Yleistä

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kuntouttavasta työtoiminnasta annettua lakia (189/2001) siten, että aktivointisuunnitelma laaditaan jatkossa vain työttömyyden perusteella toimeentulotukea saavalle henkilölle. Kuntouttavaan työtoimintaan ohjaudutaan aktivointisuunnitelman tai työllistymisen monialaisesta edistämisestä annetun lain (381/2023) mukaisen monialaisen työllistymissuunnitelman perusteella. Monialainen työllistymissuunnitelma laaditaan, jos työttömyysetuutta saavan työttömän henkilön työllistymisen esteenä ovat työ- ja toimintakyvyn rajoitteet tai elämänhallinnan ongelmat, jotka eivät ratkea yksinomaan viranomaisten välisellä konsultaatiolla. 

Esityksen tavoitteena on keventää aktivointisuunnitteluun liittyviä viranomaistehtäviä sekä purkaa aktivointisuunnitelman ja monialaisen työllistymissuunnitelman välisiä päällekkäisyyksiä. Lisäksi tavoitteena on tehostaa hallintoa, sujuvoittaa lainsäädäntöä sekä turvata hyvinvointialueiden henkilöstöresurssien riittävyyttä. Ehdotettujen muutosten myötä aktivointisuunnitelmia ei enää laadita monialaisesti sellaisille työttömille henkilöille, joilla ei ole sosiaali- ja terveyspalvelujen sekä työvoimapalvelujen yhteensovittamisen tarvetta. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää esityksen tavoitteita perusteltuina ja kannattaa lakiehdotuksen hyväksymistä. Myös työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (TyVL 9/2025 vp) kannattanut ehdotettuja muutoksia. 

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausunto

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on lausunnossaan tarkastellut ehdotettuja muutoksia oman toimialansa näkökulmasta. Valiokunta pitää tärkeänä, että kuntouttava työtoiminta kohdentuu entistä tarkoituksenmukaisemmin asiakkaille, jotka palvelusta eniten hyötyvät, ja korostaa sekä työttömän palvelutarpeen mahdollisimman varhaisen tunnistamisen että viranomaisten tiiviin yhteistyön ja tietojen vaihdon merkitystä. Valiokunta katsoo, että monialaista tukea tulee kohdentaa sitä tarvitseville henkilöille ja selkeämpi palvelujärjestelmä on myös asiakkaan etu. Valiokunta toteaa, että esityksellä ei arvioida olevan työvoimaviranomaisten kustannuksia merkittävästi vähentäviä tai lisääviä vaikutuksia, eikä esityksessä ehdoteta uusia tehtäviä viranomaisille. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että monialaisten palvelutarvearvioiden ja monialaisen tuen yhteistoimintamallin asiakasmäärien kehitystä seurataan ja esityksen vaikutuksia työvoimaviranomaisiin arvioidaan. Valiokunta myös korostaa lausunnossaan, että muiden viranomaisten palvelut eivät voi korvata hyvinvointialueiden vastuulle kuuluvia sosiaali- ja terveyspalveluja ja katsoo, että sosiaali- ja terveyspalveluja tarvitsevien työttömien tulee saada näitä palveluja nykyistä paremmin. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy näiltä osin työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan näkemyksiin ja keskittyy mietinnössään tarkastelemaan esitystä ensisijaisesti oman toimialansa näkökulmasta.  

Soveltamisala ja vaikutukset

Kuntouttava työtoiminta on sosiaalihuoltolain (1301/2014) 14 §:n mukainen sosiaalipalvelu, joka kuuluu hyvinvointialueen järjestämisvastuulle. Kuntouttavan työtoiminnan tarkoituksena on voimassa olevan lain perusteella parantaa pitkään jatkuneen työttömyyden perusteella työmarkkinatukea tai toimeentulotukea saavan henkilön edellytyksiä työllistyä avoimilla työmarkkinoilla sekä edistää hänen mahdollisuuksiaan osallistua koulutukseen ja työvoimaviranomaisen tarjoamaan julkiseen työvoimapalveluun. Kuntouttava työtoiminta on viimesijainen sosiaalipalvelu, jota järjestetään silloin, kun työtön ei työ- ja toimintakykyään koskevien rajoitusten vuoksi voi osallistua julkisiin työvoimapalveluihin tai työhön.  

