Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä muutettuna. Muutokset koskevat tulotietojärjestelmästä annettua 1. lakiehdotusta ja perustuvat keskeisesti perustuslakivaliokunnan lausuntoon. Sen lisäksi lakiehdotukseen on syytä tehdä eräitä muita tarkennuksia.
Muut lakiehdotukset voidaan hyväksyä muuttamattomina.
Uusi tulotietojärjestelmä
Esityksen tarkoituksena on luoda ne lainsäädännölliset puitteet, joissa perusteilla oleva, kansallisen tason tulorekisteri tulisi toimimaan. Sitä ohjaamaan säädettäisiin uusi laki tulotietojärjestelmästä, joka tulisi voimaan jo ensi vuoden alusta. Lisäksi eräitä verolakeja täydennettäisiin tarvittavalta osin jo nyt. Sosiaalilainsäädäntöön tarvittavat muutokset ovat sen sijaan vielä valmisteilla, ja niistä on tarkoitus antaa lakiehdotukset eduskunnalle ensi vuoden alkupuolella.
Lakiehdotusten ajoitus kuvaa myös sitä vaiheistusta, jota hankkeessa on pidetty hallittavuuden vuoksi tarpeellisena. Valmiudet tulorekisterin ensimmäisen vaiheen käyttöönotolle ovat olemassa vuoden 2019 alusta, jolloin tulorekisteriin ilmoitettuja tietoja käyttäisivät Verohallinto, eläkelaitokset, Eläketurvakeskus, Kansaneläkelaitos sekä työttömyysvakuutusrahasto. Muut käyttäjät tulisivat mukaan vuoden 2020 alusta, jolloin tulorekisteriin alettaisiin tallettaa myös eläkkeitä ja muita etuustuloja koskevat tiedot.
Uudistus on osa pääministeri Juha Sipilän hallituksen yhdeksi kärkihankkeeksi nostettua julkisten palvelujen digitalisointia. Sen keskeisenä tavoitteena on keventää työnantajayritysten hallinnollista taakkaa yksinkertaistamalla tulotietoihin liittyviä ilmoitusmenettelyjä. Jatkossa velvollisuudet voitaisiin hoitaa yhdellä kertaa keskitettyä sähköistä tiedonvälityspalvelua käyttäen. Olennaista olisi myös, ettei kerran annettuja tietoja tarvitsisi antaa uudelleen.
Keskitetty, reaaliaikaisiin tietoihin perustuva järjestelmä tehostaa myös viranomaisten keskinäistä tiedonvaihtoa, nopeuttaa päätöksentekoa ja parantaa päätösten oikeellisuutta. Tulorekisterin käyttöönotto sisältyy myös harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan vuosia 2016—2020 koskevan toimenpideohjelman 20 hankkeen listalle. Merkitystä on erityisesti tulorekisterin tietojen reaaliaikaisuudella.
Rekisteri vahvistaa osaltaan myös kansalaisten oikeutta valvoa itseään koskevia tietoja, koska se tarjoaa reaaliaikaisen mahdollisuuden tarkastella itseä koskevia tietoja. Myös tältä osin uudistus vastaa hallitusohjelman digitalisaatioon liittyviä tavoitteita.
Esitys on siis kaikkiaan laajavaikutteinen ja merkittävä. Koska siihen sisältyy henkilötietojen suojaan ja rekisteröityjen oikeuksiin liittyviä kysymyksiä, se on ollut perustuslakivaliokunnan arvioitavana. Lisäksi sosiaali- ja terveysvaliokunta sekä talousvaliokunta ovat antaneet puoltavat lausuntonsa esityksestä.
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunta on tarkastellut esitystä perustuslain 10, 21 ja 81 §:ien kannalta. Arvioinnin perusteena ovat siten yksityiselämän ja henkilötietojen suojaa sekä hyvän hallinnon vaatimuksia ja oikeusturvaa koskevat näkökohdat.
Valiokunnan huomautukset koskevat tulotietojärjestelmästä annettua 1. lakiehdotusta, joka sisältää mm. viittaukset EU:n tietosuoja-asetukseenEuroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679 luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus), annettu 27 päivänä huhtikuuta 2016. sekä säännöksen myöhästymismaksusta (22 §). Lakiehdotukset voidaan käsitellä valiokunnan mukaan tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, mikäli sen 22 §:stä tehdyt valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.
