Työeläkejärjestelmän rahoituksellisen kestävyyden turvaaminen on ollut Suomessa eläkepolitiikan pitkän aikavälin tavoite. Se oli keskeinen tekijä myös valmisteltaessa vuonna 2005 ja 2017 voimaan tulleita eläkeuudistuksia. Vuoden 2017 uudistuksen tärkein tavoite oli pidentää työuria myöhentämällä vanhuuseläkkeelle siirtymistä väestön eliniän kasvaessa. Työurien pidentämistä pidettiin välttämättömänä väestön huoltosuhteen, julkisen talouden tasapainon sekä työeläkemaksuun kohdistuvan nousupaineen takia. Työeläkejärjestelmään hyväksyttyjen muutosten tavoitteena oli järjestelmän taloudellisen kestävyyden ja riittävän eläketason turvaaminen eri ikäluokille samoin kuin sukupolvien välisen oikeudenmukaisuuden varmistaminen.  

Viimeisissä eläkeuudistuksissa järjestelmän rahoitukselliseen kestävyyteen liittyvät laskelmat ovat perustuneet muun muassa siihen, että työeläkkeitä tarkistetaan edelleen vuonna 1996 käyttöön otetulla työeläkeindeksillä. 

Työeläkemenot ovat nopeasti kasvaneet, ja menojen suhde bruttokansantuotteeseen on noin puolitoistakertaistunut vuodesta 2000. Vuoden 2017 työeläkeuudistus pienentää eläkemenoa noin 2 prosenttia. Väestörakenteen muutoksen johdosta eläkemenot kuitenkin nousevat edelleen tulevina vuosina, koska eläkettä saavien määrä kasvaa ja eliniän noustessa eläkettä maksetaan aiempaa pidempään ja alkavat eläkkeet ovat myös aiempaa suurempia. Samaan aikaan työssäkäyvät ikäluokat pienenevät ja syntyvyys on aiempaa alhaisempaa. Heikko vanhushuoltosuhde tulee olemaan pysyvä ilmiö eikä vain suuriin ikäluokkiin liittyvä ohimenevä vaihe. 

Työeläkkeet rahoitetaan pääosin työssä olevien palkoista perittävillä eläkemaksuilla. Eläkemaksun taso on tällä hetkellä 24,4 % suhteessa työtulosummaan. Vuoden 2017 työeläkeuudistuksen yhteydessä tavoitteeksi asetettiin, ettei maksutasoa tästä nostettaisi. Valiokunta piti eläkeuudistuksesta antamassaan mietinnössä erittäin tärkeänä, että eläkemaksun taso pyritään pitämään vakaana ja sen vaihtelut mahdollisimman ennakoitavina myös pitkällä aikavälillä (StVM 5/2015 vp). 

Valiokunta toteaa, että työeläkejärjestelmä rakentuu vuosikymmenten kuluessa ja eläkevastuiden kattaminen vaatii yli sukupolvien kestävän työn. Koska järjestelmään maksetaan koko työuran ajan maksuja, mutta etuuksia nostetaan vasta pitkän ajan kuluttua, luottamus järjestelmän kestävyyteen on keskeinen sen hyväksyttävyyden kannalta.  

Eläkkeiden rahastoinnista

Eläkemaksua kerätään jatkuvasti, samalla kun eläkevastuuta kertyy. Työssä olevilta kerättävistä maksuista valtaosa (86 %) käytetään jo eläkkeellä olevien eläkkeiden maksuun ja osa rahastoidaan tulevia eläkkeitä varten. Rahastoinnin ja varoista saatavan sijoitustuoton avulla voidaan tasoittaa nousevista eläkemenoista maksuihin kohdistuvia nousupaineita ja myös eri sukupolvien maksurasitusta. Rahastoinnin tarkoitus on varautua tuleviin menoihin ja kohdentaa kustannustaakkaa myös siten, että jokainen työntekijä rahastoi jossain määrin myös itsestään syntyvää eläkevastuuta. Suomen järjestelmä perustuu siihen, että tuleva kustannusrasite katetaan vain osittain. Tällä hetkellä työeläkkeisiin rahastoidut varat kattavat noin 28 % tähän asti kertyneistä eläkevastuista.  