Kuntouttavan työtoiminnan järjestäminen perustuu asiakkaan kanssa laadittavaan aktivointisuunnitelmaan tai monialaiseen työllistymissuunnitelmaan. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota hallituksen esityksessäkin tunnistettuun huoleen siitä, että ehdotettujen muutosten myötä aktivointisuunnitelman piiristä poistuneet työvoimapalveluja ja sosiaalipalveluja yhtäaikaisesti tarvitsevat asiakkaat saattavat jäädä kuntouttavan työtoiminnan ulkopuolelle. Aktivointisuunnittelun rajaaminen vain toimeentulotukea saaviin voi sulkea ulkopuolelle henkilöitä, joilla on selkeä palvelutarve, mutta joilla ei ole oikeutta toimeentulotukeen. Myös työttömyysetuutta saavat asiakkaat, joilla on kuntouttavan työtoiminnan tarve, mutta ei monialaista palvelutarvetta, voivat jäädä kuntouttavan työtoiminnan ulkopuolelle. 

Asiantuntijakuulemisessa on toisaalta kiinnitetty huomiota siihen, että samalla kun oikeus aktivointisuunnitelmaan poistetaan muilta kuin toimeentulotukea saavilta työttömiltä, kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain tarkoitusta koskevaa 1 §:ää ehdotetaan esityksessä muutettavaksi siten, että oikeus kuntouttavan työtoiminnan palveluun laajenee koskemaan kaikkia työttömyysetuutta saavia heidän työttömyysajastaan riippumatta. Näin ollen kuntouttavaan työtoimintaan voi ohjautua työttömyyden kestosta riippumatta toimeentulotukea saavat työttömät, joille on tehty aktivointisuunnitelma tai työttömyysetuutta saavat työttömät, joille on tehty monialainen työllistymissuunnitelma. Ehdotettu muutos laajentaa kuntouttavan työtoiminnan kohderyhmää myös muihin kuin pitkäaikaistyöttömiin. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan pitkään kestäneen työttömyyden edellytyksen poistaminen lain tarkoituksesta ei laajenna hallitsemattomasti kuntouttavaan työtoimintaan ohjattavien työttömien joukkoa, koska kuntouttava työtoiminta on jatkossakin luonteeltaan viimesijainen palvelu, joka on tarkoitettu niille työttömille, jotka eivät työ- ja toimintakykynsä rajoitteiden takia kykene osallistumaan työvoimaviranomaisen ensisijaisiin palveluihin tai työhön. Toisaalta kuntouttava työtoiminta ei myöskään selvityksen perusteella ole ainoa työttömän työnhakijan työ- ja toimintakykyä sekä elämänhallintaa edistävä palvelu, vaan sitä voidaan edistää muillakin sosiaalihuollon palveluilla, kuten esimerkiksi sosiaalisella kuntoutuksella, jota voidaan järjestää sosiaalihuoltolain mukaisella palvelutarpeen arviolla, suunnitelmalla ja päätöksellä. Selvityksen mukaan aktivointiehdon poistaminen muilta kuin toimeentulotukea saavilta työttömiltä ei siten johda tilanteeseen, jossa henkilöt jäävät kokonaan ilman palveluja. 

Valiokunta pitää välttämättömänä, että ehdotettujen muutosten vaikutuksia kuntouttavaan työtoiminnan piiriin ohjautuvien asiakkaiden määrään ja työttömien työnhakijoiden saamiin työkykyä edistäviin palveluihin seurataan. Selvityksen mukaan sosiaali- ja terveysministeriö valmistelee parhaillaan sosiaalihuollon työllistymistä sekä työ- ja toimintakykyä edistävien palvelujen kokonaisuuden uudistamista ja valmistelun yhteydessä on mahdollista tarkastella, millaisia vaikutuksia kuntouttavasta työtoiminnasta annettuun lakiin tehdyillä muutoksilla on ollut palveluihin ohjautumiseen. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa nostettiin esille myös riski siitä, että ehdotettujen muutosten seurauksena työttömän työnhakijan palvelutarvetta ei tunnisteta ja palvelujen ulkopuolelle jää henkilöitä, jotka hyötyisivät kuntouttavasta työtoiminnasta. Lisäksi kiinnitettiin huomiota työvoimaviranomaisten vastuun kasvamiseen palvelutarpeen arvioinnissa ja ohjaamisessa työllistymistä edistävän monialaisen tuen piiriin. 