Valtiovarainvaliokunnan yleiskannanotto
Perustuslakivaliokunnan esittämät huomautukset voidaan ottaa valtiovarainvaliokunnan käsityksen mukaan huomioon ilman, että ne vaikuttaisivat uudistuksen peruspiirteisiin. Valiokunta arvioi sen vuoksi ensin uudistusta kokonaisuudessaan ja käsittelee sen jälkeen niitä muutoksia, joihin perustuslakivaliokunnan lausunto antaa aihetta.
Tulotietorekisteriä koskeva lakiehdotus luo siis ne puitteet, joille uusi rekisteri perustuu ja joissa se tulee toimimaan. Esitys täyttää valiokunnan käsityksen mukaan sille asetetut vaativat tavoitteet, ja perustoimintamalli on selvä sääntelyn osittaisesta raskaudesta huolimatta. Tältä osin on syytä muistaa, että uusi menettely nimenomaan korvaa lukuisan joukon nykyisiä, eri tahoille ja eri formaateilla tehtäviä ilmoituksia. Sääntely yksinkertaistuu, kun velvollisuudet on kuvattu kattavasti yhdessä laissa.
Valiokunta pitää sääntelyn selkeyden vuoksi hyvänä myös sitä linjausta, että tulorekisteri on vain tietoja vastaanottava, tallentava ja edelleen jakava yksikkö. Sitä koskevalla lailla ei siis laajenneta suoritusten maksajien ilmoitusvelvollisuutta nykyisestä eikä perusteta uusia tiedonsaantioikeuksia. Ne määräytyvät edelleen muun lainsäädännön perusteella.
Koska uudistus on laaja ja edellyttää lainsäädännön ohella merkittävää tietojärjestelmätyötä, se on perusteltua toteuttaa vaiheittain, kuten on tarkoitus.
Käytännön realiteetit ovat vaikuttaneet myös siihen, että ilmoitettavat tiedot on jaettu esityksessä aina eli pakollisesti ilmoitettaviin (6 §) ja täydentäviin eli vapaaehtoisesti ilmoitettaviin (7 §). Tällä on haluttu ottaa huomioon ne suoritusten maksajat, joilla ei ole riittävää valmiutta ilmoittaa rekisteriin heti kaikkia tietoja. Menettely on tässä vaiheessa perusteltu, vaikka se pitää osittain yllä vanhoja rakenteita. Jatkossa täydentävät tiedot on kuitenkin tarkoituksenmukaista saada kattavasti tulorekisteriin, koska ne ovat erityisesti sosiaalietuuksia koskevien päätösten teossa välttämättömiä.
Esityksessä on arvioitu, että 70—80 prosentilla työnantajista on tällä hetkellä valmius ilmoittaa myös vapaaehtoiset tiedot suoraan palkanmaksujärjestelmistään. Tätä osuutta on siis perusteltua kasvattaa. Valiokunta pitää sen vuoksi myönteisenä sitä kehitystyötä, jolla maksuton Palkka.fi-palvelu on tarkoitus integroida tulorekisteriin. Palvelu keräisi tarvittavat tiedot automaattisesti palkanmaksun yhteydessä ja välittäisi ne suoraan tulorekisteriin ilman erillistä tulorekisteri-ilmoitusta. Palvelua on tarkoitus laajentaa myös muutoin. Kaikki tämä helpottaa pienten yritysten toimintaa ja edistää rekisterin käyttötarkoitusta. Palkka.fi on myös kotitalouksien käytettävissä.
Uudistuksen vaiheistus merkitsee toisaalta sitä, että kehitystyötä tehdään parhaillaan ja tarpeet jatkokehittelystä nousevat nekin esiin.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta on todennut mm., että tulorekisterin laaja hyödynnettävyys riippuu osin myös siitä, voidaanko sosiaaliturvajärjestelmän tietotarpeiden kirjoa vähentää. Määrään voidaan vaikuttaa myös yhdenmukaistamalla etuuksien määräytymisperusteita. Tätä koskeva erillinen valmistelutyö on parhaillaan käynnissä sosiaali- ja terveysministeriössä. Siinä käydään läpi sosiaalivakuutuslainsäädäntöä ja selvitetään mahdollisuuksia yhdenmukaistaa etuuksien määräytymisperusteita sekä etuusasian käsittelyssä tarvittavia tietoja, kuten tulokäsitteitä.
