Yleistä

Puhemiesneuvoston ehdotuksesta ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää ehdotusta tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena ja puoltaa sen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin. 

Puhemiesneuvosto ehdottaa eduskunnan virkamiehistä annettua lakia uudistettavaksi ja ajantasaistettavaksi ottamalla huomioon sen omien muutostarpeiden lisäksi myös niitä muutoksia, joita valtion virkamieslakiin on viime vuosina tehty. Vuonna 2003 säädettyyn eduskunnan virkamieslakiin on tehty kuluneiden 12 vuoden aikana vain joitakin yksittäisiä muutoksia, jotka ovat liittyneet esimerkiksi eduskunnan yhteydessä toimivia virastoja koskeviin järjestelyihin. Valiokunta pitää tärkeänä, että eduskunnan virkamieslaki saatetaan nyt ajan tasalle tekemällä siihen muun muassa niitä muutoksia, jotka henkilöstön aseman ja oikeuksien kehittämiseksi on tänä aikana tehty valtion virkamieslakiin. 

Puhemiesneuvoston ehdotuksessa ehdotetaan säädettäväksi uusi eduskunnan kanslian ohjesääntö, jolla kumotaan vuodelta 1987 oleva kanslian ohjesääntö. Ehdotettu ohjesääntö on nykyistä ohjesääntöä yleispiirteisempi. Sillä pyritään selkeyttämään ja ajantasaistamaan eduskunnan kanslian toimintaa koskevaa sääntelyä sekä vähentämään sääntelyn yksityiskohtaisuutta. Valiokunta pitää eduskunnan kanslian ohjesäännön selkeyttämistä ja ajantasaistamista perusteltuna ja tarpeellisena. 

Eduskunnan hallinnon järjestämistoimivalta

Perustuslain 34 §:n 3 momentin mukaan puhemiesneuvosto voi tehdä aloitteen eduskunnan virkamiehiä koskevan lain ja eduskunnan työjärjestyksen säätämisestä tai muuttamisesta sekä ehdotuksia muiksi eduskunnan toimintaa koskeviksi säännöksiksi. Lain säätämistä koskeva puhemiesneuvoston aloiteoikeus on asiallisesti rajoitettu, mutta periaatteellisesti merkittävä, koska se täydentää perustuslain lähtökohtaa, jonka mukaan aloite lain säätämiseksi voidaan tehdä vain hallituksen esityksellä, kansanedustajan lakialoitteella tai 50 000 kansalaisen allekirjoittamalla kansalaisaloitteella. 

Puhemiesneuvoston aloiteoikeus ei oikeudellisesti mitenkään rajoita hallituksen tai kansanedustajan aloiteoikeutta. Eduskunnan aseman kannalta voidaan kuitenkin pitää asianmukaisena, että eduskunnan organisaatiota järjestävien lakien valmistelu tapahtuu pääsääntöisesti eduskunnassa eikä hallituksessa.  

Lakien lisäksi annettavista eduskunnan sisäisistä säädöksistä säädetään perustuslain 52 §:ssä, jonka mukaan eduskunnan työjärjestyksen lisäksi eduskunta voi antaa ohjesääntöjä eduskunnan sisäistä hallintoa, eduskunnan toimitettavia vaaleja ja muuta eduskuntatyön yksityiskohtaista järjestämistä varten. Lisäksi eduskunta voi hyväksyä valitsemilleen toimielimille johtosääntöjä.  

Perustuslaki osoittaa eduskunnan sisäisten säädösten päättämisvallan eduskunnalle eli täysistunnolle. Kun delegoitua valtaa ei suomalaisen valtiosääntöperinteen mukaisesti voida edelleen delegoida, jos siihen ei ole erikseen valtuutettu, ei täysistunto voi siirtää sille perustuslaissa osoitettua sisäisten normien antamisvaltaa edelleen esimerkiksi työjärjestyksessä tai ohjesäännössä jollekin muulle elimelle. 

Valta yleisesti järjestää kanslian osastojen jakautumista alayksiköihin ja näiden alayksiköiden tehtäviä ja siten myös niiden toimivaltasuhteita on sisällöllisesti merkittävää norminantovaltaa. Tällainen norminantovalta kuuluu perustuslain 52 §:n mukaan täysistunnolle, ja aloitteen tekovaltaa käyttää perustuslain 34 §:n mukaan puhemiesneuvosto. Täysistuntokäsittely ja siihen liittyvä valiokuntavalmistelu on tärkeää myös käsittelyn avoimuuden ja valmistelun huolellisuuden kannalta.  

