Ehdotus

Ranskan puheenjohtajuuskauden yksi painopiste tulee olemaan ehdotus Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimukseksi. Ranska on jakanut jäsenmaille ehdotuksesta 16.6.2008 päivätyn epävirallisen luonnoksen, jonka Ranskan maahanmuuttoministeri Hortefeux on esitellyt jäsenmaille epävirallisessa OSA-neuvostossa 7.—8.7.2008 Cannesissa.

Puheenjohtajamaa Ranskan tavoitteena on hyväksyä asiakirja Eurooppa-neuvostossa lokakuussa.

Sopimus ("pakti") on luonteeltaan vahvasti poliittinen asiakirja, kyse ei ole oikeudellisesti sitovasta instrumentista. Ranskan sisäpoliittiset painotukset näkyvät tekstissä selvästi.

Asiakirjan johdannossa todetaan, että vapaan liikkuvuuden alueen toteuttaminen on EU:n suurimpia saavutuksia. Kansainvälinen muuttoliike on pysyvä ilmiö, ja se on samalla mahdollisuus edistää taloudellista kasvua EU:ssa ja sen jäsenmaissa sekä luoda resursseja maahanmuuttajille ja siten edistää lähtömaiden kehittymistä. Oletus "nollamaahanmuutosta" on sekä epärealistinen että vaarallinen.

Vaikka yli kaksi miljoonaa maahanmuuttajaa saapuu vuosittain EU:n alueelle, EU:lla ei ole resursseja vastaanottaa asianmukaisesti kaikkia halukkaita. Maahanmuuton organisoinnissa tulee ottaa huomioon Euroopan vastaanottokapasiteetti työ- ja asuntomarkkinoilla sekä terveys-, koulu- ja sosiaalipalveluissa sekä suojella maahanmuuttajia rikollisverkostojen mahdolliselta hyväksikäytöltä.

Maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan tulee noudattaa (erityisesti ihmisoikeuksia ja pakolaisia koskevia) kansainvälisen oikeuden säännöksiä.

EU on pyrkinyt jo toistakymmentä vuotta lähentämään politiikkojaan maahanmuutto- ja turvapaikkakysymyksissä. Edistystä tähän suuntaan on jo tapahtunut erityisesti Tampereen ja Haagin ohjelmien sekä kokonaisvaltaista lähestymistapaa muuttoliikepolitiikkaan (Global Approach to Migration) koskevan prosessin myötä, mutta edistys ei ole ollut riittävää. Eurooppa-neuvoston mukaan on aika antaa uusi sysäys yhteisen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan määrittelemiselle, joka ottaa huomioon sekä EU:n kollektiiviset intressit että yksittäisten jäsenmaiden erityistarpeet.

Keskinäisen vastuun, solidaarisuuden ja kumppanuuden hengessä sekä komission 17.6. antamien tiedonantojen valossa Eurooppa-neuvosto päättää hyväksyä eurooppalaisen maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksen. Sopimuksella Eurooppa-neuvosto sitoutuu viiteen velvoitteeseen:

• järjestää laillinen maahanmuutto ottaen huomioon jäsenmaiden työmarkkinoiden tarpeet sekä kotouttaminen
• torjua laitonta maahanmuuttoa varmistamalla laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden tehokas palauttaminen
• suojella Eurooppaa paremmin tehostamalla ulkorajavalvontaa
• rakentaa turvapaikka-Eurooppa
• rakentaa kumppanuus lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa niiden kehityksen edistämiseksi.

Valtioneuvoston kanta

Yleistä

Suomi katsoo, että kokonaisvaltaisen muuttoliikepolitiikan kehittämistä tulee jatkaa Tampereen ja Haagin ohjelmien hengessä ja kunnioittaen näiden ohjelmien perintöä. Tulevan oikeus- ja sisäasioiden monivuotisen ohjelman tulee pohjautua Haagin ohjelman loppuun saattamiseen, ohjelman puitteissa tehtyjen päätösten tehokkaaseen täytäntöönpanoon sekä annettujen säädösten tehokkuuden ja toimivuuden kattavaan arviointiin.