Valiokunta on painottanut kuitenkin sitä, että sosiaaliturvaa tulee kehittää myös jatkossa ensisijaisesti sosiaalivakuutusjärjestelmän omista lähtökohdista. Tulorekisterin tietosisältöä on kehitettävä puolestaan vastaamaan niin Verohallinnon kuin sosiaaliturvajärjestelmän toimeenpanon tarpeita.
Talousvaliokunta on todennut puolestaan, että rekisteri on tässä vaiheessa ajateltu palvelemaan suorituksen maksajien lakisääteisten ilmoitus- ja tiedonantovelvollisuuksien täyttämistä. Valiokunta on pitänyt kuitenkin tärkeänä selvittää mahdollisuuksia laajentaa rekisterin käyttöä, jotta tulonsaajat voivat halutessaan valtuutuksen perusteella välittää tulorekisterin tietoja myös kolmansien tahojen käyttöön.
Näihin näkemyksiin on perusteltua yhtyä. Yhtä lailla on selvää, että tavoitteena on myös yritysten kannalta mahdollisimman yksinkertainen ja selvä sääntely, jota tuetaan ajanmukaisilla ja helppokäyttöisillä sähköisillä menettelyillä. Kehitystyössä joudutaan myös jatkossa etsimään tasapainoa suoritusten maksajien hallinnollisen taakan ja tiedon käyttäjien tietotarpeiden välillä. Kaikkien toimijoiden yhteistyöllä voidaan edetä kestävästi ja saavuttaa myös niitä hyötyjä, joita uudistuksella kaikkiaan haetaan.
Valtiovarainvaliokunta pitää tärkeänä sitä, että uudistus viedään läpi suunnitellussa aikataulussa. Lisäksi sen käyttöönoton vaatimaan ohjaukseen ja tiedotukseen on varauduttava huolella. Tiedotuksen tulee kohdistua kaikkiin toimijoihin, työnantajien ja viranomaisten lisäksi myös kansalaisiin. Tähän on myös varattava asianmukaiset resurssit, jotta uudistuksen sujuva käyttöönotto onnistuu.
Valiokunta käsittelee seuraavassa perustuslakivaliokunnan lausunnossa esitettyjä huomioita. Muita tarpeellisia muutosehdotuksia on perusteltu yksinomaan yksityiskohtaisissa perusteluissa.
Suhde EU:n tietosuoja-asetukseen
EU:n tietosuoja-asetus on tullut voimaan keväällä 2016, mutta sitä aletaan soveltaa vasta 25.5.2018 lukien. Se on kaikilta osiltaan velvoittava, ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Se on lisäksi unionin lainsäädäntönä ensisijainen suhteessa kansallisiin säännöksiin siten kuin unionin tuomisistuimen oikeuskäytännössä on tarkemmin määritelty.
Henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan kansallisella tasolla toistaiseksi henkilötietolakia (523/1999), joka kumoutuu tietosuoja-asetuksen tullessa voimaan. Tietosuoja-asetusta täydentäväksi kansalliseksi yleislaiksi on kuitenkin tarkoitus säätää uusi tietosuojalaki. Sen valmistelu on toistaiseksi vielä vireillä oikeusministeriön asettamassa täytäntöönpanotyöryhmässä (TATTI).
Viittaus tietosuoja-asetukseen ja asetuksen soveltamisalan laajennus tulorekisterilailla. Tulotietojärjestelmää koskeva lakiehdotus on siis käsiteltävänä tilanteessa, jossa henkilötietojen suojaa koskeva sääntely-ympäristö on muutosvaiheessa. Ehdotuksessa on viitattu siksi selvyyden vuoksi EU:n tietosuoja-asetukseen sekä kansallisia henkilötietojen suojaa koskeviin säännöksiin. Viittaus sisältyy lain suhdetta muuhun lainsäädäntöön koskevan 2 §:n 1 momenttiin. Siinä mainittuja yleislakeja sovellettaisiin henkilötietojen käsittelyyn tulotietojärjestelmässä, jollei tulotietojärjestelmästä annetussa laissa säädetä toisin.