Valiokunta toteaa, että esityksen mukaan ehdotetut muutokset saattavat lisätä tarvetta vahvistaa työvoimaviranomaisessa ja Kansaneläkelaitoksessa työskentelevien osaamista asiakkaiden työ- ja toimintakyvyn ongelmien tunnistamisessa, viranomaisten välistä yhteistyötä sekä konsultaatiokäytäntöjä. Valiokunnan sosiaali- ja terveysministeriöltä saaman selvityksen mukaan ehdotetut muutokset eivät kuitenkaan edellytä työvoimaviranomaisia arvioimaan jatkossa työnhakijan työ- ja toimintakykyä nykyistä laajemmin. Jo voimassa olevan työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lain 8 §:n mukaan asiakkaan palvelutarpeen edellyttäessä muita kuin työvoimaviranomaisen järjestämiä palveluja, asiakkaalle on annettava tietoa muista palvelumahdollisuuksista sekä tarvittaessa ohjattava asiakas muun viranomaisen tai palvelunjärjestäjän palvelujen piiriin. Työvoimaviranomaisen on tarvittaessa tehtävä yhteistyötä muun palvelunjärjestäjän kanssa palveluiden yhteensovittamisessa. Lisäksi sosiaalihuoltolain (1301/2014) 35 § velvoittaa työvoimaviranomaista tarvittaviin toimiin, jos se havaitsee työnhakijan olevan sosiaalihuollon toimien tarpeessa. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota myös siihen, ettei esityksessä tunnisteta kolmannen sektorin asemaa eikä sen merkittävää roolia kuntouttavan työtoiminnan toteutuksessa, vaikka järjestöt vastaavat suuresta osasta palvelun käytännön toteuttamista ja omaavat erityisosaamista juuri vaikeasti työllistyvien tukemisessa. Valiokunta tunnistaa kolmannen sektorin merkittävän roolin kuntouttavan työtoiminnan toteutuksessa, mutta korostaa sosiaali- ja terveysministeriöltä saamansa selvityksen perusteella, että ehdotetut muutokset eivät koske kuntouttavan työtoiminnan toteuttamista vaan kuntouttavaan työtoimintaan aktivointisuunnitelmien viranomaistehtäviä. 

Vaikutukset hyvinvointialueisiin

Esityksen vaikutusarviointien (s. 16) mukaan ehdotetut muutokset vähentävät hyvinvointialueen hallinnollista työtä niiden asiakkaiden osalta, joille on voimassa olevan lain mukaan laadittava aktivointisuunnitelma, vaikka tarvetta kuntouttavalle työtoiminnalle tai pitkäkestoisesti muille sosiaalipalveluille ei ole. Lisäksi aktivointisuunnitelmia laaditaan jatkossa vain toimeentulotukea saaville, mikä vähentää hyvinvointialueen hallinnollista työtä. Esityksen mukaan hyvinvointialueen resursseja voidaan muutosten johdosta kohdentaa paremmin niille asiakkaille, joiden tuen tarpeet ovat moninaiset. 

Toisaalta esityksessä (s. 16) tunnistetaan, että painopisteen siirtyminen aktivointisuunnittelusta kohti monialaisempaa työskentelyä voi lisätä henkilöstöresurssien tarvetta monialaisessa palvelutarpeen arvioinnissa ja monialaisen työllistymissuunnitelman laatimisessa. Lisäksi hyvinvointialueiden hallinnollinen työ ja henkilöstöresurssin tarve saattaa kasvaa niiden toimeentulotukea saavien työttömien osalta, jotka eivät tarvitse eivätkä ole aikaisemmin olleet aktivointisuunnittelun tarpeessa. 

Esityksessä (s. 11) arvioidaan, että jatkossa aktivointisuunnitelmia tai niiden päivityksiä tehdään noin 48 700 kappaletta vähemmän kuin nykyisin. Jos 60 prosenttia vuosittain tehtävistä aktivointisuunnitelmista on uusia ja 40 prosenttia suunnitelmien päivityksiä, tehtäisiin lain voimaantulon jälkeen noin 29 210 uutta aktivointisuunnitelmaa vähemmän vuosittain. Lisäksi arvioidaan, että niistä henkilöistä, joille ei jatkossa enää tehdä aktivointisuunnitelmaa, noin 40 prosenttia ohjataan monialaiseen palvelutarvearvioon. Tämä tarkoittaa noin 11 700 uutta palvelutarvearviota ja noin 7 000 monialaista työllistymissuunnitelmaa lisää vuosittain lain voimaantulon jälkeen. 

