Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ammatillisesta koulutuksesta annettua lakia, lukiolakia, opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettua lakia, oppivelvollisuuslakia sekä niin sanottua opiskelija- ja tutkijalakia. Säädösmuutokset koskevat muun muassa ammatillisen koulutuksen tilauskoulutusta sekä kolmansista maista toisen asteen koulutukseen tulevien opiskelijoiden lukuvuosimaksuista säätämistä.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja mietinnön yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin muutosesityksin.
Ammatillisen koulutuksen tilauskoulutus
Valiokunta kannattaa hallituksen esityksen ehdotusta ammatillisen koulutuksen tilauskoulutusta koskeviksi säännöksiksi. Ehdotus perustuu pääministeri Orpon hallituksen hallitusohjelmaan. Sen mukaan ammatillisen koulutuksen järjestäjille annetaan mahdollisuus myydä tutkintoon johtavaa tilauskoulutusta myös niin, että koulutettavina ovat EU- ja ETA-valtioiden kansalaiset vastaavalla tavalla kuin korkeakouluissa. Ehdotettu muutos mahdollistaa koulutuksen järjestäjille nykyistä laajemmat mahdollisuudet järjestää tilauskoulutusta yritysten ja muiden tahojen tarpeisiin osaavan työvoiman saatavuutta parantaen.
Hallituksen esityksen tarkoituksena on myös puuttua tilauskoulutuksen ongelmiin. Niitä on havaittu esiintyneen tilauskoulutussopimusten sisällöissä ja tilauskoulutusopiskelijoiden oikeuksien toteutumisen varmistamisessa (HE s. 8—9). Ongelmia on syntynyt erityisesti sellaisten koulutusviennin alueella toimivien yritysten kohdalla, joiden ainoana tarkoituksena on välittää opiskelijoita koulutukseen. Asiantuntijalausunnon mukaan Suomen ulkopuolella toimivien välittäjäorganisaatioiden toimintaan voi liittyä kynnysrahan perimisen kaltaista toimintaa.
Edellä mainittujen ongelmien ehkäisemiseksi esityksessä ehdotetaan, että jatkossa ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitettuina tilauskoulutuksen järjestäjinä voivat olla vain tahot, joilla on intressi koulutuksen järjestämiseen ja jotka rahoittavat tilatun koulutuksen. Siten koulutuksen järjestäjänä ei voi toimia tilaaja, jonka keskeisenä tarkoituksena on voiton tavoitteluun tähtäävä opiskelijoiden välittäminen. Ehdotuksen mukaan koulutuksen järjestäjän tulee varmistaa, että tilaajalla on intressi ostaa tilauskoulutusta ja että koulutuksen tilaaja on myös koulutuksen maksaja. Vastaavat säännökset ovat tulleet voimaan lukiolaissa 1.1.2025. Yliopistolaissa ja ammattikorkeakoululaissa ne tulevat voimaan 1.8.2026. (Valiokunnan lausumaehdotus 1)
Valiokunta ehdottaa, että ammatillista koulutusta koskevaan 1. lakiesitykseen lisätään voimassa olevan lain mukainen 35 § ja että sen 1 momenttia muutetaan mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa ehdotetuin tavoin.
Tutkintovienti ammatillisessa koulutuksessa
Asiantuntijakuulemisessa tuotiin esille, että ammatillisesta koulutuksesta annettuun lakiin tulisi lisätä säännös, joka mahdollistaa tutkintovientinä järjestettävän tilauskoulutuksen. Saatuun selvitykseen viitaten valiokunta toteaa, että tutkintovienti osana ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukaista toimintaa on ollut epäselvää. Kuten hallituksen esityksessä (s. 7) on todettu, ammatillisen koulutuksen säädöksissä tutkintoviennin termi liittyy tutkintovientitoimikuntaan. Toimikunnan yhteydessä tutkintoviennin termillä tarkoitetaan tutkintokoulutuksen järjestämistä, joka toteutetaan valtionosuusjärjestelmän ulkopuolella joko koulutusvientityyppisenä tilauskoulutuksena tai Euroopan talousalueen ulkopuolella järjestettävänä tutkintokoulutuksena. Asiantuntijalausunnoissa ehdotettu tutkintovienti olisi kokonaan uusi koulutuksen järjestämisen muoto ammatillisen koulutuksen lainsäädännössä.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ammatillisesta koulutuksesta annettu laki ja erityisesti sen tilauskoulutusta, koulutuksen hankintaa ja maksullista palvelutoimintaa koskevat säännökset ovat juridisesti erittäin vaativa kokonaisuus. Niissä on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain lisäksi huomioitava muun muassa kuntalain säännökset ja EU:n valtiontukisääntöjen vaatimukset.