Perustuslakivaliokunta on tulkinnut viittauksen aineellisoikeudelliseksi ja pitänyt sitä aiheettoman laajana siihen nähden, että tietosuoja-asetuksen täytäntöönpano on vielä kesken. Kysymys koskee tietosuoja-asetuksen soveltamisalan ulkopuolella olevaa lainsäädäntöä, ja sitä koskeva perusratkaisu on olennainen ja kauaskantoinen perustuslaissa turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Tällaista sääntelyratkaisua on perusteltua arvioida perustuslakivaliokunnassa vasta uuden yleislain käsittelyn yhteydessä.
Jos säännös on tarkoitettu vain informatiiviseksi, sen tarpeellisuutta tulee perustuslakivaliokunnan mukaan arvioida ja joka tapauksessa muotoilla informatiivisen viittauksen muotoon.
Valtiovarainvaliokunta toteaa, että 2 §:n 1 momentin säännös on tarkoitettu informatiiviseksi. Siksi se voidaan ja on perusteltua poistaa. Sama koskee lakiehdotuksen 14 §:n 4 momenttia, jossa on viitattu niin ikään tietosuoja-asetukseen.
Tarve tietosuoja-asetusta ja kansallista yleislakia täydentävään erityissääntelyyn. Tulorekisteriin ei talletettaisi tietosuoja-asetuksen 9 artiklassa tarkoitettuihin erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja. Ne vastaisivat pääosin perustuslakivaliokunnan käytännössä tarkoitettuja arkaluonteisia tietoja. Ehdotettu sääntely on perustuslakivaliokunnan mukaan tähän nähden erittäin täsmällistä, eikä valiokunnalla ole huomauttamista sen kattavuuteen ja yksityiskohtaisuuteen.
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt kuitenkin huomiota henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn raskauteen ja monimutkaisuuteen. Lakiehdotuksen jatkokäsittelyssä on siksi syytä tarkoin selvittää tietosuoja-asetuksen ja sitä täydentävän kansallisen yleislain mahdollistama tai edellyttämä täydentävän erityissääntelyn tarve.
Valtiovarainvaliokunta viittaa huomautukseensa sääntely-ympäristön keskeneräisyydestä ja tarkoitukseen saattaa tulotietorekisteriä koskeva laki voimaan heti ensi vuoden alusta. Kattavaa arviointia ei ole sen vuoksi mahdollista vielä tehdä. Riittävät edellytykset syntyvät vasta, kun kansallista yleislakia koskeva esitys on annettu ja EU:n tietosuoja-asetuksesta on saatu auktoritatiivisia tulkintoja.
Lisäksi on aiheellista ottaa huomioon myös se, että tulotietojärjestelmää koskeva ensimmäinen esitysluonnos sai kriittisen lausuntopalautteen tietosuojavaltuutetulta, eduskunnan oikeusasiamieheltä sekä oikeusministeriöltä. Kritiikin kohteena olivat tietosuoja- ja perusoikeuskysymykset, minkä vuoksi sääntelyä jouduttiin tarkentamaan monin osin. Valmistelussa on pyritty ottamaan tietosuoja-asetus tarkasti huomioon ja välttämään päällekkäistä sääntelyä. Huomionarvoinen on myös tietosuojavaltuutetun valiokunnalle antama lausunto, jonka mukaan esityksessä on "oikeastaan ensimmäisen kerran tehty huolellinen tietosuoja-asetusta koskeva analyysi".
Valiokunta painottaa lisäksi sitä merkitystä, mikä sääntelyn tarkkuudella ja yksiselitteisyydellä on uutta rekisteriä perustettaessa. Tulorekisterin koko toiminta-ajatus ja siitä saatava hyöty edellyttävät, että rekisteri toimii moitteettomasti. Tämä taas edellyttää sitä, että kaikki suorituksen maksajat tunnistavat ja täyttävät niille säädetyt velvoitteet. Parhaiten se onnistuu, kun niistä on säädetty riittävän yksityiskohtaisesti yhdessä laissa. Huomattavaa on myös, että suuri osa tulorekisterilain sääntelystä koskee olennaisesti aivan muuta kuin henkilötietojen käsittelyä.