Vaikka normien antovalta kuuluu täysistunnolle, voi myös kansliatoimikunnalla olla jonkin laintasoisen normin perusteella oikeus antaa asiasta tarkempia määräyksiä. Tällainen on esimerkiksi eduskunnan virkamiehistä annetun lain 76 §:n nojalla valtuus antaa tarkempia määräyksiä muun muassa virkasuhteeseen liittyvästä haku- ja nimitysmenettelystä. Lisäksi kansliatoimikunnalla voidaan ilman erillistä valtuutustakin katsoa yleisen tehtävänsä puitteissa olevan valtuus antaa erilaisia teknissävyisiä, käytännöllisiä määräyksiä eduskunnan piirissä noudatettaviksi. Tällainen voi olla esimerkiksi eduskunnan kanslian palvelujen aukioloaikoja koskeva päätös.  

Työtaisteluoikeus

Puhemiesneuvoston ehdotuksessa ehdotetaan muutettavaksi eduskunnan virkamieslain 54 §:n säännöstä, jolla säännellään eduskunnan virkamiesten oikeutta osallistua työtaistelutoimenpiteisiin ja työnantajan oikeutta kohdistaa heihin työtaistelutoimenpiteitä tilanteessa, jossa virkaehtosopimus ei ole voimassa eli ns. sopimuksettoman tilan aikana.  

Lakiehdotuksen 54 §:n mukaan eduskunnan kanslian on turvattava eduskunnan edellytykset suorittaa sille valtioelimenä kuuluvat tehtävät työtaistelutoimenpiteistä huolimatta. Jos työtaistelutoimenpide estää tai olennaisesti haittaa eduskunnan toimintaa valtioelimenä, tulee osapuolten siitä tiedon saatuaan viivytyksittä ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sellaisen esteen tai haitan poistamiseksi.  

Voimassa olevassa laissa työtaistelurajoituksen piiriin kuuluvat virkamiehet on määritelty sen perusteella, millä osastolla (keskuskansliassa, valiokuntasihteeristössä ja hallinto-osastossa) virkamies työskentelee. Pykäläehdotuksen perustelujen mukaan tällainen laaja ja yksilöimätön lakko-oikeuden määrittely voi olla ongelmallinen perus- ja ihmisoikeuksien rajoittamiselle asetettujen vaatimusten kannalta. Toisaalta organisaatiomuutokset ovat voineet johtaa siihen, että työtaistelukiellon piiristä on jäänyt pois sellaisia virkamiehiä, joiden työpanos voi olla välttämätön, jotta eduskunnalla on edellytykset suorittaa sille valtioelimenä kuuluvat tehtävät myös työtaistelun aikana.  

Säännöstä on syytä arvioida perustuslain 13 §:n 2 momentin turvaaman ammatillisen yhdistymisvapauden ja vapauden järjestäytyä muiden etujen valvomiseksi kannalta. Niin ikään Euroopan unionin perusoikeuskirjan 28 artiklan mukaan työntekijöillä ja työnantajilla tai näiden järjestöillä on unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti oikeus asianmukaisilla tasoilla neuvotella ja tehdä työ- ja virkaehtosopimuksia sekä oikeus ryhtyä eturistiriitatilanteissa etujensa puolustamiseksi yhteistoimiin, lakko mukaan lukien. Myös Euroopan sosiaalisen peruskirjan sopimuspuolet ovat sitoutuneet tunnustamaan työntekijöiden ja työnantajien oikeuden ryhtyä eturistiriitatilanteessa yhteistoimiin, kuten lakkoon, edellyttäen kuitenkin, ettei voimassa olevista työ‑ ja virkaehtosopimusten velvoitteista muuta seuraa (6.4 artikla). Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen osapuolet ovat niin ikään sitoutuneet takaamaan lakko-oikeuden edellyttäen, että sitä käytetään asianomaisen valtion lainsäädännön mukaisesti (8.1 artiklan d kohta). Samoin Kansainvälisen työjärjestön (ILO) yleissopimuksiin n:o 87 ja 98 on niiden valvontakäytännössä katsottu sisältyvän oikeus työtaisteluun. 

