PERUSTELUT

1 Nykytila: Vähimmäisetuuksien taso on jäänyt jälkeen ansio- ja kustannustason noususta

1990-luvulla tehtiin kaikkiaan sata yksittäistä etuutta koskevaa valtiontalouden säästöpäätöstä. Jo sovituista sosiaaliturvan parannuksista ja indeksitarkistuksista luovuttiin ja samalla uudis-tuksia lykättiin.

Työttömyysturvassa perusturvan osalta toimeentulon tasoa heikensi esimerkiksi se, että henkilön itsensä tai puolison kotihoidon tuki alkoi vähentää työttömyysturvaa. Vuonna 1994 otettiin käyttöön tarveharkintainen työmarkkinatuki, jonka saannin ehtoja on asteittain tiukennettu ja vastikkeellistettu vuosina 1996—2006. Indeksijäädytykset ja erilliset lait ovat pitäneet peruspäivärahan ja työmarkkinatuen vähäisenä vuodesta 1991. Näiden päivärahojen reaaliarvo oli vuoden 2006 alussa vähän pienempi kuin se oli vuonna 1991. Työttömän peruspäivärahan taso keskipalkkaan on laskenut n. 26 prosentista 20 prosenttiin (Särkelä, R. — Eronen A., Perusturvan pulmat ja uudistamisen vaihtoehdot, s. 213, Helsinki 2007). Vuosina 1994—2005 työttömyysturvan peruspäivärahan arvo ansiotason muutokseen nähden on heikentynyt 21,2 % (Honkanen, P., Perusturvan indeksisuojassa aikaisempaa enemmän aukkoja, s. 150, 2006 ).

Sairausvakuutuksessa vähimmäispäivärahojen ja pienten päivärahojen tasoa korjattiin in-deksitarkistuksin ylöspäin vuosina 1991—1993. Ansiosidonnaisen päivärahan korvausprosenttia ja muita määräytymisperusteita tarkistettiin alaspäin useasti vuosina 1992—1994. Vuoden 1994 alusta sairausvakuutuksesta poistettiin päivärahojen lapsikorotukset ja vähimmäisäitiysraha nostettiin kotihoidon tuen perusosan tasolle. Tämä sidos poistettiin jo seuraavana vuonna ja vanhempainrahan vähimmäistaso alettiin määritellä laissa. Vuonna 1996 sairausvakuutusta muutettiin niin, että sairauspäivärahalla alettiin korvata vain menetettyä ansiota. Vähimmäispäiväraha poistettiin ja tilalle luotiin pienituloisille tarveharkintainen tuki. Vanhempainrahan vähimmäismäärä säilytettiin, mutta sen taso säilyi erittäin matalana vuoteen 2004. Vähimmäispäivärahan poistamisesta aiheutuneiden ongelmien vuoksi etuus palautettiin lakiin vuonna 2002, mutta edelleenkin vähimmäispäivärahan saajilla on muita asiakkaita pidempi 55 kalenteripäivän odotusaika (Särkelä, R. — Eronen A., s. 215). Vanhempainrahan vähimmäismäärän arvo ansiotason muutokseen nähden on heikentynyt 25,7 % vuosina 1994—2005 (Honkanen, P., s. 150).

Toimeentulotuessa kunnat tiukensivat tuen myöntämisehtoja vuosina 1994—1998 ja samalla valtio jäädytti toimeentulotuen indeksikorotukset, perusosan ehtoja tiukennettiin lukemalla ennen itsenäiseksi laskettuja tuen saajia samaan kotitalouteen ottamalla lapsilisät huomioon tukea hakevan perheen tulolaskelmassa jne. Näinä vuosina otettiin käyttöön myös tuen alenema, jos tuen tarve aiheutui tarjotusta työstä tai koulutuksesta kieltäytymisestä. Toimeentulotukilain asumiskustannusten 7 %:n omavastuu säädettiin vuonna 1997 toimeentulotukilaissa ja se poistettiin vasta vuoden 2006 syyskuussa. Toimeentulotuen perusosan reaaliarvo on laskenut vuosina 1990—2007. Tuki oli vuoden 2007 alussa reaalisesti hieman pienempi kuin vuonna 1990 (Särkelä, R. — Eronen A., s. 214). Toimeentulotuen perusosan arvo ansiotason muutokseen nähden on heikentynyt 24,9 % vuosina 1994—2005 (Honkanen, P., s. 150).

