Perustelut

Yleistä

Hallituksen esityksessä mainituista syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää lakiehdotusta tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä jäljempänä esitetyin kannanotoin ja muutosehdotuksin.

Samalla valiokunta toteaa, että kunta-asioiden siirtäminen sisäasiainministeriöstä valtiovarainministeriöön sisältyy pääosin hallituksen esitykseen HE 56/2007 vp, jonka hallintovaliokunta on käsitellyt aiemmin kulumassa olevalla syysistuntokaudella (HaVM 5/2007 vp). Nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä on kysymys enää kuntalakia koskevan sääntelyn tarkistamisesta mainitun ministeriölinjauksen mukaiseksi.

Peruspalveluohjelmamenettely

Valiokunta toteaa, että peruspalveluohjelma on jo tähän mennessä saanut vakiintuneen aseman. Peruspalveluohjelmamenettely on myös jatkuvasti kehittynyt antaen yhä kokonaisvaltaisemman ja systemaattisemman kuvan kuntien mahdollisuuksista järjestää peruspalveluja. Ohjelmassa on voitu myös entistä paremmin ottaa huomioon kuntasektorin tehtävien ja käytettävissä olevien voimavarojen suhde (rahoitusperiaate).

Hallituksen esityksessä ehdotetaan peruspalveluohjelman lakisääteistämistä. Tätä seikkaa ennakoidaan vuoden 2006 valtiopäivillä hyväksytyssä laissa kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (169/2007). Mainitun puitelain 11 §:n 1 momentista ilmenee, että kuntien tehtäviä ja rahoitusta käsittelevää peruspalveluohjelmaa kehitetään ja se vahvistetaan osaksi lakiin perustuvaa valtion ja kuntien neuvottelumenettelyä. Samalla peruspalveluohjelman mukaisia taloudellisia ohjauskeinoja kehitetään entistä tehokkaammiksi (HaVM 31/2006 vp — HE 155/2006 vp).

Käsiteltävänä olevassa lakiehdotuksessa peruspalveluohjelmamenettelyllä tarkoitetaan osana valtion talousarvion valmistelua sekä osana kuntien ja valtion välistä neuvottelumenettelyä laadittavaa peruspalveluohjelmaa ja peruspalvelubudjettia. Peruspalveluohjelmassa arvioidaan kuntien toimintaympäristön muutokset, kuntatalouden kehitystä ja kuntien tehtävien muutokset sekä tehdään ohjelma tulojen ja menojen tasapainottamisen edellyttämistä toimenpiteistä. Kuntataloutta arvioidaan kokonaisuudessaan, osana julkista taloutta ja kuntaryhmittäin. Lisäksi peruspalveluohjelmassa tarkastellaan kuntien lakisääteisten tehtävien rahoitustarvetta, kehittämistä ja tuottavuuden lisäämistä.

Peruspalvelubudjetissa arvioidaan puolestaan valtion talousarvioesityksen laadinnan yhteydessä kuntatalouden kehitys sekä valtion talousarvioesityksen vaikutukset kuntien tuloihin ja menoihin. Peruspalveluohjelman ja -budjetin laatii valtiovarainministeriö yhdessä sosiaali- ja terveysministeriön, opetusministeriön ja tarvittaessa muiden ministeriöiden kanssa. Suomen Kuntaliitto osallistuu pysyvänä asiantuntijana peruspalveluohjelmamenettelyyn.

Peruspalveluohjelmamenettelyn lakisääteistäminen merkitsee myös sitä, että nykyisen kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnan tehtävistä perussäännökset on tarpeen ottaa lain tasolle. Neuvottelukunnalle säädetään peruspalveluohjelmaan liittyen valmistelutehtävä. Valiokunta tähdentää neuvottelukunnan työn merkitystä sekä valtion ja kuntasektorin yhteisen näkemyksen muodostumisen tärkeyttä koko peruspalveluohjelmamenettelyn toimivuuden kannalta.

Valiokunta katsoo, että peruspalveluohjelman laadinta osana valtiontalouden kehysmenettelyä on lisännyt ohjelman uskottavuutta ja sen sitovuutta. Se ei kuitenkaan tähän mennessä ole täysin sitouttanut tai ohjannut ministeriöitä noudattamaan ohjelman linjauksia. Tässä suhteessa tilanne on kuitenkin parantunut koko ajan vuosien varrella. Hallintovaliokunta tähdentää sitä, että nyt säädettävä peruspalveluohjelmamenettelyä koskeva kuntalain säännös on ministeriöitä sitova. Sen pohjalta on arvioitava kuntien tehtäviä, rahoitusasemaa ja kuntatalouden rahoitusedellytyksiä. Valiokunta korostaa, että peruspalveluohjelma on ensisijainen suhteessa hallinnonalakohtaisiin kehittämissuunnitelmiin. Peruspalveluohjelma ja lakisääteiset kehittämisohjelmat on sovitettava yhteen tästä lähtökohdasta valtiotalouden kehysmenettelyssä.

Lakiehdotuksen 8 a §:n 2 momenttiin sisältyy virke, jonka mukaan peruspalveluohjelmassa kuntataloutta arvioidaan kokonaisuutena, osana julkista taloutta ja kuntaryhmittäin. Selvyyden vuoksi valiokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, ettei sanamuoto "osana julkista taloutta" tarkoita kuntatalouden alisteista asemaa julkisen talouden tai valtiontalouden tavoitteisiin nähden. Kysymys on siitä, että kuntatalous on osa julkista taloutta eikä julkisen talouden kehityksen arviointia voida tehdä ilman kuntataloutta.