Suomi pitää lähitulevaisuuden kannalta olennaisena sitä, että maahanmuuttopolitiikkaa koskevat prosessit kyetään sovittamaan yhteen tavalla, joka tukee jo tehtyjen sitoumusten toteuttamista ja edistää EU:n maahanmuuttopolitiikan johdonmukaisuutta. Päällekkäisiä järjestelyjä ei tulisi luoda, vaan pyrkiä ensisijaisesti vahvistamaan nykyisten mekanismien ja normien täytäntöönpanoa, toimivuutta ja yhdenmukaista soveltamista. Yhteisen politiikan järjestelmällinen seuranta ja arviointi on kannatettavaa. Kokonaisvaltaisen ja johdonmukaisen politiikan kannalta on keskeistä, ettei tulevaisuudessa ole useita rinnakkaisia seuranta- ja arviointimekanismeja. Seurannan ja arvioinnin tulee myös olla objektiivista, läpinäkyvää ja sen tulisi edistää konkreettisella tavalla sovittujen tavoitteiden saavuttamista. Politiikan seuranta ja arviointi tulisi myös järjestää siten, ettei siitä aiheudu jäsenmaille merkittävää hallinnollista lisärasitetta.

Suomi katsookin, että maahanmuuttopaktin arviointimekanismia — ja oikeus- ja sisäasioiden arviointiprosesseja yleisemminkin — tulisi pohtia huolellisesti. Johdonmukaisuuden varmistamiseksi maahanmuuttoasioissa tulisi olla Eurooppa-neuvoston tasolla jatkossa vain yksi raide, johon sisällytettäisiin kaikki maahanmuuttokysymysten aspektit (maahanmuuttopaktin sisältämät asiat, komission ehdotukset ja nykyinen maahanmuuttoa koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa). Eurooppa-neuvostossa voitaisiin vuosittain käydä yksi kattava keskustelu maahanmuuttoasioista yhden raportin pohjalta.

Suomi voi yleisesti yhtyä maahanmuuttopaktin esitettyyn sisältöön ja tavoitteisiin, joita on onnistuttu valmistelun edetessä paremmin sovittamaan yhteen käynnissä olevien prosessien kanssa. Paktin luonnoksessa on myös otettu aiempaa enemmän huomioon Haagin ohjelma sekä uuden monivuotisen ohjelman valmistelu.

Yksityiskohtaisia kantoja maahanmuuttopaktiin

Luku I: Laillisen maahanmuuton järjestäminen ottaen huomioon jäsenmaiden työmarkkinoiden tarpeet sekä kotouttaminen

Suomi yhtyy periaatteeseen, jonka mukaan kolmansista maista tulevaa työvoimaa koskeva työvoimapoliittinen päätöksenteko on sekä volyymien että rakenteen osalta säilytettävä kansallisena.

Maahanmuuttopaktissa esitetään erityishuomiota korkeasti koulutettujen henkilöiden/erityisosaajien ja opiskelijoiden houkuttelemiseksi EU:iin. Suomi korostaa, että työvoimaa tarvitaan EU:ssa moniin tarpeisiin, mutta samanaikaisesti tulee kiinnittää huomiota myös eri työntekijäryhmiin. Korkeasti koulutettujen ja erityisosaajien houkuttelu on usein erityistoimia vaativaa, koska globaali kilpailu tästä ryhmästä on kovaa. Komissio pyrkii tähän sektorikohtaisten direktiiviehdotusten kautta. Parhaillaan EU:ssa käsitellään ns. erityisosaajadirektiiviehdotusta. Opiskelijoiden maahantulon osalta on jo hyväksytty EU-lainsäädäntöä (nk. opiskelijadirektiivi), joten uudelle lainsäädännölle ei liene EU:ssa välitöntä tarvetta.