2 Vähimmäisturvan taso työttömyysturvassa

Työttömyysturvan peruspäivärahan ja työmarkkinatuen korottaminen yksinäisen täyden kansaneläkkeen tasolle

Työttömyysturvalain 6 luvun 1 §.

Ehdotamme työttömyysturvan peruspäivärahan ja työmarkkinatuen nostamista kansaneläkelaissa tarkoitetun yksinäisen henkilön täyden kansaneläkkeen tasolle (vuonna 2008 arvioitu määrä 557,38 euroa/kk). Ehdottamamme säännöksen mukaan "Peruspäiväraha kuukaudessa on kansaneläkelaissa (347/1956) 3 a luvun 1 momentissa tarkoitetun yksinäisen henkilön täyden kansaneläkkeen määrä kuukaudessa ja päivärahan vähimmäismäärä saadaan jakamalla kuukauden peruspäivärahan määrä 21,5:llä. Peruspäivärahan korotusosa ja työllistymisohjelmalisä on 3,82 euroa päivältä. Korotusosaa maksetaan, jos 3 §:n edellytykset täyttyvät ja työllistymisohjelmalisää maksetaan, jos 3 a §:n edellytykset täyttyvät."

Muutos korottaisi etuutta hallituksen esitykseen nähden noin 36 eurolla kuukaudessa (1,67 euroa/pv/asiakas) ja vuoden 2007 tasoon nähden 43,32 euroa kuukaudessa. Kun vähimmäispäivärahapäiviä vuonna 2008 arvioidaan olevan 33 miljoonaa, niin muutoksen lisäkustannus on nimellisesti 100 miljoonaa euroa ja nettokustannus noin 49 miljoonaa euroa, kun otetaan huomioon lisääntyneet verotulot (28,2 milj. euroa) ja vähentyneet asumistukimenot (11,5 milj. euroa) sekä vähentyneet toimeentulotukikustannukset (12 milj. euroa).

3 Vähimmäisturva sairauspäivärahoissa

Sairaus-,äitiys-, isyys- ja vanhempainpäivärahan minimin nostaminen yksinäisen täyden kansaneläkkeen tasolle ja vähimmäisturvan yhdenmukaistaminen

3.1 Päivärahan määräytymispäivien yhdenmukaistaminen vähimmäisturvassa

Sairausvakuutuslain 7 luvun 5 §. Päivärahaetuuspäivät.

Ehdotamme säännöstä muutettavaksi niin, että päivärahojen etuus- ja omavastuupäivien lukumäärä kunakin kalenteriviikkona saisi olla yhteensä enintään viisi, ellei laista toisaalla muuta johdu.

Nykyisen lain mukaan sairausvakuutuksen päivärahoja maksetaan keskimäärin kuudelta päivältä viikossa ja 25 päivältä kuukaudessa, mikä poikkeaa työttömyysturvalain vastaavista säännöksistä. Työttömyysturvaa maksetaan 21,5 päivältä kuukaudessa.

Perusturvan vähimmäisetuuksien määräytymisen tulisi tapahtua samojen perusteiden mu-kaan myös siksi, että niille ehdotetaan yhdenmukaista kuukausitasoa.

3.2 Vähimmäispäivärahaa saavien oikeus päivärahaan ja odotusaika samaksi kuin ansiopäivärahaa saavilla

Sairausvakuutuslain 8 luvun 3 §.

Ehdotamme säännöksen uudeksi otsikoksi "Oikeus vähimmäispäivärahaan alkaa." Ehdotamme säännöksen kuulumaan seuraavasti: "Vakuutetulla, joka on ollut työkyvyttömyyden alkamista välittömästi edeltäneet kolme kuukautta yhdenjaksoisesti omasta syystään vailla omaa työtä tai ansiotyötä, on oikeus saada vähimmäispäivärahaa tämän lain 8 luvun 7 §:n 1 momentin mukaisen odotusajan päättymisen jälkeen."