Ammatillisen koulutuksen ja siihen liittyvän tilauskoulutuksen järjestäminen on lakisääteistä viranomaistoimintaa, ja sen järjestäminen on sallittu ainoastaan ammatillisen koulutuksen järjestämisluvan omaaville toimijoille. Tutkintovientiyrityksillä ei ole ammatillisen koulutuksen järjestämislupaa eikä siten roolia lakisääteisen ammatillisen koulutuksen järjestelmässä. Opetus- ja kulttuuriministeriöllä ei ole toimivaltaa valvoa ja ohjata vientiyrityksiä, jotka toimivat vapailla markkinoilla ammatillisen koulutuksen järjestelmän ulkopuolella.
Kysymys mahdollisuudesta säätää koulutusvientiyhtiöiden toiminnasta ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa kytkeytyy hallituksen esityksen aikaisemmassa valmisteluvaiheessa mukana olleeseen ammatillisen koulutuksen järjestäjiä koskevaan mahdolliseen yhtiöittämisvelvollisuudesta poikkeamiseen. Poikkeamisesta säätämisellä olisi voitu välttää nykyinen toimintatapa järjestää tilauskoulutusta yhtiöiden kautta. Koulutusviennin mahdollisuudesta säätäminen ammatillisen koulutuksen järjestäjinä toimiville kunnille tai kuntayhtymille voidaan tulkita sellaiseksi kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvaksi toiminnaksi, joka kuntalain nojalla tulisi yhtiöittää. Kuntalain yhtiöittämisvelvollisuus perustuu Euroopan unionin valtiontukisääntöihin, joiden tarkoituksena on estää kielletyn valtiontuen myöntäminen.
Yhtiöittämispoikkeusta koskeva ehdotus käsiteltiin työ- ja elinkeinoministeriön yhteydessä toimivassa yritystukineuvottelukunnassa, jonka näkemyksen mukaan ehdotuksesta tulisi informoida Euroopan komissiota EU-valtiontukisääntöihin liittyvien seikkojen vuoksi ennen kuin asia voidaan lähettää eduskunnan käsiteltäväksi. Tätä prosessia ei pystytty toteuttamaan käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen aikataulussa, ja sen takia ehdotus poistettiin esityksestä. Selvitystyötä jatketaan työ- ja elinkeinoministeriön johdolla komission kanssa. Valiokunta korostaa, että selvitystyön yhteydessä tai sen aikana tulee selvittää tilauskoulutuksen toteutumista nyt ehdotetun lainsäädännön voimaantulon jälkeen. (Valiokunnan lausumaehdotus 2)
Koulutuksen järjestäjillä säilyy oikeus järjestää ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 35 §:ssä tarkoitettua koulutusta (tutkintokoulutuksen järjestäminen Euroopan talousalueen ulkopuolella), jota hallituksen esityksessä ehdotetut muutokset eivät koske. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomessa toteutettavan tilauskoulutuksen ja ulkomaille suuntautuvan tutkintoviennin erot tunnistetaan nykyistä paremmin. Tästä tulee antaa riittävästi informaatio-ohjausta eri toimijoille.
Lukuvuosimaksut kolmansien maiden kansalaisille
Valiokunta puoltaa hallituksen esitystä säätää lukuvuosimaksujen perimisestä ammatilliseen koulutukseen ja lukiokoulutukseen kolmansista maista tulevilta opiskelijoilta. Lukuvuosimaksujen käyttöönotosta päätettiin hallituksen puoliväliriihessä keväällä 2025 ja sillä tavoitellaan julkisten varojen käytön hallintaa sekä kuntien maksutaakan keventämistä. Kuten asiantuntijalausunnossa on todettu, uusien rahoituslähteiden etsiminen on periaatteessa tarpeellista ottaen huomioon julkisen talouden nykyiset haasteet. Lukuvuosimaksuvelvollisilta opiskelijoilta kerättävillä maksuilla katetaan heidän koulutuksensa järjestämisestä aiheutuvat kustannukset, ja he eivät ole jatkossa valtionosuusrahoituksen perusteena. Esitys koskee lain voimaantulon jälkeen opintonsa aloittavia henkilöitä.