Unionin on kolmansista maista työvoimaa rekrytoidessaan pyrittävä minimoimaan aivovuotoa ja samalla maksimoimaan maahanmuuton kehitysvaikutuksia. Tähän voidaan pyrkiä mm. eettisellä rekrytoinnilla ja tukemalla eri tavoin maahanmuuttajayhteisöjen mahdollisuuksia osallistua lähtömaidensa kehityksen tukemiseen. Maahanmuuttajat voivat myös kotimaahan — joko väliaikaisesti tai pysyvästi — palatessaan antaa panoksensa maan kehitykselle, ja EU:n on hyvä myös jatkossa tutkia vaihtoehtoja väliaikaiseen ja kiertomuuttoon liittyen. EU:n maahanmuuttopolitiikan laillisen maahanmuuton osalta ei kuitenkaan tule ensisijaisesti perustua väliaikaisen työvoiman ja kiertomuuton priorisoimiseen.

Suomi katsoo, että kaksisuuntainen kotoutuminen on edellytys maahanmuuton kasvulle tulevaisuudessa. Työmarkkinoille pääsyä edistävillä toimilla ja kielen oppimisella on tärkeä rooli kotoutumisprosessissa. Suomi ei kuitenkaan tue kielen oppimisen asettamista sitovaksi velvollisuudeksi. Kotouttamista ja perheenyhdistämistä koskevaa politiikkaa kehitettäessä lähtökohtana tulee yleisesti olla kansainvälisten sopimusten ja olemassa olevan EU-oikeuden velvoitteiden, kuten Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja perheenyhdistämisdirektiivin, noudattaminen. Suomi suhtautuu varauksellisesti yleisluonteisten kotouttamissopimusten tekoon osana kansallisia kotouttamisohjelmia ja ylipäänsä välineenä tehostaa maahanmuuttajien kotouttamista mm. vastuiden kasvattamisella. Kotouttamissopimusten ongelmakohtina voidaan pitää niiden sitovuuden merkitystä ja mahdollisten sopimusvelvoitteiden laiminlyönneistä aiheutuvia sanktiokysymyksiä. Lisäksi haasteena voi olla varsin eri perustein maahan muuttavien henkilöiden yhdenvertaisuuden huomioiminen yleisessä sopimusmallissa sekä se, minkälaista todellista vaikuttavuutta sopimuksilla saavutettaisiin kotoutumisessa.

Rasismin ja syrjinnän vastaisella työllä on merkittävä vaikutus maahanmuuttopolitiikan onnistumiseen, ja Suomi pitää tärkeänä sen mainitsemista sopimuksessa.

Jäsenmaiden tiedonvaihdon kehittäminen maahanmuuttokysymyksistä on kannatettavaa. Uusia tiedonvaihtojärjestelmiä ei tule perustaa, vaan tulisi pyrkiä olemassa olevien järjestelmien tehokkaampaan ja yhdenmukaisempaan käyttöön (esim. maahanmuuttoasioiden keskinäinen tiedonvaihtojärjestelmä MIM).

Luku II: Laittoman maahanmuuton torjunta varmistamalla laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden tehokas palauttaminen

Suomi korostaa paluu- ja palautuspolitiikassa vapaaehtoisen paluun ensisijaisuutta sekä palautusten täytäntöönpanon tehostamista ja menettelyjen yhtenäistämistä. Jatkossa on kiinnitettävä huomiota paluudirektiivin yhdenmukaiseen täytäntöönpanoon jäsenvaltioissa. Käytännön yhteistyötä kolmansien maiden kanssa tulisi myös edelleen tiivistää paluuseen liittyvissä kysymyksissä. Yhteistyölle lähtömaiden kanssa tulisi rakentaa koordinoidusti sääntömääräisiä kanavia, jotka ovat kaikkien jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten käytettävissä.

