Perustelut

Puitepäätösehdotuksen tarkoituksena on perustaa matkustajarekisteritietojen (PNR-tietojen) keräämistä, lähettämistä ja analysointia koskeva eurooppalainen järjestelmä. Ehdotuksen mukaan jäsenvaltiot antavat tai yhdenmukaistavat lentoliikenteen harjoittajille asetettavia lainsäädännöllisiä vaatimuksia, jotka koskevat PNR-tietojen lähettämistä toimivaltaisille viranomaisille terrorismirikosten ja järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemiseksi ja torjumiseksi. Ehdotettu puitepäätös ei koske EU:n sisäisiä lentoja lukuun ottamatta kuitenkaan niitä lentoja, jotka yhdistävät kaksi EU:n sisäistä lentokenttää ja jotka ovat samalla osa EU:n ulkopuolelle ulottuvaa kansainvälistä lentoreittiä.

Euroopan unionin yksi perustavoitteista on luoda unionista vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue, jonka sisällä henkilöt voivat liikkua jäsenvaltiosta toiseen ilman sisärajatarkastuksia. Vapaan liikkuvuuden alue on juuri laajennut kattamaan 22 jäsenvaltiota. Tätä voidaan pitää yhtenä merkittävimmistä saavutuksista, jolla unioni on helpottanut kansalaistensa ja unionin alueella asuvien ja oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten arkea. Vapaan liikkuvuuden alueen toteuttamiseksi tarvitaan tehokasta ulkorajavalvontaa. Valiokunnan näkemyksen mukaan ehdotetun eurooppalaisen PNR-järjestelmän valmistelussa on punnittava huolellisesti järjestelmästä aiheutuvat seuraukset yksilön näkökulmasta. Valiokunta tukee sinänsä ehdotuksen päämääriä torjua terrorismia ja järjestäytynyttä rikollisuutta.

Euroopan unionilla on PNR-tietojenvaihtoa koskevat sopimukset voimassa Yhdysvaltojen (EUVL L N:o 204, 4.8.2007, s.16) ja Kanadan (EUVL L N:o 82, 21.3.2006, s.14) kanssa. Unionin jäsenvaltioista Yhdistyneellä kuningaskunnalla on oma kansallinen PNR-järjestelmä. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että PNR-tietojen käytön hyödyllisyydestä saadaan selvitys jo olemassa olevan kokemuksen perusteella. Viranomaisilla on pääsy PNR-tietoja suppeampiin API-tietoihin (Advance Passenger Information, 2004/82/EY, 15.7.2005/579) ja saadun selvityksen perusteella myös mahdollisuus saada käyttöönsä ehdotuksen mukaiset PNR-tiedot yksittäisen tutkinnan yhteydessä. Valiokunta tähdentää, että jäsenvaltioiden on ensisijaisesti pyrittävä luomaan unionille yhtenäinen, kustannustehokas ja tietosuojasäännösten mukainen järjestelmä erillisten kansallisten järjestelmien sijasta.

Asiantuntijakuulemisessa on käynyt ilmi, että jotkut jäsenvaltiot ovat jo ehdottaneet eurooppalaisen PNR-järjestelmän soveltamisalan laajentamista kattamaan myös EU:n sisäiset lennot sekä muiden rikosten kuin terrorismirikosten ja järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemisen ja torjumisen. Ehdotuksen valmisteluvaiheessa jonkin verran kannatusta on saanut myös soveltamisalan laajentaminen maa-ja meriliikenteeseen. Valiokunta painottaa, että ehdotuksessa tällä hetkellä olevat avoimet kysymykset selvitetään tarkoin ennen kuin ehdotuksen soveltamisalan laajentamista ryhdytään pohtimaan.

Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotuksen tietosuojasäännöksiä on täsmennettävä. Rekisteröidyn yksityisyyden suoja ja oikeusturva on voitava varmistaa kaikissa henkilötietojen käsittelyvaiheissa. Valtioneuvoston tavoin myös valiokunta pitää ehdotettuja PNR-tietojen säilyttämisaikoja pitkinä. Ehdotuksen oikeusperustaan liittyvistä, jäljempänä tarkemmin selostetuista ongelmista aiheutuu myös epäselvyyksiä siihen, mitä tietosuojasääntelyä eurooppalaiseen PNR-järjestelmään sovellettaisiin. Riittävä tietosuojan taso on varmistettava myös silloin, kun tietoja luovutetaan kolmannen maan viranomaisille. Lisäksi ehdotuksen ja siihen sovellettavaksi ehdotetun tietosuojapuitepäätöksen (KOM (2005) 475 lopull.) soveltamisalojen välillä vaikuttaa olevan ristiriita. Tietosuojapuitepäätöstä ei ole vielä muodollisesti hyväksytty neuvostossa. Hallintovaliokunta on useissa eri yhteyksissä pitänyt tärkeänä, että poliisiyhteistyössä ja rikosasioita koskevassa oikeudellisessa yhteistyössä on voimassa yhteiset tietosuojasäännökset.

Valiokunta peräänkuuluttaa ehdotuksen taloudellisten vaikusten välitöntä arviointia. Komissio pitää eurooppalaisen PNR-järjestelmän ensisijaisena teknisenä mallina ns. hajautettua mallia, jolloin kustannuksista vastaisivat yksittäiset jäsenvaltiot. Kustannusten jakautumisesta päätettäisiin kansallisesti. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että ehdotettu puitepäätös asettaa ilma-, maa- ja meriliikennemuodot erilaiseen asemaan. Tästä voi aiheutua merkittäviäkin kilpailullisia vaikutuksia. Toisaalta voidaan myös todeta, että koska ehdotus ei kata kaikkia liikennemuotoja, niin se samalla tekee mahdottomaksi luoda aukoton, turvallisuutta vahvistava eurooppalainen PNR-järjestelmä.

Valiokunnan saaman selvityksen perusteella eurooppalaisen PNR-järjestelmän oikeusperustaksi ehdotetut SEU VI osaston oikeusperustat (29 artikla, 30 artiklan 1 kohdan b alakohta sekä 34 artiklan 2 kohdan b alakohta) ovat ongelmallisia. Asiantuntijakuulemisessa on käynyt ilmi, että EY:n perustamissopimus antaa yhteisölle tarpeellisen toimivallan antaa lentoliikenteenharjoittajia ja välittäjiä koskevat säännökset PNR-tietojen keräämiseksi, säilyttämiseksi ja siirtämiseksi sekä näiden tietojen saattamiseksi toimivaltaisille lainvalvontaviranomaisille. Oikea oikeusperusta tältä osin olisi EY:n perustamissopimuksen lentoliikennettä koskeva 80 artiklan 2 kohta. Sen sijaan unionilla on toimivaltaa (SEU 30 artikla 1 kohta), kun säädetään matkustajatietoyksiköiden perustamisesta, toimivaltaisista viranomaisista, tiedonvaihdosta matkustajatietoyksiköiden välillä, tiedon siirtämisestä kolmansien maiden lainvalvontaviranomaisille sekä matkustajatietoyksiköissä olevien PNR-tietojen säilytysajoista, tietojen saamisesta ja käsittelystä. Oikeusperustan valinta vaikuttaa myös ehdotukseen soveltuvien tietosuojasäännösten valintaan.

Edellä esitetyn johdosta valiokunta toteaa, että ehdotukseen eurooppalaisesta PNR-järjestelmästä sisältyy vielä useita avoimia kysymyksiä koskien muun muassa tietosuojasäännöksiä, kustannuksia ja niiden jakautumista sekä oikeusperustaa. Valiokunta ottaa näihin kysymyksiin yksityiskohtaisemmin kantaa saatuaan valtioneuvostolta lisäselvitystä.