Edellä olevat perusteet puoltavat sitä, ettei ehdotettua sääntelyä muuteta tässä yhteydessä. Sen kehittämistarpeita voidaan kuitenkin arvioida jatkossa. Hyödyllistä tietoa voidaan saada myös tulotietojärjestelmän toimintaa tukevalta yhteistyöryhmältä, jossa on tiedonkäyttäjien, suoritusten maksajien sekä tulonsaajien edustus.
Myöhästymismaksu
Tulotietorekisterin aukoton ja kattava toiminta on perusedellytys sille, että uudistuksen tavoitteet voidaan saavuttaa. Siksi on olennaista, että suorituksen maksajat antavat tarvittavat tiedot määräajassa. Jotta tämä edellytys täyttyisi, lakiehdotukseen on sisällytetty laiminlyöntejä koskeva säännös myöhästymismaksusta. Sen tarkoituksena on siis osaltaan varmistaa järjestelmän toimivuus.
Perustuslakivaliokunta on todennut ensinnäkin, että myöhästymismaksu on sanktioluontoinen hallinnollinen seuraamus. Valiokunta on rinnastanut tällaisen rangaistusluonteisen taloudellisen seuraamuksen asiallisesti rikosoikeudelliseen seuraamukseen. Koska kysymys on julkisen vallan käytöstä, siihen liittyy lailla säätämisen velvollisuus. Valiokunta on katsonut myös, että kysymys on merkittävän julkisen vallan käytöstä. Laissa on säädettävä siten täsmällisesti ja selvästi maksuvelvollisuuden ja maksun suuruuden perusteista, maksuvelvollisen oikeusturvasta ja lain täytäntöönpanon perusteista.
Valiokunta on pitänyt lisäksi merkityksellisenä sitä, että myöhästymismaksun määrääminen kohdistuu massaluonteiseen automatisoituun rekisteröintimenettelyyn. Maksua ei myöskään määrättäisi yleensä luonnollisille henkilöille. Valiokunta on viitannut perustuslain 21 ja 81 §:iin ja todennut, ettei verotuksen kaltaisessa massaluonteisessakaan toiminnassa saa vaarantaa hyvän hallinnon vaatimuksia tai verovelvollisen oikeusturvaa.
Valiokunta on kohdistanut säännösehdotukseen näistä lähtökohdista kaksi valtiosääntöoikeudellista ja kolme muuta huomautusta.
Valtiovarainvaliokunta käsittelee huomautuksia seuraavassa momenttijärjestyksessä:
Kuulemisvelvollisuus. Säännöksen 2 momentin mukaan suorituksen maksajalle on varattava tilaisuus selvityksen antamiseen ennen myöhästymismaksun määräämistä, jos se on erityisestä syystä tarpeen.
Perustuslakivaliokunta on edellyttänyt säännöksen muuttamista niin, että ilmoitusvelvollisen kuuleminen muodostuu pääsäännöksi. Siitä olisi mahdollista tehdä erikseen poikkeuksia määrittelemällä poikkeamisen peruste yksityiskohtaisesti. Muutos on välttämätön, jotta lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Valtiovarainvaliokunta ehdottaa säännöstä muutettavaksi perustuslakivaliokunnan edellyttämin tavoin ja kannanottoon sisältyvää liikkumavaraa käyttäen. Kuuleminen muodostuisi siten pääsäännöksi kiinteän päivämaksun enimmäismäärän ylittävää myöhästymismaksua määrättäessä. Tästä voitaisiin poiketa, jos kuuleminen olisi ilmeisen tarpeetonta.
Pääsääntöön lisättäisiin myös poikkeus, jonka nojalla myöhästymismaksu voitaisiin määrätä suorituksen maksajaa kuulematta silloin, kun se olisi enintään 200 euroa. Poikkeus on rajattu siten, ettei se soveltuisi kiinteän päivämaksun enimmäismäärää 135 euroa olennaisesti suuremman myöhästymismaksun määräämiseen.