Ehdotettu säännös korvaisi voimassaolevaan lakiin sisältyvän säännöksen, joka on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 12/2003 vp). Arvioidessaan ehdotusta kyseiseksi säännökseksi perustuslakivaliokunta totesi, että työtaisteluoikeus liittyy perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvattuun ammatilliseen yhdistymisvapauteen. Oikeuden yksityiskohtainen sisältö määräytyy kuitenkin olennaisesti tavallisen lain säännöksin. Lainsäätäjällä on valiokunnan mielestä myös oikeuden käyttämisen sääntelyssä verraten laaja harkintavalta. Työtaisteluoikeuden rajoituksia on arvioitava näitten lähtökohtien ja perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta. Tarkemman arvionsa perusteella valiokunta katsoi, että ehdotettu säännös työtaistelukiellosta ei vaikuttanut lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. 

Puhemiesneuvoston ehdotukseen sisältyvä säännös ei sisällä työtaistelutoimenpiteen kieltoa, joten sitä voidaan pitää voimassaolevaan lakiin sisältyvää säännöstä lievempänä. Ehdotettu säännös vastaa muotoilultaan tasavallan presidentin kansliasta annetun lain (100/2012) 54 §:ää, jota vastaava säännös säädettiin perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 5/1997 vp).  

Ehdotettu säännös ei tarkemmin määrittele siinä tarkoitettuja tarpeellisia toimenpiteitä. Menettely näiden toimenpiteiden toteuttamisessa määräytyy kuitenkin työriitojen sovittelusta annetun lain (420/1962) mukaan. Säännöksen tarkoituksena on sen perustelujen (s. 9) mukaan yhtäältä korostaa osapuolten velvollisuutta tehostaa toimenpiteitä neuvotteluratkaisun saamiseksi ja toisaalta turvata eduskunnan edellytykset suorittaa sille ylimpänä valtioelimenä kuuluvat tehtävät työtaistelutoimenpiteestä huolimatta. Näissä puitteissa sovellettuna valiokunta pitää säännösehdotusta perusteltuna ja tarpeellisena. Valiokunnan näkemyksen mukaan ehdotus ei ole ongelmallinen perustuslaissa ja kansainvälisissä sopimuksissa turvattujen perus- ja ihmisoikeuksien kannalta. 

Virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskeva valituskielto

Puhemiesneuvoston ehdotuksen mukaan eduskunnan virkamieslakia muutetaan siten, että lakiehdotuksen 63 a §:n 1 momentin pääsäännön mukaan virkamies saa hakea muutosta itseään koskevaan työnantajan päätökseen valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen noudattaen, mitä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi valituskielloista, jotka koskevat virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä, harkinnanvaraista virkavapautta tai tehtävään määräämistä, johon virkamies on antanut suostumuksensa. Perustelujen mukaan pykälän säännökset vastaavat asiallisesti valtion virkamieslain asianomaisia säännöksiä.  

Perustuslakivaliokunta on käsitellyt valituskieltoja valtion virkamieslain muutosehdotuksesta (HE 181/2010 vp) antamassaan lausunnossa (PeVL 51/2010 vp). Lausunnon mukaan valituskiellot ovat merkityksellisiä perustuslain 21 §:n 1 momentissa olevan sen säännöksen kannalta, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen tutkittavaksi. Merkittävin rajoitus valitusoikeuteen on kielto valittaa virkaan tai virkasuhteeseen nimittämisestä.  

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että perustuslain 21 §:n 1 momentin ilmaus "oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös" liittyy Suomen oikeuden mukaan oikeuksiksi ja velvollisuuksiksi tarkoitettuihin seikkoihin. Mikä tahansa yksilön kannalta myönteinen viranomaistoimi ei kuitenkaan ole yksilön oikeutta koskeva päätös perustuslain mielessä. Perustuslain kannalta on edellytyksenä, että lainsäädännössä on riittävän täsmällinen perusta oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön ja julkisen vallan välille (PeVL 12/1997 vp, s. 1/II, PeVL 16/2000 vp, s. 4—5). Myös säännökset ns. subjektiivista oikeutta harkinnanvaraisempienkin oikeuksien tai etuuksien myöntämisedellytyksistä voivat sinänsä muodostaa riittävän täsmällisen perustan perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitettuna oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön ja julkisen vallan välille (PeVL 42/2010 vp, s. 4/II). (PeVL 51/2010 vp, s. 2) 

