Yleistä
Hallituksen esityksen tarkoituksena on täsmentää päiväkodin henkilöstön mitoituksesta poikkeamisen perusteita ja lisätä varhaiskasvatuksen ennakollista valvontaa. Valiokunta korostaa, että lasten tarpeita vastaava henkilöstön määrä on varhaiskasvatuksen keskeinen laadun tae. Samoin oleellista on huolehtia ja valvoa, että varhaiskasvatus järjestetään sitä koskevan lainsäädännön mukaisesti lapsen edun periaatetta noudattaen.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosesityksin.
Varhaiskasvatuksen henkilöstömitoitus
Henkilöstömitoituksen poikkeamisperusteiden täsmentäminen. Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että varhaiskasvatuslain henkilöstömitoitusta koskevaa säännöstä tarkennetaan siten, että siinä nimenomaisesti kielletään säädetystä mitoituksesta poikkeaminen henkilöstön poissaolojen takia. Ehdotuksen tarkoituksena on selkeyttää voimassa olevaa säännöstä nykyistä oikeustilaa muuttamatta.
Muutosesityksen taustalla on sivistysvaliokunnan mietinnössään (SiVM 5/2018 vp) ehdottama ja eduskunnan hyväksymä lausuma (EV 67/2018 vp), jonka mukaan päiväkodin henkilöstön mitoituksesta poikkeamista koskevan säännöksen toimivuutta ja vaikuttavuutta tulee seurata ja arvioida sekä tarvittaessa ryhtyä lasten edun takaaviin riittäviin lainsäädäntötoimiin.
Valiokunta katsoo, että henkilöstömitoituksesta poikkeamista koskevan säännöksen täsmentäminen esityksen mukaisesti on tarpeellinen, koska nykyisen säännöksen tulkitsemisessa on ollut epäselvyyksiä. Mitoituksesta poikkeaminen on lain mukaan mahdollista esimerkiksi tilanteessa, jossa päiväkodissa samaa paikkaa käyttävät lapset ovat satunnaisesti ja lyhyen aikaa paikalla samanaikaisesti. Tähän voi olla tarvetta esimerkiksi lasten vanhempien työvuoron yllättävän muuttumisen vuoksi. Tilapäistä poikkeamista tapahtuu kuitenkin myös tilanteissa, joissa henkilöstöä puuttuu esimerkiksi sairauspoissaolojen takia, vaikka varhaiskasvatuslaki antaa mahdollisuuden poiketa mitoituksesta lyhytaikaisesti ainoastaan lapsen hoitoaikoihin liittyvistä syistä.
Valiokunta tunnistaa asiantuntijakuulemisessa esille tuodun huolen, että henkilöstön ennakoimattomista ja äkillisistä poissaoloista johtuvissa tilanteissa varhaiskasvatuksen järjestäjät ja tuottajat voivat joutua vaikeaan tilanteeseen, ellei sijaisia yrityksistä huolimatta saada. Asiantuntijalausunnoissa on ehdotettu, että ehdottoman vaatimuksen sijasta uusi säännös kirjattaisiin niin, että sijainen tulee pyrkiä saamaan mahdollisimman pian.
Saamansa selvitykseen viitaten valiokunta toteaa, että hallituksen esityksessä ehdotettua joustavampi kirjaus saattaa johtaa tilanteisiin, joissa henkilöstön mitoituksesta poiketaan pidempään kuin lyhytaikaisesti. Tämä ei tue lakiesityksen tavoitetta selkeyttää mitoituksesta poikkeamisen alaa ja turvata siten päiväkodin henkilöstön mitoituksen toteutuminen lainsäädännön edellyttämällä tavalla. Valiokunta pitää tärkeänä huolehtia siitä, että varhaiskasvatuksen järjestäjillä ja tuottajilla on riittävät ja toimivat sijais- tai muut varajärjestelyt myös henkilöstön äkillisiin ja yllättäviin poissaolotilanteisiin.
Valiokunta korostaa varmistumista siitä, että mitoitukseen kuuluvan henkilöstön poissaoloja ei korvata siirroilla toisista lapsiryhmistä käyttäen esimerkiksi mitoitukseen kuulumatonta henkilöstöä, kuten erityistä tukea tarvitsevien lasten avustajia. Sijaisjärjestelyt tulee toteuttaa lapsen edun mukaisesti.