Esityksen mukaan lukiokoulutuksessa lukuvuosimaksuvelvollisia ovat henkilöt, jotka hakevat Suomesta oleskelulupaa opiskelun perusteella ja jotka oleskelevat Suomessa opiskelua varten myönnetyllä oleskeluluvalla. Lukiokoulutuksessa ehdotetun lukuvuosimaksun suuruus on vähintään lukiokoulutuksen keskimääräinen yksikköhinta tai järjestäjäkohtainen yksikköhinta, jos se on pienempi kuin keskimääräinen yksikköhinta. Yksikköhinnasta säädetään valtioneuvoston asetuksella vuosittain. Vuonna 2025 keskimääräinen yksikköhinta on 8 433 euroa ja vuonna 2026 se on 8 953 euroa.
Ammatillisessa koulutuksessa esityksen mukaisia lukuvuosimaksuvelvollisia ovat henkilöt, jotka ovat saaneet ensimmäisen oleskelulupansa opiskelun perusteella ja myös heidän täysi-ikäiset perheenjäsenensä, jotka tulevat Suomeen perhesiteeseen perustuvalla oleskeluluvalla. Lukuvuosimaksuvelvollisuudesta ei voi vapautua vaihtamalla oleskelulupaperustetta opiskelusta esimerkiksi työntekoon. Ammatillisessa koulutuksessa ei ole tarkoituksenmukaista määrätä kiinteästä lukuvuosimaksun suuruudesta, koska koulutuksen järjestämiskustannukset vaihtelevat suuresti tutkinnosta, koulutuksen järjestäjästä ja opiskelijan henkilökohtaisesta osaamisen kehittämissuunnitelmasta riippuen. Lakiesityksen mukaan ammatillisen koulutuksen järjestäjän perimän lukuvuosimaksun määrän tulee kattaa koulutuksen järjestämisestä keskimäärin aiheutuvat kustannukset. Koulutuksen järjestäjä voi hyödyntää lukuvuosimaksujen suuruuden määrittämisessä Opetushallituksen tuottamia kustannuslaskelmia.
Valiokunta ehdottaa, että ammatillista koulutusta koskevan 1. lakiehdotuksen lukuvuosimaksuja koskevaa 105 a §:ää muutetaan mietinnön yksityiskohtaisten perustelujen mukaisesti.
Asiantuntijalausunnossa on kiinnitetty huomiota siihen, että toisin kuin korkeakoulutusta koskevassa lainsäädännössä esityksessä ehdotetaan säädettäväksi lukuvuosimaksujen perimisestä toisella asteella myös kansalliskielillä toteutetussa koulutuksessa. Valiokunta esitettyä sääntelyä puoltaen sekä saatuun selvitykseen ja hallituksen esitykseen (s. 20) viitaten toteaa, että korkeakouluista poiketen toisen asteen koulutukseen tullaan opiskelemaan kolmansista maista pääsääntöisesti Suomen kansalliskielillä. Näin ollen lukuvuosimaksujen rajaaminen englanninkieliseen koulutukseen estäisi esityksen valtiontaloudellisiin tavoitteisiin pääsemisen.
Mietinnössä jäljempänä tuodaan esille, että ehdotetulla lukuvuosimaksuja koskevalla sääntelyllä on katsottu olevan vaikutuksia muun muassa opiskelijoiden ja koulutuksen järjestäjien kannalta, minkä vuoksi on tärkeää, että sääntelyn vaikutuksia seurataan tarkasti. (Valiokunnan lausumaehdotus 1)
Vaikutukset koulutuksen järjestäjiin ja koulutuksen saatavuuteen.
Asiantuntijalausunnon mukaan on ilmeistä, että lukuvuosimaksut vaikuttavat koulutuksen järjestäjiin eri tavoin. Esimerkiksi lukuvuosimaksuvelvollisten lukio-opiskelijoiden poistamisen valtionosuusrahoituksen piiristä on arvioitu vaikuttavan kielteisesti erityisesti niihin pieniin lukiokoulutuksen järjestäjiin, joilla kyseisten opiskelijoiden osuus opiskelijamäärästä on merkittävä.