Perustuslain 21 §:n 1 momentin tarkoituksena on turvata Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen sekä kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 14 artiklan edellyttämä oikeus oikeudenkäyntiin kaikissa sopimusmääräysten tarkoittamissa tilanteissa (HE 309/1993 vp, s. 73). Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan soveltamisala virkamiehiä koskevissa asioissa on ollut rajattu, mutta se on vähitellen laajentunut. Ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, ettei 6 artikla välttämättä sovellu kaikkiin virkamiesoikeudellisiin riitaisuuksiin, koska valtiolla voi olla hyväksyttävä intressi rajoittaa pääsyä tuomioistuimeen (Vilho Eskelinen ym. v. Suomi, 19.4.2007). Perustuslain 21 §:n 1 momenttiin ei sisälly 6 artiklan mukaista rajausta, ja se turvaa oikeuden säännönmukaiseen muutoksenhakukeinoon, kun kysymys on pykälässä tarkoitetuista oikeuksista ja velvollisuuksista. (PeVL 51/2010 vp, s. 2/II) 

Nimityspäätöksiin sisältyy harkintaa, jota ohjataan ja rajoitetaan melko tarkoin lainsäädännöllä. Lähtökohtana on perustuslain 125 §:n 2 momentti, jossa säädetään yleisistä nimitysperusteista julkisiin virkoihin. Oikeuskirjallisuudessa nimitykseen on katsottu kuuluvan sekä oikeudellisesti sitovia että hallinnolliseen harkintaan valtuuttavia ainesosia. Nimitysharkintaa on luonnehdittu suppeaksi harkinnaksi, koska laki osoittaa nimitysperusteet. (Seppo Koskinen — Heikki Kulla, Virkamiesoikeuden perusteet, 5. uudistettu painos, Talentum 2009, s. 51 ja s. 90) Nimityspäätös ei poikkea luonteeltaan muista hallintopäätöksistä niin, ettei valitusoikeutta voitaisi siihen ulottaa. Nimityspäätöksellä on suuri merkitys viranhakijan oikeudellisen aseman kannalta, mikä puoltaa muutoksenhakuoikeutta. Nykyisin ainoastaan ylimääräinen muutoksenhaku voi johtaa nimityspäätöksen kumoamiseen. Tähän nähden muut oikeussuojan takeet ovat tehottomampia. Näiden seikkojen vuoksi valiokunta esittää, että hallintovaliokunta harkitsee muutoksenhakuoikeuden ulottamista koskemaan virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä. (PeVL 51/2010 vp, s. 2—3) 

Hallituksen esityksen HE 181/2010 vp rauettua hallitus antoi uuden samaa asiaa koskevan esityksen HE 61/2011 vp, josta antamassaan lausunnossa PeVL 18/2011 vp perustuslakivaliokunta uudisti esityksensä, että hallintovaliokunta harkitsisi muutoksenhakuoikeuden laajentamista virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskeviin päätöksiin. Hallintovaliokunta päätyi kuitenkin mietinnössään HaVM 25/2012 vp puoltamaan virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskeviin päätöksiin esitettyä valituskieltoa.  

Perustuslakivaliokunnan edellä mainituissa lausunnoissa esitetyillä perusteilla valiokunta toistaa niissä esittämänsä näkemyksen, jonka mukaan muutoksenhakuoikeus pitää laajentaa kattamaan virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskevat päätökset, jotta myös näissä tilanteissa voidaan nykyistä paremmin turvata perustuslain 21 §:n 1 momentin mukainen oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen tutkittavaksi. Myös oikeuskansleri Jaakko Jonkka on viime keväänä tehnyt valtiovarainministeriölle ehdotuksen valitusoikeudesta valtion virkanimityksiin. Oikeuskanslerin mukaan mahdollisuus valittaa nimityspäätöksestä tuomioistuimeen olisi perusteltua hakijoiden oikeusturvan kannalta. Se vahvistaisi myös yleistä luottamusta virkanimitysten asianmukaisuuteen ja tukisi siten julkisen vallankäytön arvostusta kansalaisten silmissä. (OKV:n tiedote12.2.2015) 