Ehdotuksemme lähtökohtana on, että kaikilla sairauspäivärahaetuuden saajilla olisi yhtä pitkä odotusaika ja että työhistoriaa vailla olevien syrjivä kohtelu lopetettaisiin. Odotusaika lyhenisi vähimmäissairauspäivärahan, äitiys- ja vanhempainrahan saajilla nykyisestä 55 päivästä 1 + 9 päivään. Nykyisinkin ansiosidonnaiseen sairauspäivärahaan oikeutettujen vakuutettujen odotusaika on työkyvyttömyyden alkamispäivä ja sitä seuraavat 9 päivää.

Vähimmäispäivärahan saajien ryhmään kuuluvat muun muassa kotiäidit ja opiskelijat, jotka ovat kolmen kuukauden ajan ennen työkyvyttömyyden alkamista olleet omasta syystään vailla omaa tai ansiotyötä. Näiden ryhmien osalta voidaan sanoa, että voimassa oleva laki on heille kohtuuton, koska heillä ei elämäntilanteensa vuoksi ole tosiasiallisesti mahdollisuuksia vaikuttaa työkyvyttömyyden sattuessa omalla käyttäytymisellään odotusajan pituuteen. Sovellettaessa tätä odotusaikaa pienten lasten kotiäiteihin edellytetään, että kotiäidit turvautuvat sairauden sattuessa puolisoidensa elatukseen. Ajattelutapa on selvästi ristiriidassa pohjoismaisen hyvinvointimallin kanssa ja syrjii pienten lasten vanhempia.

Sairausvakuutuslain 8 luvun 7 §:n 3 mom. Odotusaika.

Samoin ehdotamme vähimmäispäivärahaan oikeutettujen osalta odotusajan lyhentämistä 55 päivästä 1 + 9 päivään ja syrjivän momentin kumoamista pykälästä. Nykyisen sairausvakuutuslain säännöksillä ylläpidetään kaksia erilaisia sääntöjä kahdelle eri ryhmälle.

Tälle kahdelle eri vakuutettujen ryhmän erilaiselle odotusaikakohtelulle ei ole esitetty mitään järkeviä sosiaalipoliittisia perusteluita. Ennen vuotta 1995 sairauspäivärahoihin ei liittynyt tällaista erottelua. Päivärahaoikeuden kuulumista kaikille työssäkäynnistä tai yritystoiminnasta riippumatta voidaan perustella universaalisuusperiaatteella, jota pidetään pohjoismaisen, maassa asumiseen perustuvan sosiaaliturvan tunnuspiirteenä. Tämän periaatteen kanssa yhteen sopimaton lähtökohta on se, että sairauspäiväraha olisi ensisijaiselta luonteeltaan menetettyjä ansiotuloja korvaava etuus.

Niin ikään väite siitä, että tuloton tai vähätuloinen voisi turvata perustoimeentulonsa ensim-mäisen 55 päivän odotusaikana jollakin muulla tavalla — kuten puolison tuloilla — on käsityksemme mukaan yleisen elämänkokemuksen kannalta erittäin pulmallinen ja luo perusoikeuden suojan vastaisia väliinputoajaryhmiä. Perustuslain 19 §:n 2 momentin mukaan jokaiselle taataan oikeus perustoimeentuloturvaan muun muassa sairauden aikana. Tämän pitää olla mielestämme myös sairausvakuutuslain odotusaikojen sääntelyn lähtökohta.

3.3 Vähimmäispäivärahojen tasokorotus yksinäisen henkilön täyden kansaneläkkeen tasolle ja indeksiin sitominen

Sairausvakuutuslain11 luvun 7 §. Sairaus- ja vanhempainpäivärahan sekä erityishoitorahan vähimmäismäärä.

Ehdotamme sairausvakuutuslain mukaisen sairaus-, äitiys-, isyys- ja vanhempainpäivärahan sekä erityishoitorahan vähimmäismäärien korottamista yksinäisen henkilön täyden kansaneläkkeen tasolle, jolloin päivärahan vähimmäismäärä saataisiin jakamalla kuukausimäärä 21,5:llä (557,38 euroa/kk : 21,5 = 25,90 euroa/päivä).

Korotus nykyiseen sairausvakuutuksen päivärahan kuukausitasoon (380 euroa) olisi 176,89 euroa, ja päivää kohden laskettu (177,38 euroa : 21,5) kustannus / vähimmäisetuuden saaja olisi 8,25 euroa.

