Ehdotuksen tausta ja tavoitteet
Ehdotuksen taustalla oleva EU:n päästökauppajärjestelmä on keskeinen ilmastopolitiikan ohjauskeino, jolla pyritään ohjaamaan päästövähennystoimia kustannustehokkaasti ja teknologianeutraalisti. Samalla kun kasvihuonekaasupäästöille muodostuu hinta, sen piiriin kuuluville toimijoille aiheutuu paitsi suoria myös välillisiä kustannuksia päästökaupan kustannusten siirtyessä kulutetun sähkön hintaan. Tämä voi muodostua tasavertaisen kilpailu- ja toimintaympäristön ja ilmastotavoitteiden saavuttamisen kannalta ongelmaksi tilanteissa, joissa kolmansista maista tulevaan kilpailuun ei kohdistu vastaavaa sääntelyä ja kustannuksia. Riskinä on hiilivuoto: tuotannon siirtyminen EU:n ulkopuolelle ja maailmanlaajuisten kokonaispäästöjen lisääntyminen.
Hiilivuotoriskin torjumiseksi päästökauppadirektiivi mahdollistaa ensinnäkin päästökaupasta aiheutuvien suorien kustannusten korvaamisen EU:n tasolla harmonisoitujen ilmaisjakosäännösten mukaisesti erikseen määritellyille päästökauppaan kuuluville toimialoille myöntämällä niille päästöoikeuksia maksutta. Lisäksi välillisesti aiheutuvia kustannuksia tulisi päästökauppadirektiivin mukaan korvata kansallisesti käyttöön otettavien toimenpiteiden kautta. Komissio on antanut tiedonannon (valtiontukisuuntaviivat), jossa vahvistetaan edellytykset, joiden täyttyessä päästökauppajärjestelmään liittyviä tukitoimia voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvina. Suuntaviivoja on mahdollista soveltaa 4. päästökauppakaudella eli vuosina 2021—2030. Järjestelmän käyttöönotto edellyttää komission hyväksyntää.
Nyt käsiteltävässä hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi energiaintensiivisen teollisuuden sähköistämistuesta. Tavoitteena on, että tuki kannustaisi entistä tehokkaammin hiilineutraaliin tuotantoon ja energiaintensiivisten yritysten sähköistämiseen ja huomioisi kustannuskilpailukyvyn.
Talousvaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä lähtökohdiltaan perusteltuna ja tarkoituksenmukaisena. Talousvaliokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin perusteluin ja yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyin muutoksin.
Keskeisten ehdotusten arviointia
Valtiontukisääntöjen reunaehdot ja valittu sääntelyratkaisu.
EU:n valtiontukisuuntaviivat asettavat varsin pitkälle meneviä reunaehtoja kansallisen sähköistämistukijärjestelmän hyväksyttävyydelle ja mahdollisille sääntelyratkaisuille. Sähköistämistukeen olisivat oikeutettuja toiminnanharjoittajat, jotka toimivat toimialoilla tai toimialojen osilla, joiden katsotaan valtiontukisuuntaviivojen mukaisesti olevan alttiita merkittävälle hiilivuodon riskille EU:n päästökauppajärjestelmän sähkön hintaan aiheuttamien välillisten kustannusten vuoksi. Kaikki valtiontukisuuntaviivoissa luetellut toimialat ja toimialojen osat olisivat oikeutettuja tukeen. Toimialojen joukossa on sellaisia Suomelle merkittäviä toimialoja kuin raudan, teräksen ja rautaseosten valmistus, paperin, kartongin ja pahvin valmistus, massan valmistus sekä jalostettujen öljytuotteiden valmistus. Talousvaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että EU:n valtiontukisuuntaviivojen toimialarajauksen vuoksi tuen piiristä jää pois esimerkiksi lukuisia Suomen kannalta merkittäviä kemianteollisuuden toimialoja.
