Yksityiskohtaiset perustelut

1. Laki ulkomaalaislain muuttamisesta

52 d §. Oleskeluluvan myöntäminen laittomasti maassa oleskelleelle ja työskennelleelle kolmannen maan kansalaiselle.

Työnantajasanktiodirektiivin kansallinen täytäntöönpano tukeutuu oleskelulupaan liittyvissä säännöksissä pitkälti ns. uhridirektiivin kansallisessa täytäntöönpanossa omaksuttuihin ratkaisuihin. Tämä peruslähtökohta on ilmaistu työnantajasanktiodirektiivin 13 artiklan 4 kohdassa, jonka mukaan jäsenvaltioiden on määritettävä kansallisessa lainsäädännössä edellytykset, joilla ne voivat myöntää oleskeluluvan asianomaisille kolmansien maiden kansalaisille vastaavanlaisia järjestelyjä noudattaen kuin direktiivin 2004/81/EY soveltamisalaan kuuluville kolmansien maiden kansalaisille. Komissio on viitannut uhridirektiivin säännöksiin myös muun muassa oleskeluluvan haltijan kohtelun ja oleskeluluvan uusimatta jättämisen ja peruuttamisen yhteydessä. Hallintovaliokunta pitää näin ollen ehdotettua sääntelyä perusteltuna.

Ihmiskaupan vastaisen toimintasuunnitelman ohjausryhmä on nostanut loppuraportissaan esiin eräitä ihmiskaupan uhrille myönnettävään oleskelulupaan liittyviä kysymyksiä. Ohjausryhmä suositti muun muassa selvitettäväksi, millaisia vaihtoehtoja on olemassa sille, että ihmiskaupan uhrin edellytetään pääsääntöisesti katkaisevan siteet hyväksikäyttäjiin oleskeluluvan myöntämisen ehtona. Sisäasiainministeriö on asettanut 27.1.2012 hankkeen, jossa on tarkoitus selvittää ihmiskaupan uhreja koskevan lainsäädännön kehittämistarpeita. Hallintovaliokunta viittaa hallituksen esityksen perusteluihin ja katsoo, että jos ihmiskaupan uhrille myönnettävää oleskelulupaa koskeviin säännöksiin päädytään ehdottamaan muutoksia, on tarpeen samassa yhteydessä tarkastella myös nyt käsiteltävänä olevaa sääntelyä uudelleen.

3. Laki työsopimuslain muuttamisesta

11 a luku. Työnantajien yhteisvastuu palkattaessa laittomasti maassa oleskelevia työntekijöitä

1 §. Soveltamisala.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausuntoon viitaten hallintovaliokunta ehdottaa, että pykälästä poistetaan sen 2 momentti.

4 §. Seuraamusmaksuun vaikuttavat tekijät.

Pykälän 2 momentin mukaan seuraamusmaksua korottavana tekijänä otetaan huomioon palauttamisen toimeenpanosta aiheutuvat työntekijän ja tämän mahdollisen saattajan keskimääräiset matkakustannukset, jos työntekijä on palautettu ulkomaalaislain 9 luvun mukaisesti toiseen valtioon. Perustuslakivaliokunta lausunnossaan katsoo, että työntekijän palauttamiskustannuksilla ei ole välitöntä yhteyttä sanktioituun tekoon eikä niiden näin ollen tule vaikuttaa seuraamusmaksun suuruuteen. Tämän vuoksi lakiehdotuksen 11 a luvun 4 §:n 2 momentti tulee poistaa. Tämä on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten hallintovaliokunta ehdottaa, että hallituksen esityksessä ehdotettu pykälän 2 momentti poistetaan.

5 §. Palauttamiskustannukset. (Uusi).