Peruspalveluohjelmamenettelyyn liittyy luonnollisesti kysymys rahoitusperiaatteesta, jota hallituksen esitykseen sisältyvä sääntely osaltaan ilmentää, vaikka rahoitusperiaatteen käsitettä ei laissa mainitakaan.

Kuntien itsehallinto, kuntien suhde valtioon sekä kuntalaisen asema kunnassa ovat saanet aikaisempaa vahvemman ja täsmällisemmän oikeudellisen perustan vuoden 2000 perustuslakiuudistuksessa. Rahoitusperiaatteesta ei perustuslaissa kuitenkaan ole nimenomaisia säännöksiä. Rahoitusperiaate todetaan nykyisin laintasolla Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 artiklan 2 kohdassa: "paikallisviranomaisten taloudellisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muussa laissa" (voimaansaattamislaki 1180/1991 ja asetus Sops 66/1991).

Rahoitusperiaate on ollut esillä perusoikeusuudistusta koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 309/1993 vp) ja siitä annetussa perustuslakivaliokunnan mietinnössä (PeVM 25/1994 vp). Mainituissa asiakirjoissa on korostettu, että kuntien tehtävistä säädettäessä tulee myös huolehtia kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua tehtävistään.

Valiokunnan käsityksen mukaan perustuslakivaliokunnan olemassa olevien kannanottojen perusteella rahoitusperiaatteen käsite ei ole yksiselitteinen ja ongelmaton perustuslain näkökulmasta. Rahoitusperiaate ei liity pelkästään uusia tehtäviä koskevaan sääntelyyn, vaan sillä voi olla vaikutuksia arvioitaessa kuntien rahoituksen tilaa yleisemmin kunnallisen itsehallinnon kannalta. Lisäksi siihen voi liittyä tarve arvioida kuntien rahoituksen ja tehtävien suhdetta kuntakohtaisesti.

Hallintovaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että oikeusministeriössä käynnistyneessä perustuslain toimivuuden selvittämistä ja mahdollisten muutostarpeiden arviointia koskevassa hankkeessa selvitetään ja arvioidaan rahoitusperiaate mukaan lukien myös kunnallisen itsehallinnon toteutumiseen liittyviä kysymyksiä.

Kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnan tarkemmat tehtävät

Lakiehdotuksen 8 b §:n 2 momentin ensimmäisestä virkkeestä ilmenee, että kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnan tehtävänä on käsitellä 8 §:n 3 momentissa tarkoitettuja asioita, valmistella peruspalveluohjelmaan liittyvä kuntatalouden kehitysarvio sekä seurata, että peruspalveluohjelma otetaan huomioon kuntia koskevan lainsäädännön ja päätöksien valmistelussa. Momentin toisessa virkkeessä puolestaan säädetään muun muassa, että neuvottelukunnan tehtävistä säädetään valtioneuvoston asetuksella. Valiokunta ehdottaa 8 b §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen johdosta 2 momentin toisen virkkeen muuttamista siten, että neuvottelukunnan tarkemmista tehtävistä säädetään valtioneuvoston asetuksella.

Otto-oikeus ja oikaisuvaatimus

Asian ottamisesta ylemmän toimielimen käsiteltäväksi säädetään kuntalain 51 §:ssä. Tähän pykälään ei hallituksen esityksessä ehdoteta muutoksia. Käsiteltävänä olevat säännösehdotukset eivät koske liikelaitoskuntayhtymän johtokuntaa lukuun ottamatta otto-oikeutta, vaan oikaisuvaatimussäännöstä.

Valiokunta toteaa asiantuntijakuulemisessa esiin nousseen perusteella, että oikaisuvaatimusta koskevan lakiehdotuksen 89 §:n tarkoituksena on sovittaa yhteen oikaisuvaatimussäännökset liikelaitoksen johtokunnan lakisääteisen päätösvallan kanssa. Johtokunnan lakisääteisiä tehtäviä koskevista päätöksistä kunnanhallituksella ei ole otto-oikeutta. Kuntalain 89 §:n esillä oleva sääntelyehdotus merkitsee oikaisu- ja otto-oikeusteiden yhdenmukaistamista.

Aiemmin säädetyllä kuntalain muutoksella on mahdollistettu otto-oikeuden antaminen johtosäännöllä johtokunnalle (HaVM 6/2006 vp — HE 8/2006 vp). Näin ollen otto-oikeusasioita voidaan käsitellä myös johtokunnassa, ei vain lautakunnassa tai kunnanhallituksessa. Aiemmin toteutetun sääntelyn tavoitteena on ollut mahdollistaa tilaaja- ja tuottajamallin käyttöön ottaminen johtokuntamallilla. Tällöin on syntynyt tarve säätää tuottajaorganisaatiosta vastaavan johtokunnan otto-oikeudesta. Johtokunnan otto-oikeus tekee samalla otto-oikeusasioista aiempaa monipolvisempia. Oikaisuvaatimussäännöksessä otto-oikeus näkyy siten, että oikaisuvaatimus tehdään johtokunnalle, jos johtokunnalle on johtosäännössä annettu otto-oikeus. Kunta voi siten kussakin tapauksessa itse päättää, haluaako se antaa liikelaitoksen johtokunnalle otto-oikeuden. Tämä sääntely on yhdenmukainen sen periaatteen kanssa, ettei lainsäädännöllä tulisi sitoa kuntien päätösvaltarakenteita, jos se ei ole välttämätöntä.