Tuen hyväksyttävyys edellyttää, että toiminnanharjoittaja on tehnyt energiatehokkuuslain mukaisen energiakatselmoinnin. Lisäksi suuntaviivat tunnistavat kolme mahdollista vähähiilisyyttä edistävää vaihtoehtoa tuen hyväksyttävyyden edellytyksenä. Lakiehdotuksen lähtökohdaksi on valittu ehto, jonka mukaan sähköistämistuessa edellytetään, että toiminnanharjoittaja osoittaa, että vähintään 30 prosenttia sen kuluttamasta sähköstä on peräisin hiilettömistä lähteistä. Tätä on pidetty toimivana lähtökohtana, koska suurin osa Suomen sähköntuotannosta on lähtöisin hiilettömistä lähteistä.
Kaksi muuta suuntaviivojen mahdollistamaa tuen ehtoa olisivat olleet se, että toiminnanharjoittajat 1. noudattavat katselmuksesta tehtävän raportin suosituksia siltä osin kuin niiden edellyttämien investointien takaisinmaksuaika on enintään kolme vuotta ja investointien kustannukset ovat oikeasuhtaisia; tai 2. investoivat tukisummasta huomattavan osuuden eli vähintään 50 prosenttia hankkeisiin, joilla saadaan vähennettyä laitoksen kasvihuonekaasupäästöjä merkittävästi ja huomattavasti alle EU:n päästökauppajärjestelmässä maksutta jaettavia päästöoikeuksia varten sovellettavan vertailuarvon.
Talousvaliokunta yhtyy hallituksen esityksen lähtökohtaan siitä, että edellä kuvattua vaihtoehtoa voidaan pitää muita suuntaviivojen mahdollistamia vaihtoehtoja toimivampana sääntelyn lähtökohtana. Energiakatselmointiin liittyvän raportin suositukset eivät välttämättä ole täsmällisiä toimenpide-ehdotuksia vaan arvioihin perustuvia suosituksia, eikä näihin liittyviä ehdon täyttäviä investointeja välttämättä olisi löydettävissä. Ehdon soveltaminen voisi johtaa siihen, että jatkossa osa suosituksia jätettäisiin kirjaamatta, jos ne muuttuisivat pakollisiksi tuen edellytyksiksi. Samoin laitoksella tapahtuvien päästöjen vähentämistä koskeva ehto voisi olla ainoana mahdollisena edellytyksenä ongelmallinen, koska vaadittua ilmaisjaon vertailuarvoa ei ole määritelty kaikille tuen piiriin oikeutetuille toimialoille.
Lakiehdotukseen liittyy kansallinen lisäehto, jonka mukaan vähintään 50 prosenttia tuesta tulee käyttää hiilineutraaliustavoitetta edistäviin kehittämistoimiin. Tämä tarkoittaa toiminnanharjoittajalle suoria kustannuksia aiheuttavia investointeja tai muita toimenpiteitä, joiden avulla toiminnanharjoittaja kehittää tuotantoaan hiilineutraalimmaksi. Talousvaliokunta korostaa, että hiilineutraaliutta edistävien kehittämistoimien käsitteen, jonka sisältö täsmentyy myös erillisellä valtioneuvoston asetuksella, tulee kattaa riittävän laajasti kaikki tuotannon hiilineutraaliutta ja sähköistymiskehitystä, esimerkiksi kysyntäjouston hyödyntämistä ja vetytaloutta, edistävät investoinnit ja toimet.
Taustalla olevien valtiontukisuuntaviivojen mukaisesti tuki on oikeasuhtaista ja sen kielteiset vaikutukset kilpailuun ovat riittävän vähäiset, jos se on enintään 75 prosenttia aiheutuneista välillisistä päästökustannuksista. Hallituksen linjauksen mukaisesti nyt esitetty tuki-intensiteetti on mitoitettu vastaamaan 25:tä prosenttia välillisistä kustannuksista eikä tuen vuosittainen kokonaismäärä saa ylittää 150:aa miljoonaa euroa. Tuen riittävyydestä on esitetty asian valiokuntakäsittelyn yhteydessä osin eriäviä arvioita. Talousvaliokunta pitää esitettyä tuki-intensiteettiä ja tuen enimmäismäärää tässä vaiheessa perusteltuna mutta pitää tärkeänä seurata tuen tasoa ottaen huomioon erityisesti tasavertaisten kilpailuedellytysten turvaaminen eri jäsenvaltioiden tasolla.