Valiokunta toteaa, että pienempien paikkakuntien ja syrjäisempien seutujen lukiokoulutuksen järjestämistä ja saatavuutta turvataan vuoden 2026 alussa voimaan tulevalla lainmuutoksella (EV 145/2024 vp — HE 159/2024 vp — SiVM 8/2014 vp). Sen tarkoituksena on vahvistaa syrjäisillä seuduilla sijaitsevien opiskelijamäärältään pienimpien koulutuksen järjestäjien rahoituksellista asemaa. Opiskelijamäärä vaikuttaa lukiokoulutuksen yksikköhintaan siten, että yksikköhinta nousee opiskelijamäärän vähentyessä. On huomattava, että kuntien on mahdollista myös kehittää eri kunnissa toimivien oppilaitosten välistä yhteistyötä esimerkiksi jakamalla opetushenkilöstön työpanosta.
Asiantuntijalausunnon mukaan lukuvuosimaksujen käyttöönoton voi olettaa vähentävän kolmansista maista toisen asteen koulutukseen saapuvien opiskelijoiden määrää ainakin lyhyellä aikavälillä, mutta pidemmän aikavälin vaikutuksia on osin vaikeaa ennakoida. Määrään voi vaikuttaa myös se, kuinka paljon alueellisia apuraha- ja stipendiohjelmia tullaan ottamaan käyttöön.
Alaikäisten opiskelijoiden asema.
Saaduissa asiantuntijalausunnoissa on tuotu esille Suomeen tulleiden opiskelijoiden kannalta sekä myönteisiä että kielteisiä kokemuksia. Niiden perusteella osa opiskelijoista on pärjännyt hyvin, mutta kaikille alaikäisille nuorille opiskelu ja oleskelu vieraassa maassa ei ole ollut ongelmatonta, vaan siihen on liittynyt epäkohtia, jotka valiokunnan näkemyksen mukaan on tarpeen ottaa huomioon nuorten opiskelijoiden Suomeen rekrytoinnissa lapsen edun ja muiden lasten oikeuksien turvaamisen kannalta. Nuoret opiskelijat asuvat etäällä perheistään, ja saadun asiantuntijalausunnon mukaan kunnat, ELY-keskukset ja hyvinvointialueet ovat raportoineet siihen liittyvistä epäkohdista erityisesti lukiokoulutukseen Suomeen rekrytoitujen alaikäisten opiskelijoiden osalta. Epätietoisuutta on ollut muun muassa huoltajan puhevallan määrittelemisessä alaikäistä opiskelijaa koskevissa asioissa ja siitä, kuka viime kädessä kantaa vastuun alaikäisen opiskelijan hyvinvoinnin turvaamisesta ja arjen sujumisesta. Joissakin tapauksissa on jouduttu ryhtymään lastensuojelullisiin toimenpiteisiin.
Ilman huoltajaa Suomessa asuvilla alaikäisillä nuorilla on kohonnut riski joutua haavoittuvaan asemaan. Kolmansista maista tulevien lasten rekrytointi lukiokoulutukseen oppilaitosverkon ylläpitämiseksi ei siten ole kestävä ratkaisu vastaamaan väestönkehityksen haasteisiin Suomessa. Väestönkehityksellä tulee olemaan vaikutuksia useisiin kuntiin ja siellä järjestettävään perusopetukseen ja toisen asteen koulutukseen. Perusopetuksen osalta asiaan pyritään löytämään ratkaisuesityksiä opetus- ja kulttuuriministeriön sitä varten asettamassa työryhmässä. Vastaavaa arviointia tarvittaisiin myös toisen asteen koulutuksen osalta. Kolmansista maista saapuneiden opiskelijoiden asemaa tarkastellaan työ- ja elinkeinoministeriössä käynnissä olevassa työ- ja koulutusperusteisen oleskelulupien sääntelytason haavoittuvuuksia koskevassa työryhmätyössä.
Työvoiman saatavuus ja kansainväliset opiskelijat.