Suomi on yleisesti suhtautunut kielteisesti joukottaisiin laillistamisiin maahanmuuttopolitiikan välineenä. Ensisijaisesti olisi pyrittävä eri keinoin ehkäisemään sellaisten tilanteiden kehittyminen, joissa laillistaminen nähdään viime kädessä ainoana tarkoituksenmukaisena ratkaisuna. Komission 17.6. julkistamassa maahanmuuttotiedonannossa esitetty ajatus kehittää yhteiset standardit laillistamisille, ml. minimivaatimukset aikaiselle tiedottamiselle, on periaatteessa kannatettava. Jatkotyössä tulisi huomioida komission tekemä selvitys laillistamisista.

Ihmiskaupan vastaista työtä tulee jatkaa määrätietoisesti. EU:n ihmiskaupan vastaisen toimintasuunnitelman kattavaan toimeenpanoon ja säännölliseen arviointiin on kiinnitettävä erityistä huomiota. Ihmiskauppaa koskevien kv. sopimusten tehokas toimeenpano on tärkeää, ja EU:n tulee toimia aktiivisesti tämän tavoitteen edistämiseksi. Oikeudellisten instrumenttien toimeenpanon ohella on tärkeää varmistaa alueellisten toimintasuunnitelmien, kuten Tripolissa vuonna 2006 Suomen pj-kaudella hyväksytyn EU—Afrikka-toimintasuunnitelman, konkreettinen toimeenpano sekä huomioitava myös ETYJin ja Euroopan neuvoston ihmiskaupan vastainen työ. Ihmiskaupan uhrien suojelua tulee parantaa esimerkiksi kehittämällä uhrien mahdollisuuksia toipua ja kotoutua.

Suomi suhtautuu myönteisesti laittoman työnteon sekä harmaan talouden torjuntaa koskevaan yhteistyöhön EU:ssa. On periaatteellisesti tärkeää, että sanktio laittoman työn teettämisestä kohdistuu työnantajaan. Suomi kuitenkin katsoo, että sanktioita harmonisoimalla voidaan laittoman työnteon ongelmaan puuttua vain rajallisesti. Sanktioita ja erityisesti rikosoikeudellisia seuraamuksia tärkeämpi on tekijän kiinnijäämisriski.

EU:ssa jo voimassa olevan maastapoistamispäätösten vastavuoroista tunnustamista koskevan direktiivin mukaan jäsenvaltio voi tunnustaa toisen jäsenvaltion hallintoviranomaisen tekemän maastapoistamispäätöksen. On huomattava, että kyseisen periaatteen mekaaninen soveltaminen ei ole Suomessa katsottu olevan mahdollista. Suomessa on katsottu, että täytäntöön panevalla jäsenmaalla tulee olla täytäntöön panevaan maahan syntyneiden siteiden arvioimisen lisäksi harkintavaltaa myös siinä suhteessa, onko rikollinen teko, jonka perusteella henkilö oli määrätty poistettavaksi toisesta jäsenmaasta, rangaistava myös täytäntöön panevassa maassa.

Luku III: Ulkorajavalvonta

Suomi katsoo, että ulkorajavalvontaa koskeva osuus on linjassa komission tiedonantojen ja kesäkuun OSA-neuvostossa hyväksyttyjen niitä koskevien päätelmien kanssa.

Suomi kannattaa EU:n yhdennetyn rajaturvallisuusjärjestelmän kehittämistä niin, että toiminta tehostuu, kansallisten viranomaistoimien läpinäkyvyys paranee, yhteisvastuuta kyetään osoittamaan tarvittaviin suuntiin kohtuuden mukaan ja lisäksi kyetään osoittamaan EU:n yhteistä tahtoa operoimalla kolmansien maiden vastaisella rajalla tai jopa yhdessä niiden kanssa. Nämä toiminnat voivat tapahtua parhaiten kehittämällä EU:n rajavirasto Frontexin koordinoimia operaatioita ja projekteja. Valvonta- ja johtamisjärjestelmiä tulee kehittää, toimintatapoja tulee yhdenmukaistaa ja tietojen sekä tilannekuvan vaihtamiseen tulee luoda edellytykset. Kaikissa tilanteissa tulee säilyttää jäsenvaltion suvereeni toimivalta ja vastuu ulkorajallaan, mutta joitakin tarpeita varten tulee voida kehittää rajavirastolle itsenäiset operatiiviset toimintaedellytykset.

