Yleistä
Esityksen tavoitteena on täsmentää työttömyyskassojen hallinnointiin ja toimintaan liittyvää sääntelyä sekä selkeyttää työttömyyskassan toimintaa. Kassojen johdon ja hallituksen pätevyyteen sekä kassojen toimintaan ehdotetuilla muutoksilla ajantasaistetaan työttömyyskassojen toimintaa koskevia säädöksiä vastaamaan paremmin nykyisin voimassa olevia käytäntöjä ja vaatimuksia. Lisäksi kassan työttömien jäsenten vakuuttamismahdollisuuksia työttömyyskassan purkautumistilanteessa parannetaan antamalla työttömälle jäsenelle mahdollisuus liittyä toiseen työttömyyskassaan. Esitys sisältää myös ehdotuksen purkautuvan kassan varojen luovutuksesta Työllisyysrahastolle sekä ehdotuksen työttömyyskassan jäsenmaksujen tasauksesta luopumisesta.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta kannattaa ehdotettuja muutoksia seuraavin muutosehdotuksin ja huomioin.
Kassan jäljellä olevien varojen luovutus kassan purkautumis- ja konkurssitilanteessa
Esityksessä ehdotetaan työttömyyskassalakiin uutta 50 a §:ää, jonka perusteella kassan purkautumis- ja konkurssitilanteessa kassan jäljellä olevat varat siirretään Työllisyysrahastoon. Lainkohdan perustelujen mukaan Työllisyysrahastoon luovutetut varat käytetään ansiosidonnaisen työttömyysturvan rahoittamiseen. Ehdotetulla sääntelyllä pyritään turvaamaan ansiopäivärahan saajien asema mahdollisessa kassan purkamistilanteessa ja lisäksi työttömyyskassojen jäsenmaksuilla kerättyjen varojen käyttämisen kohdentuminen siihen tarkoitukseen, johon ne on kerätty.
Voimassa olevassa laissa ei ole säännöksiä siitä, miten kassan varat on käytettävä kassan purkautumis- tai konkurssitilanteessa. Työttömyyskassalain 2 §:n 2 momentin 13 kohdan mukaan työttömyyskassan säännöissä on kuitenkin mainittava, miten kassan varat käytetään, jos kassa puretaan. Hallituksen esityksen mukaan työttömyyskassojen säännöissä on määräyksiä varojen luovuttamisesta esimerkiksi kassan toimintaa lähellä olevalle yhteisölle tai järjestölle käytettäväksi jäsenten talouden ja ammatillisen koulutuksen tukemiseen.
Hallituksen esityksessä varojen luovutuksen Työllisyysrahastoon on ehdotettu koskevan niin palkansaaja- kuin yrittäjäkassoja. Työllisyysrahasto ei kuitenkaan rahoita yrittäjien ansioturvamenoja. Näin ollen Työllisyysrahastolle mahdollisesti siirtyneitä yrittäjäkassan varoja ei käytetä sen jäseninä olleiden yrittäjien ansioturvamenoihin, vaan palkansaajien ansioturvamenoihin. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on pyytänyt eduskunnan työjärjestyksen 38 §:n perusteella lakiesityksen 50 a §:stä lausuntoa perustuslakivaliokunnalta.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon PeVL 33/2020 vp mukaan varojen luovuttamista koskeva sääntely on merkityksellistä omaisuuden suojaa koskevan perustuslain 15 §:n kannalta. Sääntelyä arvioidessa on perustuslakivaliokunnan mukaan otettava huomioon työttömyyskassojen erityinen asema ja perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettuun perustoimeentulon turvaan kiinnittyvät tehtävät työttömyysturvan toteuttamisessa.
Ehdotetulla sääntelyllä pyritään turvaamaan ansiopäivärahan saajien asema mahdollisessa kassan purkamistilanteessa ja lisäksi työttömyyskassojen jäsenmaksuilla kerättyjen varojen käyttämisen kohdentuminen siihen tarkoitukseen, johon ne on kerätty. Sääntelyn tavoite on perustuslakivaliokunnan mielestä hyväksyttävä, eikä valiokunta pidä muutenkaan omaksuttua perusratkaisua nyt käsillä olevassa erityislaatuisessa sääntely-yhteydessä perustuslain vastaisena (ks. myös PeVL 52/2006 vp). Perustuslakivaliokunta pitää kuitenkin välttämättömänä, että laista käy ilmi varojen luovuttamisen tarkoitus.