Työnantajasanktiodirektiivin 5 artiklan 2 b kohdan mukaan laittomasti maassa olleen työnantajalle on määrättävä kolmannen maan kansalaisen palauttamisesta aiheutuneet kustannukset tapauksissa, joissa palauttamismenettely toteutetaan. Direktiivin mukaan jäsenvaltiot voisivat tämän erillisen maksuvelvollisuuden sijaan ottaa seuraamusmaksussa huomioon ainakin palauttamisen keskimääräiset kustannukset. Kuten perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, näin ei voida kansallisen lainsäädännön vuoksi menetellä. Perustuslakivaliokunnan mielestä ei ole kuitenkaan estettä asettaa lakiehdotuksessa työnantajalle palauttamiskustannusten korvausvelvollisuutta seuraamusmaksusta erillisenä asiana, jos siinä otetaan huomioon lausunnossa mainitut edellytykset. Hallintovaliokunta toteaa, että direktiivin sanamuoto ei mahdollista kansallista harkintaa, joten se ehdottaa työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausuntoon viitaten, että palauttamiskustannuksista säädetään erillään seuraamusmaksusta.

Perustuslakivaliokunnan mukaan palauttamiskustannusten korvausvelvollisuus voidaan asettaa vain, jos työnantaja on omalla toiminnallaan vaikuttanut työntekijän maahantuloon tai maassaoloon esimerkiksi osallistumalla työntekijän rekrytointiin tämän kotimaassa tai muutoin avustamalla työntekijää maahantulossa tai maassaolossa. Hallintovaliokunta ehdottaa tämän ehdon lisäämistä palauttamiskustannusten korvausvelvollisuuden syntymiseen. Tällöin myös sellainen työnantaja, joka ei ole vaikuttanut työntekijän maahantuloon, mutta sen sijaan maassaoloon esimerkiksi suojelemalla työntekijää viranomaisilta tai järjestämällä hänelle asunnon, voidaan määrätä korvaamaan palauttamiskustannukset.

Kun palauttamiskustannuksista ehdotetaan säädettäväksi seuraamusmaksusta erillään, tulee sääntelyn muuttuminen ottaa huomioon myös hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen 5 ja 8—12 §:ssä, joiden numerointi myös muuttuu valiokunnan ehdottaman uuden 5 §:n seurauksena 6 ja 9—13 §:ksi. Sakon täytäntöönpanosta annettua lakia (672/2002) ei ole tarkoitus soveltaa palauttamiskustannuksiin.

6 (5) §. Seuraamusmaksun määrääminen.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan tarkastellut pykälän säännöksiä Euroopan ihmisoikeussopimukseen pohjautuvan ne bis in idem -säännön näkökulmasta. Säännön mukaan ketään ei saa saman valtion tuomiovallan nojalla tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi kyseisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan kiellon soveltamisala ulottuu myös erilaisiin rangaistusluonteisiin hallinnollisiin seuraamuksiin, joten kielto on otettava huomioon työnantajan seuraamusmaksua määrättäessä.

Perustuslakivaliokunnan mukaan ehdotetut säännökset ovat lähtökohtaisesti sopusoinnussa ne bis in idem -säännön kanssa. Valiokunta on kuitenkin kiinnittänyt huomiota siihen, että osittain säännökset näyttäisivät vievän kaksoisrangaistavuuden kiellon jopa pidemmälle kuin ne bis in idem -säännön voidaan katsoa ehdottomasti vaativan. Tämä koskee erityisesti 4 momentin ensimmäiseen virkkeeseen sisältyvää seuraamusmaksun määräämiskieltoa silloin, kun samasta teosta on vireillä esitutkinta tai syyteharkinta. Valiokunnan mukaan sääntelyratkaisua selittänee se, että ehdotettujen säännösten tarkoituksena on rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän ensisijaisuus työnantajan seuraamusmaksun määräämiseen nähden ja siihen liittyen mahdollisen päällekkäisen työn välttäminen. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että hallintovaliokunnassa on kuitenkin vielä syytä arvioida, onko sääntelyratkaisu perusteltu tältä osin.