Ulkorajojen arviointijärjestelmien tehokkuutta ja läpinäkyvyyttä parannetaan parhaiten nykyistä Schengen-arviointijärjestelmää kehittämällä hyödyntäen jäsenvaltioiden viranomaisten asiantuntemusta. Schengen-arviointijärjestelmää tulisi kehittää nykyistä vielä enemmän riskianalyysilähtöiseksi ja mukaan tulisi ottaa yllätystarkastuselementti.

Euroopan unionissa on pyrittävä yhteiseen viisumipolitiikkaan. Yhteinen viisumipolitiikka on yksi keskeinen tekijä maahanmuuttovirtojen hallinnan kokonaisuutta, jolla helpotetaan ihmisten liikkumista sekä rajat ylittävää matkustamista ja torjutaan laitonta maahanmuuttoa. Meneillään olevat mittavat uudistukset niin lainsäädännön kuin tietojärjestelmänkin osalta edellyttävät, että lähivuosina keskitytään niiden kunnolliseen ja kattavaan täytäntöönpanoon.

Tekstissä mainitaan myös "Eurooppalainen rajavartiolaitos" (tutkitaan mahdollisuutta perustaa Euroopan rajajoukot). Suomi voi hyväksyä paktissa esitetyn muotoilun sillä edellytyksellä, että kirjausta kansallisen vastuun periaatteesta ei poisteta sopimuksen tekstistä.

Luku IV: Turvapaikka

Suomen näkemyksen mukaan yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää kehitettäessä tavoitteena tulee olla mahdollisimman pitkälle menevä lainsäädännön harmonisointi ja sen yhdenmukainen soveltaminen. Tämä edellyttää toisaalta enenevässä määrin yhteistä ja suoraan sovellettavaa lainsäädäntöä ja toisaalta mahdollisesti myöhemmässä vaiheessa turvapaikka-asioihin perehtynyttä valituselintä. Myös käytännön yhteistyön tiivistäminen on tärkeää. Lähtökohtana yhteistä turvapaikkajärjestelmää kehitettäessä tulee olla Tampereella vuonna 1999 sovitut linjaukset, erityisesti Geneven pakolaissopimuksen täysimääräinen ja kokonaisvaltainen soveltaminen, sekä muut keskeiset ihmisoikeussopimukset ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö.

Yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä on nähtävä osana unionin tavoittelemaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa muuttoliikekysymyksiin. Tarvitaan ensimmäisen vaiheen säädöksiä kokonaisvaltaisempaa lähestymistapaa sekä pakolais- ja turvapaikkapolitiikan sovittamista paremmin yhteen EU:n muiden politiikkalohkojen kanssa. Toisaalta myös nykyisen järjestelmän elementtien — erityisesti Dublin-järjestelmän — toimivuutta tulee parantaa, mikä edellyttää kaikkien jäsenmaiden panosta.

Pakolaisen määritelmädirektiivissä on määritelty, mitä EU:ssa tarkoitetaan kansainvälisellä suojelulla. Myös maahanmuuttopaktissa tulisi käyttää yhteistä kansainvälisen suojelun määritelmää. On keskeistä, että kansainvälistä suojelua saavia, toisin sanoen pakolaisaseman tai toissijaista suojelua saavia, kohdellaan EU:ssa mahdollisimman yhdenmukaisella tavalla.

Suomi pitää tärkeänä, että käytännön yhteistyön tukemiseksi perustetaan pysyvä rakenne. Eräs vaihtoehto on Euroopan unionin turvapaikka-asioiden tukivirasto. Tukivirastolle ei Suomen mielestä lähtökohtaisesti tulisi luoda toimivaltaa, joka ylittäisi kansallisen päätöksenteon turvapaikka-asioissa. Virastolle voitaisiin sen sijaan ajatella annettavan lukuisia käytännön yhteistyön tukemiseen liittyviä tehtäviä, joiden avulla voitaisiin yhdenmukaistaa turvapaikkamenettelyjä ja parantaa päätösten laatua.