Eurooppalaiset maat poikkeavat eläkerahastoinnissa toisistaan. Euroopassa on maita, joissa eläkkeitä ei rahastoida, ja maita, joissa eläkevastuut rahastoidaan täysimääräisesti, mikä luonnollisesti on rahoituksellisesti kestävintä. Joissakin maissa rahastointi hoidetaan kollektiivisesti, ja eräissä maissa se on yksilön omalla vastuulla. Erityisesti Etelä- ja Keski-Euroopan maissa, esimerkiksi Italiassa ja Saksassa eläkevaroja ei ole juuri kollektiivisesti rahastoitu vaan eläkemaksuja maksetaan sen mukaan, mitä eläkkeitä tulee maksuun. Tällainen järjestelmä on hyvin haavoittuva, ja työllisyyden laskiessa tarve eläke-etuuksien leikkaamiseen kasvaa. 

Suomessa eläkevarat ovat tällä hetkellä noin 85 % suhteessa BKT:hen. Kansainvälisessä vertailussa Suomi on tällä  varojen määrällä aivan  keskiarvon tuntumassa,  hieman sen alapuolella. OECD:n tilastojen mukaan Ruotsissa rahastoidut varat vuonna 2013 olivat 110 %, Tanskassa 175 %, Norjassa yli 200 %, Hollannissa 165 % ja Sveitsissä 125 % BKT:sta. Suomessa työeläkevaroja on tällä hetkellä lähes 190 miljardia euroa. Niistä valtaosa on kertynyt vasta 1990-luvun puolenvälin jälkeen. Suurin osa varoista on viimeisten 10—15 vuoden aikana työssä olleiden maksuilla ja niiden tuotoilla aikaansaatuja. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi jatkaa nykyisen kaltaista eläkkeiden rahastointia, jotta eläke-etuuksiin ei tarvitse tehdä heikennyksiä. 

Rahastoitujen eläkevarojen sijoitustoiminnan tarkoituksena on se, että maksut voidaan vakauttaa alemmalle tasolle kuin mitä menot ovat. Kun eläkemenot lähivuosikymmeninä ovat pysyvästi suuremmat kuin mitä maksuilla saadaan kerätyksi, joudutaan varoja käyttämään eläkemenon ja maksutulon erotuksesta syntyvän vajeen paikkaamiseen. Indeksin muuttaminen pakottaisi käyttämään rahastoituja varoja enemmän, jolla olisi suora vaikutus saatuun tuottoon. Vaikka sijoitusten sääntelyä on uudistettu tuottohakuisempaan ja riskiä sallivampaan suuntaan eläkejärjestelmän kestävyyden turvaamiseksi, viimeisen 10 vuoden aikana sijoitusten keskimääräinen nettotuotto on ollut noin 3 prosenttia, mikä on myös seuraavan 10 vuoden tuotto-oletus.  

Siirtyminen ansiotasoindeksiin

Kansalaisaloitteessa ehdotettuun palkkatasoindeksiin siirtyminen tarkoittaisi paluuta indeksiin, joka otettiin käyttöön työeläkelain voimaantullessa vuonna 1962. Ansiotasoindeksistä luovuttiin vuonna 1977, koska se nosti eläkkeitä nopeammin kuin palkat nousivat. Eläkkeiden indeksiä muutettiin tuolloin nk. puoliväli-indeksiksi, jossa ansioiden muutoksen vaikutus oli 50 % ja kuluttajahintojen muutoksen paino 50 %. Tämä indeksi vastasi paremmin sopimuspalkkojen kehitystä. 