Valiokunta pitää näitä poikkeuksia perusteltuina myöhästymismaksun kaavamaisuuden ja määräämisen massamenettelyluonteen vuoksi. Suorituksen maksajaa olisi kuitenkin kuultava poikkeussäännöksen soveltuessakin, jos se olisi erityisestä syystä tarpeen. Tällainen voisi koskea esimerkiksi tilannetta, jossa ilmoituksen saapumisajankohdasta on epäselvyyttä.
Valiokunta on ottanut asian arvioinnissa huomioon ne kokemukset, joita on saatu mm. myöhässä ilmoitettujen työnantajasuoritusten myöhästymismaksukäytännöstä. Myöhästymismaksua on määrätty esimerkiksi tänä vuonna marraskuuhun mennessä noin 80 000 ilmoituksen perusteella. Näistä noin 7 000 on annettu yli 45 päivää säädetyn määräajan jälkeen. Niissä ilmoituksen sisältöön perustuvan myöhästymismaksun osuus on ollut keskimäärin 24 euroa.
Kokemusten perusteella on oletettavaa, että pääosa tulorekisteri-ilmoituksen myöhästymisestä määrättävistä myöhästymismaksuista määrättäisiin enintään kiinteän päivämaksun enimmäismäärän suuruisina. Myöskään pitkien myöhästymisten perusteella määrättävät myöhästymismaksut eivät olisi yleensä kiinteän päivämaksun enimmäismäärää olennaisesti suurempia.
Myöhästymismaksun määräämättä jättämisen edellytykset. Säännöksen 3 momentti koskee tilanteita, joissa myöhästymismaksu voitaisiin jättää määräämättä.
Perustuslakivaliokunnan mukaan sääntely ei muodostu kokonaisuutena arvioiden ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n kannalta. Sitä on kuitenkin välttämätöntä täsmentää oikeusharkintaiseksi. Lisäksi sitä on täydennettävä nimenomaisella säännöksellä maksun määräämättä jättämisestä kokonaan tai osittain esimerkiksi myöhästymisen vähäisyyden tai myöhästymiselle osoitetun pätevän syyn vuoksi tai muutenkin, jos maksun määrääminen olisi erityisestä syystä kohtuutonta.
Valtiovarainvaliokunta ehdottaa, että myöhästymismaksun määräämättä jättämistä koskeva säännöskohta muutettaisiin oikeusharkintaiseksi. Lisäksi säännöstä täydennettäisiin siten, että perusteet olisivat ehdotettua kattavammat. Myöhästymismaksu jätettäisiin siten määräämättä kaikissa tilanteissa, joissa ilmoituksen myöhästyminen on johtunut ilmoitusvelvollisesta riippumattomasta syystä. Samoin toimittaisiin, jos laiminlyönnille on pätevä syy tai muu erityinen syy. Säännöstä täydennettäisiin lisäksi niin, että siinä on kysymys verotusmenettelystä annetun lain 22 §:ssä tarkoitetusta laiminlyöntimaksusta.
Perusteet olisivat siten vastaavia kuin hallituksen esityksessä HE 97/2017 vp, jossa on kysymys vastaavassa massamenettelyssä kerättävistä, oma-aloitteisten verojen veroilmoituksen myöhästymisen johdosta määrättävistä myöhästymismaksuista.
Suorituksen maksajasta riippumattomina syinä voitaisiin pitää esimerkiksi yleisen tietoverkon toimintahäiriötä, tulotietojärjestelmän sähköisen asiointipalvelun toimintahäiriötä tai muuta vastaavaa syytä. Jos laiminlyönti johtuu sen sijaan esimerkiksi suorituksen maksajan valtuuttaman toimijan menettelystä, kysymys ei olisi suorituksen maksajasta riippumattomasta syystä.
Pätevänä syynä pidettäisiin taas mm. sairastumista tai ylivoimaista estettä. Ilmoittamisvelvollisuus tulisi kuitenkin täyttää mahdollisimman nopeasti esteen lakattua, jotta myöhästymismaksu voitaisiin jättää määräämättä. Erityisenä syynä voitaisiin pitää esimerkiksi verovelvollisen vahingossa tekemää lasku-, kirjoitus- tai ilmaisuerehdystä.