Yrittäjäkassojen varojen siirtämiselle Työllisyysrahastoon ei ole sitä vastoin perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan esitetty lakiehdotuksessa tai sen perusteluissakaan vastaavaa hyväksyttävää, varojen keräämistarkoitukseen ja käyttöön kiinnittyvää perustetta kuin palkansaajakassojen osalta. Lausunnon mukaan lain 50 a §:n soveltamisalaa on siten rajattava niin, ettei se kata yrittäjäkassoja. Tällaisen muutoksen tekeminen on lausunnon mukaan edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta ehdottaa, että 50 a §:ää muutetaan perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla niin, että pykälä rajataan koskemaan vain palkansaajakassoja ja pykälästä käy ilmi varojen luovuttamisen tarkoitus.
Lisäksi sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää tärkeänä, että yrittäjien työttömyysturvaa ja muuta sosiaalivakuuttamista kehitetään. Vuoden 2020 alusta alkaen yrittäjäkassoja on ollut vain yksi eikä yrittäjä voi liittyä palkansaajakassan jäseneksi. Hallituksen esityksen mukaan yrittäjäkassojen asemaa työttömyysturvajärjestelmän kokonaisuudessa sekä yrittäjien sosiaalivakuuttamista on tarkoitus tarkastella jatkossa erikseen osana työttömyyskassalain jatkouudistusta sekä sosiaaliturvan kokonaisuudistuksen yhteydessä.
Jäsenmaksun tasaus
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että työttömyyskassojen jäsenmaksujen tasauksesta luovutaan. Työttömyyskassojen jäsenmaksun tasauksella pyritään tasoittamaan eroja työttömyyden kustannuksissa eri alojen välillä.
Työttömyyskassalain perusteella Työllisyysrahasto suorittaa jäsenmaksujen tasausta rahaston hallintoneuvoston vuosittain päättämän määrän niille palkansaajakassoille, joiden maksamien työttömyysetuuspäivien lukumäärä on edellisenä vuonna ylittänyt olennaisesti kassojen jäsentä kohti lasketut keskimääräiset työttömyysetuuspäivät. Jäsenmaksun tasaukseen voidaan vuosittain käyttää enintään määrä, mikä vastaa 0,75 prosenttia työttömyyskassojen kalenterivuotena maksamista etuuksista. Hallituksen esityksen mukaan jäsenmaksun tasauksen suhde vuosittaisiin etuusmenoihin on vaihdellut 0,15—0,75 prosentin välillä vuosina 2000—2017. Euromääräisesti jäsenmaksun tasaus on vaihdellut viime vuosina 3—10 miljoonan euron välillä. Vuonna 2019 tasausta ei maksettu.
Valiokunta toteaa, että jäsenmaksun tasauksesta luopuminen voi luoda jäsenmaksujen korotuspaineita korkean työttömyyden alan työttömyyskassoille. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan työttömyysvakuutusjärjestelmä kuitenkin tasaa työttömyyden kustannuksia alojen välillä suhteellisen voimakkaasti jäsenmaksujen tasauksesta riippumatta, koska kassojen jäsenmaksuilla rahoitettu osuus työttömyysturvan kustannuksista on pieni. Vuonna 2018 kassojen jäsenmaksuilla rahoitettiin ansiosidonnaisten työttömyysetuuksien menoista noin 5,7 prosenttia. Työnantajien ja työntekijöiden pakollisilla vakuutusmaksuilla katettiin noin 54,6 prosenttia ja valtion varoilla noin 39,7 prosenttia.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa lisäksi, että vuoden 2020 II lisätalousarviossa on kohdistettu 20 miljoonaa euroa työttömyyskassojen kasvaneisiin hallintokuluihin ja vuoden 2020 IV lisätalousarviossa 40 miljoonaa euroa palkansaajia vakuuttavien työttömyyskassojen omalla vastuulla olevan ansio-osan rahoitusvastuun ennakoimattomaan kasvuun. Eduskunta on 21.10.2020 hyväksynyt työttömyyskassalain ja työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain muutokset, joilla säädetään covid-19-epidemian vuoksi tarpeen olevan työttömyyskassojen lisärahoituksen jakoperusteista (EV 119/2020 vp). Lisärahoitus vähentää työttömyyskassojen jäsenmaksujen korotuspaineita ja turvaa niiden toimintaa poikkeuksellisessa tilanteessa.