Kun indeksiä uudestaan muutettiin vuonna 1996, taustalla vaikuttivat vahvasti työeläkejärjestelmän rahoitukselliseen kestävyyteen liittyvät tekijät. Tuolloin käyttöön otettiin nykyinen indeksi, jossa kuluttajahintojen muutoksen vaikutus on 80 % ja ansioiden muutoksen 20 %. Nykyinen indeksi, joka muuttuu pääosin suhteessa kuluttajahintoihin, säilyttää eläkkeen ostovoiman vähintään eläkkeelle siirtymisen tasoisena. Vuoden 2005 uudistuksessa indeksiä ei muutettu, mutta rahoituksellista tasapainoa vahvistettiin ottamalla käyttöön elinaikakerroin, jolla sopeutetaan alkavien eläkkeiden tasoa elinajan pidentymiseen.  

Kansalaisaloitteen mukaan indeksimuutos lisäisi eläkemenoa vain marginaalisesti eikä menolisäys aiheuttaisi maksujen korotustarvetta, koska meno rahoitettaisiin rahastojen tuotoista. Arvio poikkeaa merkittävästi valtiovarainministeriön ja Eläketurvakeskuksen valiokunnalle esittämistä laskelmista. Niiden mukaan eläkemeno kasvaisi jo vuoteen 2030 mennessä 3 prosenttiyksikköä ja pitkällä aikavälillä 6 prosenttiyksikköä suhteessa työtulosummaan ja 2 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen.  

Menon lisäys tulee rahoittaa joko käyttämällä rahastoituja eläkevaroja taikka nostamalla eläkemaksuja. Rahastoitujen eläkevarojen käyttö pienentäisi niistä saatavaa tuottoa ja vähitellen kuluttaisi rahastoidut varat loppuun ja pakottaisi nostamaan maksuja merkittävästi. Eläkemaksujen nosto kasvattaisi veroastetta ja lisäisi työn sivukuluja eli nostaisi työllistämiskynnystä. Maksujen nosto kohdistuisi työssäkäyviin ja erityisesti nuorempiin ikäluokkiin, joiden työuran aikainen maksurasitus nousisi. Indeksimuutos hyödyttäisi eniten 1940—1960-luvuilla syntyneitä. Valiokunta ei pidä hyväksyttävänä sälyttää nuorempien ikäluokkien harteille aiempaa suurempaa maksurasitusta.  

Vaikutus julkiseen talouteen

Työeläkevarat ovat Suomessa osa julkista taloutta, koska monista muista maista poiketen Suomen julkiseen talouteen luetaan myös työeläkesektori. Valiokunta toteaa, että työeläkerahastoinnissa mahdollisesti tapahtuvat muutokset vaikuttavat suoraan Suomen rakenteelliseen jäämään. Euroopan unionin ns. finanssipoliittinen sopimus edellyttää maakohtaisen julkisen talouden rakenteellisen jäämän rajaamista kansallisesti siten, että julkisen talouden kestävyys voidaan varmistaa. Finanssipoliittinen sopimus asettaa keskipitkän aikavälin tavoitteeksi 0,5 prosentin rakenteellisen jäämän bruttokansantuotteesta. 

Valtiovarainministeriön viimeisimmän arvion mukaan julkisen talouden kestävyysvaje on 3 % suhteessa BKT:hen. Eläkkeiden rahastointi, eläkevarojen hyvä tuotto ja eläkevarojen käyttö maksujen tasaamiseen vuosina 2020—2040 pienentävät julkisen talouden kestävyyteen kohdistuvia haasteita. Eläkevarojen käyttö puolestaan lisää julkisen talouden vajetta ja pakottaa joko laskemaan veroja tai tekemään julkiseen talouteen säästöjä.  