Tuen edellytysten laajentaminen.
Esityksen valiokuntakäsittelyn yhteydessä on käynyt ilmi, että ehdotettu sääntelyratkaisu, joka pohjautuu yksinomaan sähkön kulutuksen kattamiseen hiilettömistä lähteistä vähintään 30-prosenttisesti tuen hyväksyttävyyden edellytyksenä, voi olla liian rajattu. Ongelmaksi ei tältä osin muodostu ehdon tosiasiallinen, sisällöllinen täyttyminen vaan se, ettei komissio asian valmistelun yhteydessä saatujen tietojen perusteella pidä riittävänä hiilettömän sähkön osoituksena pörssisähkön jäännösjakauman osuutta, vaikka Suomessa hiilettömän sähkön osuus jäännösjakaumassa onkin yli 50 %. Tämän vuoksi ehdotuksen 4 §:ää on valiokuntakäsittelyn yhteydessä päädytty täydentämään vaihtoehtoisella lisäehdolla, jonka mukaan tukea voidaan myöntää myös, jos toiminnanharjoittajan kasvihuonekaasupäästöt ovat merkittävästi alle komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) 2021/447 tarkoitetun maksutta jaettavia päästöoikeuksia varten sovellettavan vertailuarvon. Muutosta on pidetty tarpeellisena, jotta varmistetaan se, ettei toimijoita jää perusteettomasti tuensaantimahdollisuuksien ulkopuolelle.
Lakiehdotuksen 4 §:n muutos ei vaikuttaisi lain ympäristöintegriteettiin. Muutos ei vaikuta hiilineutraaliuutta edistävien kehittämistoimien toteutukseen eli ns. kansalliseen lisäehtoon (14 §). Rajaamalla mahdollisuus hyödyntää alakohtaa b pelkästään vertailuarvon alle jääviin laitoksiin yhdistettynä kansallisesti asetettuun vaatimukseen siitä, että tukea saavien tulee käyttää vähintään 50 % myönnetystä tuesta hiilineutraaliutta tukeviin kehittämistoimiin, varmistetaan, että alakohtaa hyödyntävät tulevat pääsemään valtiontukisuntaviivojen edellytyksen mukaisesti huomattavasti alle vertailuarvon.
Ympäristövaliokunnan lausunto.
Ympäristövaliokunta on lausunnossaan YmVL 17/2022 vp — HE 36/2022 vp) arvioinut erityisesti tuen merkitystä hiilivuotoriskin torjunnan kannalta ja tuen ympäristöllistä vaikuttavuutta.
Talousvaliokunta yhtyy ympäristövaliokunnan arvioon siitä, että hiilivuodon riski kasvaa päästöoikeuden hinnan noustessa. Päästöoikeuden hinta on noussut vuoden 2021 aikana lähes 50 % ja on lisännyt sähkön tuotantokustannuksia vastaavasti. Hallituksen esityksessä viitataan valtioneuvoston teettämään Hiilitullimekanismit ja niiden taloudelliset vaikutukset EU:ssa ja Suomessa -selvitykseen, jonka mukaan viitteitä hiilivuodon toteutumisesta on nähtävissä EU:ssa jo aiemmilla päästökauppakausilla.
Talousvaliokunta viittaa myös ympäristövaliokunnan arvioon siitä, että tuen täsmällisiä vaikutuksia on vaikea erottaa muista yritysten kilpailukykyyn vaikuttavista tekijöistä, joita päästökaupasta johtuvien lisäkustannusten ohella ovat useat muut laajavaikutteiset tekijät, kuten valuuttakurssit, maantieteellinen sijainti, työvoimakustannukset, verotus ja muut tuet. Talousvaliokunta kiinnittää ympäristövaliokunnan tavoin huomiota myös niihin epävarmuuksiin, jotka liittyvät siihen, kannustaako nyt ehdotettu tuki aidosti päästövähennyksiin ja lisäisiin toimiin. Tämä korostaa myös jatkossa järjestelmän vaikutusten arvioinnin tarpeellisuutta.