Myöhästymisen ajallinen vähäisyys on puolestaan otettu jo lakiehdotuksessa huomioon. Tiedot on ilmoitettava yleensä viiden päivän kuluessa maksupäivästä. Myöhästymismaksu määrätään kuitenkin vasta, kun tiedot ilmoitetaan myöhemmin kuin maksukuukautta seuraavan kuukauden 8. päivänä. Sen jälkeenkin maksu nousee 3 eurolla päivässä 45 päivään asti, jolloin maksun suuruus olisi siis 135 euroa. Ellei tietoja ole annettu vielä siihen mennessä, määrältään vähäinen laiminlyönti tulee otetuksi huomioon myöhästymismaksun prosenttiperusteisessa laskutavassa.
Muutoksenhakuoikeus. Säännöksen 4 momentti koskee myöhästymismaksuun sovellettavia muita lakeja. Kun kysymys on muutoksenhausta, sovellettavaksi tulisi oma-aloitteisten verojen verotusmenettelylaki momenttiin sisältyvän viittauksen perusteella.
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että viitattua lakia sovelletaan sen 1 §:n mukaan niiden Verohallinnon tehtäväalaan kuuluvien verojen ja maksujen verotusmenettelyyn ja muutoksenhakuun, joista säädetään pykälässä luetelluissa laeissa. Nyt ei ole kuitenkaan kysymys verotusmenettelystä, eikä viitatun sääntelykokonaisuuden sisältö ole oikeusturvan kannalta ongelmattoman selvä.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt erityisen ongelmallisena viitattua muutoksenhakusäännöstöä. Sen mukaan päätökseen saa hakea muutosta verovelvollinen, verosta vastuussa oleva ja muu asianomaisen verolain mukaan muutoksenhakuun oikeutettu. Koska oikeusturvavaatimus on erityisen korostunut rangaistuksenluonteisissa seuraamuksissa, sääntelyä on täsmennettävä niin, että siitä käy selvästi ilmi ilmoitusvelvollisen valitusoikeus. Tällainen muutos on edellytyksenä sille, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Kannanottoon sisältyy lisäksi huomautus, joka koskee veronsaajien muutoksenhakuoikeutta. Viittaus merkitsee nimittäin myös sitä, että Veronsaajien oikeudenvalvontayksiköllä on veronsaajan puolesta oikeus muutoksenhakuun. Perustuslakivaliokunta on suhtautunut kuitenkin pidättyvästi erityissäännöksiin viranomaisen yleisestä muutoksenhakuoikeudesta.
Valiokunta on pitänyt toisaalta viranomaisen muutoksenhakuoikeutta hyväksyttävänä, jos se on rajoitettu lailla esimerkiksi oikeuskäytännön yhtenäisyyden ylläpitoon liittyviin perusteisiin taikka sitä voidaan asioiden laatu ja luonne huomioon ottaen pitää muuten perusteltuna. Valiokunnan mielestä nyt arvioitavaan lakiehdotukseen ei sisälly sellaisia erityisiä perusteita, joiden nojalla olisi perusteltua antaa viranomaiselle muutoksenhakuoikeus myöhästymismaksun määräämistä koskevaan päätökseen.
Valtiovarainvaliokunta ehdottaa 4 momentin säännöstä muutettavaksi ensinnäkin niin, että siinä luetellaan selvästi muutoksenhakuun oikeutetut. Lisäksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön muutoksenhakuoikeutta rajoitettaisiin päätöksenteon ensivaiheessa. Siltä osin kuin sääntelyä on tarpeen tarkentaa ilmoitusvelvollisen menettelyllisten oikeuksien toteamiseksi, selvintä olisi säätää niistä uudessa 5 momentissa.