Asiantuntijalausunnoissa on tuotu esille huolia esityksen vaikutuksista osaavan työvoiman saatavuuteen Suomessa sekä kansainvälisten opiskelijoiden määrän vähenemiseen. Valiokunta saamaansa selvitykseen viitaten toteaa, että korkeakouluissa lukuvuosimaksujen säätämisellä ei ole ollut pitkäkestoista vaikutusta opiskelijoiden määrään. Lisäksi on hyvä tiedostaa, että lukuvuosimaksut eivät ole ainoa tekijä, joka vaikuttaa Suomen vetovoimaisuuteen opiskelumaana, vaan siihen vaikuttavat myös esimerkiksi laadukas koulutus ja turvallinen yhteiskunta.
Ammatillisen koulutuksen osalta on huomattava myös, että Suomessa on jo tällä hetkellä kolmansista maista ammatilliseen koulutukseen tulleita opiskelijoita, jotka tosiasiallisesti maksavat opinnoistaan (tilauskoulutuksen opiskelijat), ja myös se, että ammatillisen koulutuksen budjettiperusteisen rahoituksen vuoksi kansainvälisten opiskelijoiden kouluttaminen julkisella rahoituksella vähentää suomalaisten ja Suomessa vakituisesti asuvien henkilöiden koulutusmahdollisuuksia.
Esityksen mukaan ammatillisessa koulutuksessa työperusteisella oleskeluluvalla oppisopimuskoulutukseen saapuvat opiskelijat eivät ole lukuvuosimaksuvelvollisia. Kyseisen sääntelyratkaisun on arvioitu lisäävän oppisopimuskoulutusta työvoimapula-aloilla sekä koulutustarjonnan suuntaamista työvoimapulasta kärsiville aloille, mikä parantaa valmistuneiden henkilöiden sijoittumista Suomen työmarkkinoille opintojen jälkeen.
Tiedonsaantioikeus.
Valiokunta pitää perusteltuna lisätä ammatillisesta koulutuksesta annettuun lakiin ja lukiolakiin säännökset koulutuksen järjestäjien tiedonsaantioikeudesta hakijan ja opiskelijan oleskelulupatietoihin sekä koulutuksen järjestäjien oikeudesta luovuttaa oma-aloitteisesti tietoja Maahanmuuttovirastolle. Tiedonsaantioikeus on välttämätön lukuvuosimaksuja koskevan sääntelyn toteuttamiseksi. Oleskelulupiin, maahanmuuttoon ja opiskelijavalintaan liittyvän tiedonvaihdon tulee olla sujuvaa, jotta se ei lisää kohtuuttomasti koulutuksen järjestäjien hallinnollista taakkaa.
Oppivelvollisuuslain soveltamisala
Perustuslakivaliokunnan lausunnossa on pidetty tarpeellisena varmistua siitä, että ehdotetun oppivelvollisuuden rajauksen henkilöpiiri on ehdotetun sääntelyn perusteella riittävän yksiselitteinen muuhun lainsäädäntöön nähden.
Valiokunta saamansa selvityksen perusteella toteaa, että ehdotuksen mukaan kolmansien maiden kansalaiset, jotka oleskelevat Suomessa opiskelutarkoituksessa, eivät ole Suomessa oppivelvollisia. Hallituksen esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa (s. 57) on tarkennettu, että henkilön katsotaan oleskelevan Suomessa opiskelutarkoituksessa, mikäli hän oleskelee Suomessa opiskelua varten myönnetyllä oleskeluluvalla.
Tilauskoulutusta koskeva säännös Ahvenanmaan kannalta
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että ammatillista koulutusta koskevan lakiehdotuksen 33 §:ssä säädetyn tilauskoulutuksen järjestämistä koskevan sääntelyn tulisi vastata selkeämmin säännöksen perusteluja. Ehdotetun 33 §:n mukaisena tilauskoulutusta tilaavana tahona voi olla Suomen valtio, toinen valtio, kansainvälinen järjestö taikka suomalainen tai ulkomainen julkisyhteisö, säätiö tai yksityinen yhteisö. Hallituksen esityksessä (s. 23) todetaan, että ehdotettu muutos mahdollistaisi tilauskoulutuksen myymisen Ahvenanmaalle.
Valiokunta saatuun selvitykseen viitaten toteaa, että Ahvenanmaan maakunta on ehdotetun lain 33 §:ssä tarkoitettu suomalainen julkisyhteisö ja siten tilauskoulutuksen tilaamiseen oikeutettu taho.