Hallintovaliokunta katsoo, että ehdotettu sääntelymalli ottaa hyvin ne bis in idem -säännön huomioon. Lisäksi valiokunnan näkemyksen mukaan on arvioitavissa, että ehdotettu sääntely vähentää päällekkäistä työtä eri viranomaismenettelyissä. Näistä syistä hallintovaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä perusteltuna ja puoltaa sen hyväksymistä hallituksen esityksen mukaisessa muodossa.

Perustuslakivaliokunnan mukaan kaksoisrangaistavuuden kiellon ei voida katsoa koskevan vain puhtaasti peräkkäisiä menettelyjä, vaan myös samanaikaisesti vireillä olevia menettelyjä. Valiokunnan käsityksen mukaan ne bis in idem -säännön huomioon ottamiseksi 4 momentin ensimmäistä ja toista virkettä tulee tulkita siten, että samaa tekoa koskevan seuraamusmaksumenettelyn ja rikosprosessin ollessa samanaikaisesti vireillä seuraamusmaksumenettely on keskeytettävä ja luovuttava maksun määräämisestä, jos rikosprosessi päättyy lainvoimaiseen ratkaisuun, joko vapauttavaan tai langettavaan tuomioon.

Ehdotetun seuraamusmaksun sääntelyssä ei perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan ole tarpeen pyrkiä täydelliseen aukottomuuteen ne bis in idem -säännön noudattamiseksi. Tällainen pyrkimys saattaisi johtaa tarpeettoman yksityiskohtaisiin säännöksiin. Lisäksi nykyisessä tilanteessa on otettava huomioon se, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntökin on eräiltä kohdin vielä kehittymässä. Ne bis in idem -säännön noudattamisen kannalta on kuitenkin perustuslakivaliokunnan mielestä perusteltua, että lainvoimaisen, lopulliseksi jääneen seuraamusmaksun tulee estää samaa tekoa koskevan rikossyytteen tuomioistuinkäsittelyn käynnistyminen tai keskeyttää se, vaikkei mainitussa 4 momentissa asiasta nimenomaisesti säädetäkään. Näin tulkittuna momentin viimeinen virke, joka koskee jo määrätyn seuraamusmaksun poistamista hakemuksesta, ei ole ongelmallinen ne bis in idem -säännön kannalta.

Hallintovaliokunta pitää yhtenäisen viranomaiskäytännön muodostumisen vuoksi aiheellisena, että seuraamusmaksun määräämistoimivalta keskitetään yhdelle viranomaiselle. Esityksen valmisteluvaiheessa on viranomaisen nimeämistä pohdittu perusteellisesti. Esityksen perusteluihin (s. 27) viitaten hallintovaliokunta on päätynyt puoltamaan esitystä Maahanmuuttoviraston nimeämisestä seuraamusmaksun määrääväksi viranomaiseksi, mikä on ollut myös säännösehdotuksia valmistelleen työryhmän ehdotus. Pykälän 4 momentin sanamuodon selkeyttämiseksi valiokunta ehdottaa, että ilmaisun "seuraamusmaksun määrännyt viranomainen" sijasta säännöksessä käytetään viranomaisen nimeä "Maahanmuuttovirasto".

10 (9) §. Toimeksiantajan vastuu seuraamusmaksusta ja palauttamiskustannuksista.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausunnon mukaisesti pykälässä ehdotetaan, että palauttamiskustannusten korvausvelvollisuuden syntyminen edellyttää myös toimeksiantajan osalta myötävaikutusta laittoman työntekijän maahantuloon tai maassaoloon. Vastaava muutos ehdotetaan tehtäväksi pääasiallisen toimeksiantajan osalta 11 §:ssä (hallituksen esityksen 10 §).

11 (10) §. Pääasiallisen toimeksiantajan vastuu.

Perustuslakivaliokunnan ja työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausuntoihin viitaten hallintovaliokunta ehdottaa sääntelyn täsmentämistä siten, että sanonnan "mahdollinen muu alihankkija" sijasta käytetään ilmaisua "toimeksiantajana toimiva muu alihankkija".

Vastaava muutos tulee tehdä myös lakiehdotuksen 12 ja 13 §:ään (hallituksen esityksen 11 ja 12 §).