Verohallinnon tekemään myöhästymismaksua koskevaan päätökseen saisivat siten hakea muutosta suorituksen maksaja ja myöhästymismaksun suorittamisesta veronkantolain tai muun verolain mukaan vastuussa oleva. Veronsaajalla ei sitä vastoin olisi muutoksenhakuoikeutta vielä tässä vaiheessa vaan vasta oikaisuvaatimuksesta tai valituksesta annettu päätökseen. Silloinkin muutoksenhakuoikeus syntyisi vain siltä osin kuin päätöstä on muutettu tai se on kumottu suorituksen maksajan tai myöhästymismaksusta vastuussa olevan muutoksenhaun johdosta.
Valiokunta pitää menettelyjen yhtenäisyyden vuoksi sinänsä perusteltuna, että muutoksenhakumenettelyyn sovelletaan muutoin oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetun lain säännöksiä. Vastaavasti on myös tarkoituksenmukaista, että viranomaisen rajoitettua muutoksenhakuoikeutta käyttää myös tässä yhteydessä Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö. Sillä on myös muutoin puhevalta Verohallinnon määräämiä veroja ja myöhästymismaksuja koskevassa muutoksenhaussa.
Ilmoitusvelvollisen menettelylliset oikeudet. Perustuslakivaliokunta on kehottanut täsmentämään sääntelyä myös muutoin niin, että ilmoitusvelvollisen menettelylliset oikeudet käyvät siitä selvästi ilmi. Perustelluinta olisi, että menettelyissä noudatettaisiin hallinnon ja hallintolainkäytön yleislakeja täydennettynä mahdollisin erikseen säädettävin poikkeuksin.
Valtiovarainvaliokunta ehdottaa selvyyden vuoksi, että pykälään lisätään uusi 5 momentti. Siinä viitattaisiin nimenomaisesti siihen, mitä oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetussa laissa säädetään myöhästymismaksusta. Sen lisäksi tulotietojärjestelmästä annetussa laissa voidaan säätää erikseen muutoksenhakuun oikeutetuista ja verovelvollisen kuulemisesta.
Valiokunta on jo edellä puoltanut menettelyjä, jotka pohjautuvat oma-aloitteisten verojen verotusmenettelylakiin. Samat yhdenmukaisen menettelyn perusteet ja hyödyt pätevät myös tässä. Lisäksi on huomattava, että oma-aloitteisten verojen verotusmenettelylain myöhästymismaksun menettelysäännöksiä sovelletaan jo nykyisin kattavasti suorituksen maksajiin.
Yhdenmukaiset menettelyt pienentävät myös hallinnollisia kustannuksia. Huomattavaa on, ettei tulotietojärjestelmään liity myöhästymismaksun lisäksi muita massamenettelynä tehtäviä hallintopäätöksiä. Järjestelmässä ei myöskään kanneta myöhästymismaksun lisäksi veroja tai maksuja. Myöhästymismaksun toimeenpanossa ja siihen liittyvissä oikeusturvamenettelyissä on siten tarkoituksenmukaista hyödyntää oma-aloitteisten verojen vastaavien seuraamusmaksujen toimeenpanossa käytettyjä menettelyjä.
Valiokunta toteaa lopuksi, että hallintolakia sovelletaan verotusmenettelyssä ja verotusta koskevassa muutoksenhaussa siltä osin kuin verolainsäädännössä ei ole säädetty toisin. Poikkeukset johtuvat verotuksen massamenettelyluonteesta, ja ne koskevat mm. asianosaisen kuulemiseen, päätöksen sisältöön ja päätöksen tiedoksiantoon liittyviä yksityiskohtia. Vastaavasti myös valitusmenettelyyn sovelletaan yleislakina hallintolainkäyttölakia siltä osin kuin verolainsäädännössä ei ole erityissääntelyä. Poikkeukset koskevat mm. toimivaltaista hallinto-oikeutta, valitusaikaa ja Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön kuulemisen yksityiskohtia.
Sama yleislakien ja erityislain suhde pätee siis myös nyt. Hallintolain ja hallintolainkäyttölain säännökset tulevat siten sovellettaviksi siltä osin kuin tulotietojärjestelmästä annetussa laissa ja oma-aloitteisten verojen verotusmenettelylaissa ei ole niistä eroavaa sääntelyä. Olennaista on, ettei yleislakien ja verolainsäädännön säännöksillä ole merkittäviä eroja verovelvollisen oikeusturvan kannalta.