Valiokunta ei ole tässä yhteydessä katsonut perustelluksi muuttaa eduskunnan virkamieslakiehdotuksen 63 a §:ään sisältyvää säännöstä valituskiellosta, vaan pitää tärkeänä, että kaikkien valtion virkojen ja virkasuhteiden osalta valituskielto kumotaan yhtaikaisesti. Valiokunta edellyttää, että hallitus valmistelee kiireellisesti esityksen valtion virkamieslain muuttamiseksi siten, että valituskielto virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskevasta päätöksestä poistetaan. Samassa yhteydessä tulee valmistella ehdotukset myös eduskunnan virkamieslain ja muiden tarvittavien lakien muuttamiseksi niin, että perustuslain 21 §:n 1 momentissa jokaiselle taattu oikeus toteutuu kaikkia julkishallinnon virkoja ja virkasuhteita koskevissa nimityspäätöksissä. (Valiokunnan lausumaehdotus) 

Nimitystoimivalta

Eduskunnan virkamieslakiehdotuksen 10 §:n 1 momentin mukaan "eduskunnan pääsihteerin valitsemisesta säädetään eduskunnan työjärjestyksessä (40/2000). Kansliatoimikunta nimittää sellaisiin eduskunnan kanslian virkoihin ja määräaikaisiin virkasuhteisiin, joiden kelpoisuusvaatimuksista säädetään eduskunnan kanslian ohjesäännön ( / ) 28 §:n 1 momentissa. Muihin eduskunnan kanslian virkoihin ja määräaikaisiin virkasuhteisiin nimittää eduskunnan pääsihteeri." 

Ohjesääntöehdotuksen 28 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa säädetään sellaisten eduskunnan virkamieslain 4 §:n 2 momentissa säädettyjen eduskunnan kanslian virkojen kelpoisuusehdoista, joita ei saa perustaa, lakkauttaa eikä nimeä muuttaa, ellei kutakin virkaa ole valtion talousarviossa eritelty. Momentin 3 kohdassa säädetään henkilö‑ ja virkaluettelossa eriteltyjen vaativien esimies‑ ja asiantuntijavirkojen kelpoisuusehdoista. 

Nykyisessä eduskunnan virkamiehistä annetun lain 10 §:ssä on vastaavankaltainen viittaus muotoiltu niin, että kansliatoimikunta nimittää virkasuhteisiin, "joiden erityisistä kelpoisuusvaatimuksista säädetään kanslian ohjesäännössä." Nykyisen kanslian ohjesäännön 32 §:n 1 momentin 7—14 kohdissa on säädökset erityisistä kelpoisuusehdoista niihin virkoihin, jotka kuuluvat eduskunnan virkamieslain 10 §:n mukaan kansliatoimikunnan nimitystoimivallan piiriin. 

Eduskunnan virkamieslakiehdotuksen 10 §:n perustelujen mukaan "kansliatoimikunnan toimivaltaa koskeva viittaus ohjesääntöön on tarpeen muuttaa, koska eduskunnan kanslian ohjesäännön kelpoisuusehtoja ehdotetaan muutettavaksi. Muutoksella on vain vähäinen vaikutus kansliatoimikunnan ja pääsihteerin väliseen toimivallan jakoon."  

Eduskunnan kanslian ohjesääntöehdotuksen 28 §:n perustelujen mukaan "pykälässä säädetään eduskunnan kanslian virkojen erityisistä kelpoisuusehdoista. Säännöksen rakennetta ehdotetaan muutettavaksi siten, että vain kanslian ylimmät virat mainitaan säädöstekstissä ja muut voimassaolevan ohjesäännön 32 §:ssä luetellut virat käsitellään yhtenä kokonaisuutena 1 momentin 3 kohdassa." Lisäksi perusteluissa todetaan, että "pykälän 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetuilla vaativilla esimiesviroilla tarkoitetaan toimistojen ja toimintayksiköiden päälliköitä ja näiden sijaisia. Vaativia esimiesvirkoja ovat nykyisin apulaistiedotuspäällikkö, apulaistoimistopäällikkö, atk-päällikkö, henkilöstöpäällikkö, johtava kielenkääntäjä, johtava pöytäkirjasihteeri, johtava tietoasiantuntija, johtava tutkija, kansainvälisen osaston apulaisjohtaja, kirjaston johtaja, tiedotuspäällikkö, tietohallintopäällikkö, tietopalvelupäällikkö, toimistopäällikkö ja vastaava työterveyslääkäri. Momentin 3 kohdan mukaan vaativia asiantuntijavirkoja ovat nykyisin eduskuntasihteeri, intendentti, kansainvälisten asiain neuvos, tarkastuspäällikkö, työterveyslääkäri, valiokuntaneuvos sekä vanhempi eduskuntasihteeri. Virkaa perustettaessa tai muutettaessa on päätettävä, onko virka 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu vaativa esimies‑ tai asiantuntijavirka. Päätöksestä tehdään merkintä henkilö‑ ja virkaluetteloon."  