Suomi painottaa EU:n läheisempää yhteistyötä kansainvälisten järjestöjen kuten UNHCR:n kanssa pakolais- ja turvapaikkakysymyksissä. Yhteistyö UNHCR:n kanssa on ensiarvoisen tärkeätä esimerkiksi pyrittäessä tunnistamaan maahantulijoiden joukosta kansainvälisen suojelun tarpeessa olevat henkilöt. Kansainväliset järjestöt (ml. NGOt) tulisi myös ottaa paremmin mukaan erityisesti turvapaikka-asioiden käytännön yhteistyön kehittämiseen.

Suomi suhtautuu myönteisesti ajatukseen turvapaikkapolitiikan ulkoisen ulottuvuuden vahvistamisesta. EU-maiden panosta pakolaisten uudelleensijoittamisessa tulisi kasvattaa. Uudelleensijoittamista tulee voida kuitenkin edistää EU:ssa ilman välitöntä linkkiä alueellisiin suojeluohjelmiin. Alueelliset suojeluohjelmat arvioidaan tämän vuoden aikana, ja on tärkeätä, että arvioinnin perusteella pohditaan, mikä on kyseisillä ohjelmilla saavutettava lisäarvo.

Luku V: Globaali kumppanuus lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa muuttoliikkeen ja kehityksen synergian edistämiseksi

EU:n tulisi työskennellä muuttoliikkeen ja kehityksen yhteyksien paremman ymmärtämisen edistämiseksi ja politiikkojen johdonmukaisuuden lisäämiseksi EU:ssa ja globaalilla tasolla. Erityisesti EU:n sisäistä koordinaatiota tulisi pyrkiä parantamaan näissä kysymyksissä. Koordinaation ja johdonmukaisuuden parantamiseksi voitaisiin harkita OSA-neuvoston ja YAUNin yhteiskokousten pitämistä tarvittaessa.

Suomi tukee kokonaisvaltaisen yhteisiin poliittisiin periaatteisiin perustuvan eurooppalaisen maahanmuuttopolitiikan kehittämistä, jossa voidaan ottaa huomioon kaikki muuttoliikkeen näkökohdat, muuttoliike- ja kehitysyhteistyökysymykset mukaan lukien, ja joka perustuu aitoon kumppanuuteen kolmansien maiden kanssa erottamattomana osana unionin ulkoisia politiikkoja. Pidämme tärkeänä EU-tason ponnisteluja muuttoliikettä koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan aikaansaamiseksi ja Rabatissa ja Tripolissa tehtyjen sitoumusten täytäntöönpanoa; ja korostamme tätä jo aikaansaatua kehystä lähtökohtana myös tälle sopimukselle muuttoliike ja kehitys -kysymyksissä.

Suomen näkökulmasta Rabatin jatkokokous sekä yleisemminkin lähtömaiden kanssa tehtävän yhteistyön edistäminen ja helpottaminen (mm. rahalähetykset) lähtömaiden tilanteen parantamiseksi ja sitä kautta laittoman maahanmuuton ehkäisemiseksi on tärkeää. Suomi tukee yleisesti tavoitetta toteuttaa toimenpiteitä rahalähetysten helpottamiseksi tekemällä niistä halvempia, nopeampia ja turvallisempia.

Suomi pitää tärkeänä kehitysmaiden tukemista muuttoliikkeen hallintaa koskevien valmiuksien vahvistamiseksi ja korostaa tarvetta sisällyttää maahanmuuttoasiat kumppanimaiden kanssa käytävän vuoropuhelun myötä entistä tiiviimmin kansallisiin köyhyydenvähentämisstrategioihin.

Suomi pitää tärkeänä, että maahanmuuttajayhteisöjä koskevien politiikkojen johdonmukaisuus pyritään varmistamaan. Muuttoliikkeen ja kehityksen kaikista ulottuvuuksista on päätöksenteon tueksi pyrittävä keräämään tehokkaammin tietoa.