Henkilöstön mitoitusta koskevan sääntelyn toimivuus. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettu päiväkodin henkilöstömitoituksesta poikkeamista koskeva tarkennus ei poista henkilöstömitoitusta koskevan sääntelyn vaikeaselkoisuutta eikä välttämättä yksin riitä estämään henkilöstön ja lasten suhdelukujen ylityksiä.
Henkilöstömitoitusta koskevan sääntelyn vaikeaselkoisuuteen on kiinnitetty huomiota useissa asiantuntijalausunnoissa ja viitattu siihen, että ongelmana ei välttämättä ole lain noudattamatta jättäminen vaan sääntelyn epäselvyys, jonka vuoksi säännöksiä sovelletaan käytäntöön eri tavoin. Tämä on saattanut aiheuttaa mielikuvan siitä, että lakia ei noudateta. Aluehallintovirastojen toteuttaman valvontaohjelman mukaisen henkilöstömitoitustarkastelun mukaan nykylainsäädännön noudattamatta jättäminen ei näytä olevan ongelma (Varhaiskasvatuksen valtakunnallinen valvontaohjelma 89/2020).
Sääntelyn vaikeaselkoisuutta saattaa aiheuttaa myös lainsäädännössä käytettyjen käsitteiden erilaisuus. Varhaiskasvatuslaissa ei ole osa-aikaista varhaiskasvatusta koskevaa määrittelyä, mutta ko. termi on käytössä varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista annetussa laissa (1503/2016). Varhaiskasvatuslain ja varhaiskasvatuksen asiakasmaksulain käsitteet saattavat sekoittua keskenään ja aiheuttaa sekaannusta myös henkilöstömitoituksen laskemisessa.
Valiokunnan saamissa useissa asiantuntijalausunnoissa on todettu, että esitettyä säännöksen tarkentamista tehokkaampi keino henkilöstömitoituksen lainmukaiselle toteutumiselle olisi erillisen, enintään 5 tuntia varhaiskasvatuksessa olevien yli 3-vuotiaiden lasten suhdeluvun poistaminen. Sen toteuttaminen maksaa hallituksen esityksen arvion mukaan 44 miljoonaa euroa.
Valiokunta katsoo, että jatkossa on hyvä arvioida mahdollisuutta selkeyttää lainsäädännössä osapäiväisten (alle 5 tunnin osallistuminen) ja samaa paikkaa käyttävien osa-aikaisesti osallistuvien lasten määritelmää. Tarpeellista on myös arvioida sitä, tarkastellaanko suhdeluvun toteutumista esim. toimipaikka-, ryhmä- tai päiväkotikohtaisesti.
On huomattava, että varhaiskasvatuksen henkilöstön mitoitusta koskevien nykyisten säännösten yksityiskohtia muuttamalla ei välttämättä saavuteta selkeää ja toimintaa parhaiten palvelevaa sääntelyä. Henkilöstön määrää varhaiskasvatuksessa on säännelty sisällöltään pääpiirteittään samanlaisin säännöksin noin 30 vuoden ajan. Lasten ja perheiden tarpeet ovat muuttuneet ja päiväkodeissa tarvitaan monialaista osaamista. Varhaiskasvatuslain kelpoisuusvaatimukset täyttävän ja mitoituksen piiriin kuuluvan henkilöstön lisäksi tarvetta on esimerkiksi toiminta-, fysio- ja puheterapeuttien antamille palveluille, jotka eivät varhaiskasvatuksen henkilöstömitoitukseen kuulu eivätkä siten välttämättä näy osana päiväkodeissa toimivia ammattihenkilöitä. Valiokunta pitää tarpeellisena arvioida varhaiskasvatuksen henkilöstön mitoitusta koskevan sääntelykokonaisuuden toimivuutta sekä lasten ja perheiden että toiminnan järjestäjien ja kaikkien tarvittavien henkilöstöryhmien kannalta.