Vuoden 2017 työeläkeuudistuksella kestävyysvajetta pystytään pienentämään noin yhdellä prosenttiyksiköllä. Valtiovarainministeriön mukaan kansalaisaloite lisäisi julkisen talouden vajetta 1,7 prosenttiyksikköä suhteessa bruttokansantuotteeseen. Aloitteen täysimääräinen vaikutus eläkemenoon näkyisi viiveellä eli vasta, kun tarkistuksia on tehty useampia ja kun alkavia eläkkeitä on alusta lähtien tarkistettu ansiotasoindeksillä.  

Aloitteen mukaiseen indeksiin siirtyminen nostaisi pitkällä aikavälillä eläkkeitä 17 % ja lisäisi eläkeläisten käytettävissä olevia tuloja, joista osa ohjautuisi kulutukseen ja lisäisi kokonaistuotantoa ja työllisyyttä. Talouden elvyttäminen kasvattaisi palkkasummaa ja siitä saatavaa verotuloa ja eläkemaksutuloa. Dynaamiset vaikutukset eivät kuitenkaan toteutuisi kovin merkittävinä, koska eläkeläisväestöllä lisätulo ei kanavoidu yhtä suuressa määrin kulutukseen kuin esimerkiksi lapsiperheillä. Korkeammat eläkkeet tulisi kuitenkin ennemmin tai myöhemmin rahoittaa korottamalla eläkemaksuja, jolloin työn verotus kiristyisi, ellei tuloveroa laskettaisi. Se puolestaan johtaa muiden julkisten menojen karsimiseen.  

Eläkeläisten pienituloisuus

Valiokunta jakaa kansalaisaloitteessa esitetyn huolen pienimmillä eläketuloilla elävien eläkeläisten asemasta. Eläkeläisten pienituloisuus on erityisen yleistä työkyvyttömyyseläkettä saavien, alle 55-vuotiaiden ja yksinasuvien vanhuseläkettä saavien eläkeläisten keskuudessa. Eläkeläisnaisten pienituloisuusaste on hieman korkeampaa kuin miesten. Köyhyys kasautuu erityisesti vanhimmille, yli 75-vuotiaille yksinasuville naisille, joilla työeläkkeet ovat pieniä ja joiden pääasiallisena eläketulona on kansan- tai takuueläke. Vaikka pienituloisuus ei eläkeläisten keskuudessa ole sen yleisempää kuin muissa väestöryhmissä ja vaikka Eläketurvakeskuksen tammikuussa 2017 julkaiseman tutkimuksen mukaan eläkeläisten taloudellinen asema suhteessa palkansaajiin on pysynyt ennallaan tarkastelujaksolla 1995—2015, Suomen noin 1,4 miljoonasta eläkkeensaajasta lähes 200 000 elää EU:ssa käytetyn köyhyysrajan alapuolella.  

Indeksin muuttaminen kasvattaisi merkittävämmin suuria eläkkeitä. Pientä työeläkettä saaville työeläkeindeksin muutoksella ei lyhyellä aikavälillä olisi sanottavaa vaikutusta, koska pienet työeläkkeet nousisivat aluksi euromääräisesti hyvin vähän. Kun pienituloisten eläkeläisten tulot muodostuvat pääosin kansaeläkkeestä ja muista sosiaalietuuksista, he eivät juuri hyötyisi indeksin muutoksesta. Keskituloisilla eläkeläisillä tulot muodostuvat pääosin työeläkkeestä ja suurituloisilla puolestaan työeläkkeestä ja pääomatuloista. Näin indeksinmuutoksen hyöty kanavoituisi enemmän keski- ja suurituloisille. Valiokunnan näkemyksen mukaan vaikeimmassa asemassa olevien eläkeläisten asemaa parannetaan tehokkaimmin nostamalla kansaneläkettä tai takuueläkettä. Pelkästään pientä työeläkettä saavien asemaa parannetaan tehokkaammin muilla toimilla, kuten huolehtimalla sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksujen sekä lääkkeiden ja matkakustannusten omavastuiden kohtuullisuudesta sekä riittävästä asumisen tuesta.