Esityksessä (s. 26) on arvioitu, että aktivointisuunnitelmien määrän väheneminen ja monialaisten työllistymissuunnitelmien määrän lisääntyminen vähentää hyvinvointialueiden rahoituksen tarvetta yhteensä 1,6 miljoonaa euroa. Valtion rahoitusta hyvinvointialueille vähennetään hyvinvointialueiden tehtävän laajuutta koskevan muutoksen myötä hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain (617/2021) 9 §:n mukaisesti täysimääräisesti. 

Valiokunta korostaa, että arvioon sisältyy esityksen vaikutusarviointienkin (s. 11) mukaan merkittävää epävarmuutta. Esityksen mukaan vaikutusten arvioinnissa ei ole voitu luotettavasti arvioida aktivointisuunnitelman hallinnollisen keventämisen mahdollisia vaikutuksia muuhun sosiaali- ja terveydenhuollon palvelukäyttöön, sillä käytettävissä ei ole tietoa siitä, mihin muihin palveluihin, ja missä määrin, asiakkaita ohjataan aktivointisuunnitelman tai monialaisen työllistymissuunnitelman myötä. Valiokunta painottaa, että ehdotettujen muutosten vaikutuksia hyvinvointialueiden työmäärään, sosiaali- ja terveyspalvelujen tarpeeseen sekä kustannuksiin tulee seurata. Valiokunta toteaa, että hyvinvointialueille mahdollisista uusista tehtävistä ja palvelutarpeen lisääntymisestä aiheutuneet kustannukset tulee hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain mukaisesti korvata hyvinvointialueille täysimääräisesti. 

Yhteisvaikutukset ja seuranta

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että eduskunnan käsiteltävänä on samanaikaisesti useita eri työllisyyden edistämistä ja sosiaaliturvaa koskevia hallituksen esityksiä, kuten esitys työnhakijan palveluprosessin ja työnvälityspalveluiden kehittämistä koskevaksi lainsäädännöksi (HE 108/2025 vp), esitys yleistukilaiksi (HE 112/2025 vp) sekä esitys laeiksi toimeentulotuesta annetun lain, sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen käsittelystä annetun lain 64 §:n ja kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain 10 §:n muuttamisesta (HE 116/2025 vp). Esityksessä (s. 18—20) kuvatun mukaisesti eri esityksissä ehdotetuilla muutoksilla on sekä kuntouttavan työtoiminnan ja monialaisen palvelutarpeen arvioinnin asiakasmäärää lisääviä että vähentäviä vaikutuksia. Lisäksi sosiaali- ja terveysministeriössä on valmisteltavana sosiaalihuollon työllistymistä ja työ- ja toimintakykyä edistävien palvelujen kokonaisuuden uudistaminen. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että esityksen mukainen kuntouttavan työtoiminnan pistemäinen muutos keskellä merkittäviä työttömän työnhakijan palvelu- ja etuuskokonaisuuteen vaikuttavia uudistuksia ja ennen valmisteilla olevaa sosiaalihuollon työ- ja toimintakykyä edistävän palvelukokonaisuuden valmistumista voi johtaa hallitsemattomiin ja ennakoimattomiin vaikutuksiin kuntouttavan työtoiminnan kohderyhmässä ja palveluihin hakeutumisessa. 

Valiokunta pitää välttämättömänä, että eri esityksissä ehdotettavien muutosten yhteisvaikutuksia työttömän työnhakijan palvelukokonaisuuteen ja etuuksiin sekä hyvinvointialueiden, Kansaneläkelaitoksen ja työvoimaviranomaisten työmääriin ja toimintaan seurataan ja tarvittaessa korjataan sääntelyä vastaamaan paremmin työttömien palvelutarpeita osana sosiaalihuollon työ- ja toimintakykyä edistävän palvelukokonaisuuden valmistelua. Lisäksi valiokunta painottaa, että hyvinvointialueille, työvoimaviranomaisille ja Kansaneläkelaitokselle on turvattava riittävät resurssit työttömän työnhakijan palvelukokonaisuuden toimeenpanoon.