Valiokunta toteaa, että ammattitaitoisen henkilöstön riittävyys ja pysyvyys lapsiryhmässä ovat merkittäviä henkilöstön työolosuhteita parantavia tekijöitä. Nämä yhdessä lapsiryhmän pysyvyyden kanssa vaikuttavat myönteisesti varhaiskasvatuksen laatuun, millä on tärkeä merkitys sekä lasten ja perheiden että varhaiskasvatuksen henkilöstön hyvinvoinnin kannalta. Tärkeää on kiinnittää huomiota myös varhaiskasvatuksen johtamisen toimivuuteen.
Varhaiskasvatuksen henkilöstön ilmoitusvelvollisuus
Valiokunta katsoo, että ehdotettu säännös henkilöstön ilmoitusvelvollisuudesta ja siihen liittyvä kielteisten vastatoimien kielto siirtävät varhaiskasvatuksen lainmukaisessa toteutuksessa havaittujen puutteiden poistamisen tai korjaamisen sinne, missä ne esiintyvät. Esityksen mukaisen ilmoitusvelvollisuuden tarkoituksena on vahvistaa varhaiskasvatuksen henkilöstön keinoja puuttua havaittuihin epäkohtiin mahdollisimman nopeasti ja tehokkaasti. Valiokunta pitää ehdotusta tarpeellisena.
Henkilöstön ilmoitusvelvollisuuden voidaan katsoa kehittävän myös varhaiskasvatuksen toimipaikkojen omavalvontakulttuuria. Ehdotus ei estä nykyisten oikeussuojakeinojen käyttöä eikä kavenna jo olemassa olevia epäkohtiin puuttumisen keinoja. Henkilöstön ilmoitusvelvollisuudella ei myöskään ole vaikutuksia muusta lainsäädännöstä tulevien velvoitteiden, esimerkiksi lastensuojeluilmoituksen, tekemiseen.
Valiokunta korostaa varhaiskasvatuksen henkilöstön riittävää kouluttamista, joka koskee uutta ilmoitusvelvollisuutta ja siihen liittyvää salassapitosääntelyä. Koulutuksessa on hyvä kiinnittää huomiota myös henkilöstön sananvapauden ja sitä koskevien rajoitusten oikeudellisiin edellytyksiin palvelussuhteen näkökulmasta.
Asiantuntijalausunnossa on esitetty huoli siitä, että ilmoituksiin sisältyvien tietojen käsittely voi muodostaa korkean riskin ja että ilmoitusvelvollisuus sisältää yhteneväisyyksiä ns. Whistleblowing-järjestelmän kanssa, jonka on katsottu edellyttävän yleisen tietosuoja-asetuksen 35 artiklan mukaista tietosuojavaikutusten arviointia. Valiokunta kiinnittää huomiota tietosuojavaikutusten arviointien tekemiseen. Ehdotuksen mukaisten ilmoitusten osalta rekisterinpitäjänä olevan varhaiskasvatuksen järjestäjän tulee tehdä tietosuoja-asetuksen 35 artiklassa tarkoitettu vaikutustenarviointi. Valiokunta pitää tarpeellisena, että opetus- ja kulttuuriministeriö tukee rekisterinpitäjiä em. arviointitehtävässä.
Ehdotetun ilmoitusvelvollisuuden säännöksiä on tarpeen selkeyttää yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin perustein.
Kustannusvaikutukset
Hallituksen esityksessä on arvioitu, että esityksellä ei ole taloudellisia vaikutuksia. Henkilöstön mitoituksesta poikkeamista koskevan säännöksen muutoksella täsmennetään säännöksen nykyistä sanamuotoa, joten se ei ole uusi velvoite eikä sen katsota muuttavan vallitsevaa oikeustilaa. Arvion mukaan myöskään ilmoitusvelvollisuutta koskevan säännöksen ei arvioida aiheuttavan lisäkustannuksia, mutta hallinnollisen työn todetaan lisääntyvän jossain määrin.
Asiantuntijakuulemisessa on puolestaan katsottu, että sekä henkilöstön mitoituksesta poikkeamisen tiukka rajaus että ilmoitusvelvollisuudesta johtuva hallinnollinen työ aiheuttavat varhaiskasvatuksen järjestäjille ja tuottajille lisäkustannuksia. Valiokunta pitää tärkeänä tehdä seurantaa esityksen mahdollisista kustannusvaikutuksista.