Ympäristövaliokunta on lausunnossaan arvioinut myös sähköistämistuen suhdetta muihin valtiontukiin. Työ- ja elinkeinoministeriön selvityksen mukaan tuen myöntämistä koskevat säännöt noudattavat tarkasti komission päästökaupan valtiontukisuuntaviivoja. Valtiontukisuuntaviivoissa kumulaatiota on rajattu siten, ettei samoihin kustannuksiin, joihin sähköistämistuki kohdistuu, saa kohdistua muita valtiontukia. Päästökaupan valtiontukisuuntaviivojen mukaan myönnettävä tuki voi kumuloitua muun valtiontuen kanssa, jos ne liittyvät erilaisiin kustannuksiin. Lakiesityksen 14 §:n 2 momentin mukaan sähköistämistuen käytön tulee kohdistua toiminnanharjoittajan kehittämistoimista syntyviin kustannuksiin, joihin ei kohdistu valtiontuiksi katsottavia tukia. Talousvaliokunta yhtyy ympäristövaliokunnan arvioon tarpeesta varmistaa sähköistämistuen suhde muihin valtiontukiin ja korostaa asiaa koskevan ohjeistuksen tarvetta sekä asian varmistamista tukien hakemisen ja niitä koskevan päätöksenteon yhteydessä.
Kokoavia huomioita
Päästökauppajärjestelmän kokonaisuudella ja päästöoikeuksien hinnalla on merkittäviä vaikutuksia Suomen monilta osin sähköintensiivisen vientiteollisuuden kilpailuasemaan. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan sähköistämistuen valmistelun yhteydessä on saatu vahva indikaatio siitä, että huomattava osa jäsenvaltioista valmistelee suuntaviivojen mukaisen tukiohjelman käyttöönottoa. Tasavertaisten kilpailuedellytysten näkökulmasta tuen käyttöönottoa voidaan sen vuoksi pitää perusteltuna myös Suomessa: vaikka yritystukiin yleisesti liittyykin markkinoita vääristäviä vaikutuksia, nyt tarkasteltavilla kansainvälisillä markkinoilla kilpailu on jo lähtökohdiltaan vääristynyt, ja edellä kuvattu hiilivuodon riski on olemassa. Tuki pyrkii tarjoamaan yhdistelmän kustannusten kompensaatiosta ja kannustimista päästöjen vähentämiseen tilanteessa, jossa kansainvälisillä markkinoilla toimivilla kolmansista maista tulevilla kilpailijoilla ei ole vastaavia ilmastotavoitteista tai sääntely-ympäristöstä johtuvia kustannuksia. Talousvaliokunta muistuttaa edelleen siitä, että päästökauppajärjestelmä on laaja säätelykokonaisuus, jonka tulevaan toimivuuteen erityisesti EU:n ilmastopaketin lukuisat säädösehdotukset ja niissä saavutettavat ratkaisut vaikuttavat.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa sähköistämistukea on pidetty vallitsevissa kilpailuolosuhteissa varsin laajasti perusteltuna. Samalla ehdotettuun järjestelmään on kohdistunut myös — osin hyvin erisuuntaisia — kriittisiä arvioita. Toisaalta ehdotusta on kritisoitu tuki-intensiteetin mataluuden ja soveltamisalan rajoitusten perusteella. Toisaalta ehdotuksen vaikutusarviointia on pidetty puutteellisena ja tuen yhteiskunnallisia hyötyjä epävarmoina. Talousvaliokunta pitää keskeisenä, että järjestelmä tosiasiallisesti kannustaisi energiapanosten tuottavuutta lisääviin toimiin ja edistäisi sähköistymiskehitystä mukaan lukien vetytalouden mahdollisuuksia. Samoin on keskeistä, että tukijärjestelmän toimivuutta, riittävyyttä ja vaikuttavuutta jatkossa arvioidaan.