Nykyisen ohjesäännön 32 §:n 1 momentin 7—14 kohdan luettelon pitäminen ajan tasalla on osoittautunut haasteelliseksi, koska ohjesääntöä pitäisi muuttaa aina, kun siinä lueteltujen virkojen nimikkeitä muutetaan taikka perustetaan uusia vastaavantasoisia virkoja ja lakkautetaan vanhoja. 

Valiokunta pitää lakitekstissä ongelmallisena viittausta lakia selvästi alemman tasoisen säädöksen yksittäiseen säännökseen (ohjesäännön 28 §:n 1 momenttiin), jonka 3 kohdassa vielä viitataan edelleen henkilö‑ ja virkaluettelossa tehtävään erittelyyn siitä, mitkä virat kuuluvat 3 kohdassa tarkoitettuihin vaativiin esimies‑ ja asiantuntijavirkoihin. Erityisen ongelmalliseksi tämän säätämistavan tekee se, että tuon alemmantasoisen yksittäisen säännöksen sisältö, ja viime kädessä henkilö‑ ja virkaluettelossa oleva maininta, määrittelee tosiasiallisesti eduskunnan virkamieslain 10 §:ssä säädettävän kansliatoimikunnan ja pääsihteerin välisen toimivallanjaon rajan.  

Edellä esitetyn perusteella valiokunta ehdottaa eduskunnan virkamieslain 10 §:n säännöstä muutettavaksi siten, että kansliatoimikunta nimittää 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin valtion talousarviossa eriteltäviin eduskunnan kanslian virkoihin ja määräaikaisiin virkasuhteisiin sekä niihin muihin eduskunnan kanslian virkoihin, joiden kelpoisuusvaatimuksena on ylempi korkeakoulututkinto. Eduskunnan pääsihteeri nimittää nykyisin myös joihinkin sellaisiin virkoihin, joihin pätevyysvaatimuksena on ylempi korkeakoulututkinto. Muutosehdotus merkitsee näin ollen, että nykyisin pääsihteerille kuuluvaa nimitystoimivaltaa siirtyy jossain määrin kansliatoimikunnalle.  

Valiokunnan eduskunnan virkamieslain 10 §:ään ehdottaman muutoksen seurauksena eduskunnan kanslian ohjesäännön 28 §:n 1 momentin 3) kohdassa oleva rajaus "henkilö‑ ja virkaluettelossa eritellyissä" tulee tarpeettomaksi, ja se ehdotetaan poistettavaksi. 

Eduskunnan hallinto-osaston organisaatiouudistuksen toteuttaminen

Nykyisen eduskunnan kanslian ohjesäännön 10—13 a §:ssä säädetään hallinto-osaston ja sen toimintayksiköiden tehtävistä. Hallinto-osaston toimintayksiköitä, joiden tehtävistä ohjesäännössä annetaan tarkempia säännöksiä, ovat hallintotoimisto (11 §), tilitoimisto (12 §), kiinteistötoimisto (13 §) ja tietohallintotoimisto (13 a §).  

Käsiteltävänä olevassa puhemiesneuvoston ehdotuksessa uudeksi eduskunnan kanslian ohjesäännöksi ehdotetaan hallinto-osaston nimeä ja organisaatiorakennetta muutettavaksi. Uuteen hallinto- ja palveluosastoon kuuluisivat ohjesääntöehdotuksen 12 §:n mukaan hallintojohtajan esikuntatoiminnot, palvelukeskus ja työterveysasema sekä kiinteistötoimisto ja tietohallintotoimisto. Hallintotoimisto ja tilitoimisto lakkautettaisiin. 

