomessa. 

Edellä selostetun sekä saamansa selvityksen valossa lakivaliokunta pitää esityksessä omaksuttua ratkaisua myös oleskelun laillisuutta koskevasta edellytyksestä hyväksyttävänä. 

Esityksessä tuodaan esiin (HE, s. 42), että oleskelun laillisuuden osalta merkityksellistä on direktiivien 2004/38/EY ja 2003/109/EY mukainen kansallinen sääntely. Tämä tarkoittaa, että merkityksellistä asiassa on kansallinen sääntely, joka perustuu EU-oikeudelliseen sääntelyyn, eikä puhtaasti kansalliseen harkintaan. Kuten hallituksen esityksessä todetaan (HE, s. 14), oleskelulupia koskevat kansalliset säännökset sisältyvät ulkomaalaislakiin (301/2004). 

Esitys sisältää ehdotuksen EU-luovuttamislain 21 §:n 4 momentin muuttamisesta siten, että siinä selvennetään, että poliisilla on oikeus saamansa selvityksen tueksi tarkistaa luovutettavaksi pyydetyn maassaoleskelun pituutta ja laillisuutta koskevat tiedot ulkomaalaisasioiden asiankäsittelyjärjestelmästä. Jo voimassa olevan 21 §:n 4 momentin sääntelyn mukaisesti keskusrikospoliisi merkitsee luovuttamisasian valmistelussa saadun selvityksen pöytäkirjaan, joka toimitetaan toimivaltaiselle syyttäjälle. Syyttäjä toimittaa tiedot tuomioistuimelle EU-luovuttamislain 24 §:n mukaisessa pyynnössä. Tämä tarkoittaa, että kyseiset tiedot olisivat viranomaisten saatavilla. Koska tiedot ovat teknisesti helposti poliisin saatavilla ja niiden sisältö toimitetaan toimivaltaisille viranomaisille jo voimassa olevien menettelyjen mukaisesti, tietojen selvittämisen ei voida katsoa aiheuttavan viivettä luovuttamismenettelyyn, eikä tietojen hankkiminen siten ole ristiriidassa tavoitteena olevien luovuttamismenettelyn sujuvoittamisen ja nopeuttamisen kanssa. 

Valiokunta kiinnittää huomiota kuitenkin siihen, että hallituksen esityksessä (HE, s. 41) on nimenomaan selvennetty oleskelun laillisuuden arvioinnin osalta, että arvioidessaan oleskelun laillisuutta tuomioistuimen tulisi huomioida, että tuomion C-123/08, Wolzenburg, tuomiolauselman mukaan unionin tuomioistuin on katsonut, että kun kyse on unionin kansalaisesta, täytäntöönpanosta vastaava jäsenvaltio ei voi oleskelun kestoa tässä valtiossa koskevan edellytyksen lisäksi asettaa eurooppalaisen pidätysmääräyksen harkinnanvaraisen kieltäytymisperusteen soveltamisen edellytykseksi muita hallinnollisia vaatimuksia, kuten vaatimusta pysyvästä oleskeluluvasta. Saadun selvityksen mukaan tuomion voidaan katsoa tarkoittavan, että luovuttamisesta päättävän tuomioistuimen ei tule, eikä sen tarvitse laillisuutta koskevassa arvioinnissaan sitoutua yksinomaisesti oleskelua koskeviin hallinnollisiin päätöksiin, vaan arviossa voidaan käyttää vapaampaa harkintaa. Tämä ei kuitenkaan poissulje sitä, että oleskelun laillisuutta koskevilla hallinnollisilla päätöksillä on merkitystä asiassa ja tämän johdosta on perusteltua, että toimivaltaiset viranomaiset saavat niistä tiedon. 

Inhimillisiä syitä koskeva kieltäytymisperuste

Esityksessä ehdotetaan myös EU-luovuttamislain 5 §:n 2 momentin inhimillisiä syitä koskevan ehdottoman kieltäytymisperusteen muuttamista siten, että se jatkossa soveltuu vakavasti sairaana olevan henkilön luovuttamiseen. Ehdotuksen mukaan luovuttamisesta tulee kieltäytyä, jos vakavasti sairaana olevan henkilön osalta on olemassa painavia ja todellisia perusteita sille, että luovuttaminen saattaa tämän henkilön todelliseen vaaraan siitä, että hänen odotettu elinaikansa lyhenee merkittävästi tai että hänen terveydentilansa heikkenee nopeasti, merkittävästi ja peruuttamattomasti. Lisäksi edellytyksenä on, että tarkoitettua vaaraa ei voida estää kohtuullisessa ajassa, eikä sitä voida poistaa siirtämällä täytäntöönpanoa. Vastaavaa sääntelyä ehdotetaan pohjoismaiseen luottamislakiin (2. lakiehdotus). 

Ehdotettu muutos liittyy komission perusteltuun lausuntoon, jossa komissio on katsonut, että Suomi ei ole saattanut puitepäätöstä asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöään. Ehdotetun muotoilun taustalla olevia kysymyksiä selostetaan seikkaperäisesti hallituksen esityksessä (HE, s. 6—8).  

Hallituksen esityksen ja saamansa selvityksen valossa lakivaliokunta pitää ehdotettua inhimillisiä syitä koskevaa kieltäytymisperustetta koskevaa lainsäädäntöratkaisua perusteltuna. Valiokunta kiinnittää huomiota hallituksen esityksessä (HE, s. 8) todettuun, jonka mukaan siltä osin kuin olisi kyse muusta kuin henkilön terveydentilaan liittyvästä 23 artiklan 4 kohdassa tarkoitetusta epäinhimillisestä tai halventavasta kohtelusta, Suomessa mahdollinen luovuttamisesta kieltäytyminen voi jatkossa perustua EU-luovuttamislain 5 §:n 1 momentin 6 alakohtaan, joka muun ohella kattaa myös ihmisarvoa loukkaavan kohtelun sekä ihmisoikeuksien loukkauksen kohteeksi joutumisen. 

Muita huomiota

Hallituksen esityksestä ilmi käyvin tavoin (HE, s. 3) EU-luovuttamislain käytännön soveltamisessa on havaittu useita puutteita, joista muutamia ehdotetaan korjattavaksi nyt käsiteltävässä hallituksen esityksessä ehdotetuilla muutoksilla. Komission aloittaman rikkomusmenettelyn aiheuttaman kiireellisen aikataulun vuoksi esitykseen ei ole kuitenkaan pystytty sisällyttämään kaikkia tarpeellisia muutosehdotuksia. Esityksen mukaan tarkoituksena on jatkaa EU-luovuttamislain uudistamista antamalla erillinen hallituksen esitys, joka sisältäisi muita tarpeellisia ja osin myös välttämättömiä muutosehdotuksia. 

Lakivaliokunta pitää edellä todettua EU-luovuttamislain jatkotarkastelua perusteltuna. Jatkotarkastelussa on syytä arvioida myös esimerkiksi Suomen ja Yhdistyneiden kuningaskuntien väliseen luovuttamismenettelyyn liittyvän lainsäädännön (470/2021) tarkistamistarpeita. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on noussut esiin myös EU-luovuttamislain määräaikasääntelyn monimutkaisuus (32 ja 35 §), joka tosin osin johtuu EU-luovuttamislain ja puitepäätöksen säännösten vaikeasta yhteensovitettavuudesta. Myös näihin seikkoihin on perusteltua kiinnittää huomiota jatkotarkastelussa.