Eduskunnan kansliatoimikunta on käsitellyt 18.12.2014 pitämässään kokouksessa eduskunnan hallintojohtajan esittelyn pohjalta hallinto-osaston toimintaa ja päättänyt 1.1.2015 alkaen vahvistaa hallinto-osaston toimintatavan uudistuksen, jossa osaston tehtävät on ryhmitelty hallintojohtajan esikuntatoimintoihin, palvelukeskuksen toimintoihin, kiinteistötoimiston toimintoihin, tietohallintotoimiston toimintoihin sekä työterveysaseman toimintoihin (KTK pöytäkirja 19/2014/12 §). Samassa kokouksessa kansliatoimikunta päätti hallintojohtajan esittelystä hyväksyä noudatettavaksi 1.1.2015 lukien eduskunnan kirjanpidossa uuden vastuualuejaon, jossa esimerkiksi palkkakirjanpidossa hallinto-osaston henkilökunta sijoitetaan osaston sisällä uudelleen suunnitellun organisaatiouudistuksen mukaisesti (KTK pöytäkirja 19/2014/13 §). Lisäksi samassa kokouksessa päätettiin niin ikään hallintojohtajan esittelystä muuttaa yli 70 hallinto-osaston virkamiehen virka- ja tehtävänimikkeet uutta organisaatiorakennetta vastaaviksi (KTK pöytäkirja 19/2014/14 §). 

Kuten edellä esitetystä ilmenee, eduskunnan hallinto-osastossa on asiallisesti ottaen otettu 1.1.2015 käyttöön hallinto-osaston organisaatiouudistus, jota koskevat eduskunnan kanslian ohjesäännön muutosehdotukset ovat vasta nyt valiokunnan käsiteltävinä. Menettelyn voidaan katsoa asettaneen valiokunnan ja koko eduskunnan tapahtuneiden tosiasioiden eteen ja sitä kautta heikentäneen perustuslain mukaisten päätöksentekoelimien mahdollisuuksia vapaasti punnita ehdotettujen muutosten tarpeellisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta. Valiokunta toteaa, että tällaista menettelyä ei voida pitää asianmukaisena eikä hyväksyttävänä.  

Valiokunta painottaa laillisuusperiaatteen noudattamisen merkitystä kaikessa julkisessa toiminnassa. Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Perustuslain 118 §:n mukaan virkamies vastaa virkatoimiensa lainmukaisuudesta ja esittelijä on vastuussa siitä, mitä hänen esittelystään on päätetty, jollei hän ole jättänyt päätökseen eriävää mielipidettään. 

Puhemiesneuvoston ehdotusten säädösvalmistelun kehittäminen

Käsiteltävänä olevaan puhemiesneuvoston ehdotukseen ei sisälly erillistä säätämisjärjestystä arvioivaa osiota, vaikka ehdotuksella on myös perusoikeuksiin kohdistuvia vaikutuksia. Joiltain osin perusoikeusvaikutuksia on kuitenkin käsitelty yksityiskohtaisissa perusteluissa. Perustuslakivaliokunnan käytännössä ei ole pidetty hyväksyttävänä käsitystä, jonka mukaan yksittäisen perustuslakikysymyksen käsitteleminen hallituksen esityksen pykäläkohtaisissa perusteluissa tekee erillisen säätämisjärjestysjakson tarpeettomaksi (PeVM 2/2001 vp). Valiokunta pitää tärkeänä, että lakiehdotuksia sisältäviin puhemiesneuvoston ehdotuksiin sisältyy säätämisjärjestysperustelut, jos ehdotuksella arvioidaan voivan olla perusoikeusvaikutuksia tai siihen liittyy muita perustuslakikysymyksiä. 

Eduskunnan virkamieslakia koskevasta muutosehdotuksesta puuttuvat hallituksen lakiesityksiin yleensä sisältyvät rinnakkaistekstit. Ne helpottaisivat muutosehdotusten ymmärtämistä ja arvioimista ja tukisivat siten asianmukaista eduskuntakäsittelyä. Valiokunta pitää tärkeänä, että puhemiesneuvoston ehdotuksiin sisällytetään rinnakkaistekstit eduskuntakäsittelyn helpottamiseksi ja valtioneuvostossa tapahtuvaa säädösvalmistelua koskevaa ohjeistusta noudatetaan muutenkin soveltuvin osin myös eduskunnassa tehtävässä säädösvalmistelussa.  

Laki turvatoimista eduskunnassa

Puhemiesneuvoston ehdotuksessa uudeksi ohjesäännöksi ehdotetaan, että turvallisuusyksikön nimi muutetaan turvallisuusosastoksi. Tästä syystä valiokunta ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi uuden lakiehdotuksen, jolla muutetaan turvatoimista eduskunnassa annetun lain (364/2008) 3 §:n 2 momentin säännöksessä sana turvallisuusyksikkö turvallisuusosastoksi.