Vähimmäissairauspäivärahaa saaneita vuonna 2005 oli 7 436 henkilöä. Heille korvattujen päivien lukumäärä oli 1 055 000 päivää. Mikäli korvattavien päivien määrä säilyisi samana, lisäkustannus sairauspäivärahan minimin noston osalta olisi (8,25 euroa x 831 272 päivää =) n. 6,9 miljoonaa euroa (ks. Kelan tilastollinen vuosikirja 2005, s. 146).

Vanhempainrahan vähimmäismäärän saajia vuonna 2005 oli 21 976 henkilöä. Heille korvat-tujen päivien lukumäärä oli 2 961 188 päivää. Mikäli näiden korvauspäivien lukumäärän oletetaan säilyvän samana, lisäkustannus vanhempainrahan vähimmäismäärän nostosta olisi (8,25 euroa x 2 961 188 päivää=) 24,4 miljoonaa euroa.

Sairaus- ja vanhempainrahan korottaminen kansaneläkelaissa tarkoitetun yksinäisen täyden kansaneläkkeen tasolle lisäisi valtion kustannuksia yhteensä 31 miljoonaa euroa. Odotusajan lyhentämisen arvioimme lisäävän valtion kustannuksia noin 1,4 miljoonalla eurolla. Kaikki lisäkustannukset tältä osin olisivat 32,7 miljoonaa euroa. Lisäys on 2 % vuoden 2008 talousarvion sairausvakuutuksen budjetista ja merkitsisi sairausvakuutuksen lisäpanostusten kaksinkertaistamista vuodelle 2008 (36 milj. eurosta 70 milj. euroon).

Ehdotuksemme lähtökohtana on se, että sairausvakuutuksen päivärahan tehtävänä on turva-ta jokaiselle ihmiselle perusoikeutena sairauden aikainen toimeentuloturva. Nyt käsillä olevaan sairausvakuutuslakiesitykseen sisältyvillä etuuksilla on kiinteä yhteys sosiaalisiin perusoikeuksiin.

Perustuslain 19 §:n 2 momentissa lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimentuloturvaan muun muassa sairauden aikana sekä lapsen syntymän perusteella. Tärkeimmät tätä turvaavat etuudet ovat sairausvakuutuslakiin sisältyvät päivärahaetuudet.

Sairausvakuutuslain säännökset vanhempainpäivärahasta voidaan ymmärtää paitsi keinoksi taata oikeus perustoimeentulon turvaan lapsen syntymän perusteella (PL 19 §:n 2 mom.) myös yhdeksi tavaksi tukea "perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu" (PL 19 §:n 3 mom.).

Vaikka perustuslaissa sosiaalisia riskitilanteita varten säädetyn "perustoimeentuloturvan" ta-soa ei ole määritelty yksiselitteisesti tietyin euromäärin, perustuslaki vahvistaa kuitenkin tietyn vähimmäistason, jonka lainsäätäjä on velvollinen takaamaan jokaiselle perustuslain tarkoittamissa riskitilanteissa. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan perustoimeentulon turva tarkoittaa "pidemmälle menevää turvan tasoa" kuin perustuslain 19 §:n 1 momentin mukainen oikeus välttämättömään toimeentuloon (HE 309/1993 vp, s. 70/I), joka on lähinnä toimeentulotuen taso. Perusoikeuksien tulkinnassa on katsottu, että perustoimeentulon turvalla pitää voida kattaa välttämättömät elinkustannukset, joihin kuuluvat ravinto-, vaatetus-, hygienia-, vähäiset terveydenhuolto-, paikallismatka-, virkistys- ja informaatiomenot.

3.4 Vähimmäispäivärahojen sitominen kansaneläkeindeksiin

Sairausvakuutuslain 11 luvun 7 §:n uusi 2 mom.

Ehdotamme uutena säännöstä, jonka mukaan 7 §:n 1 momentissa mainitut vähimmäisetuudet ja niiden määräytymisperusteet sekä jäljempänä 12 a §:ssä säädetyt lapsikorotukset sidotaan hintatason muutoksiin siten kuin kansaeläkeindeksistä annetussa laissa (456/2001) säädetään lukuun ottamatta tämän lain 11 luvun 1 §:ssä mainittuja tulorajojen ja työtulojen mainittua määrää. Tässä momentissa säädetyt rahamäärät vastaavat kansaneläkeindeksin sitä pistelukua, jonka mukaan vuoden 2001 tammikuussa maksettavina olevien kansaneläkkeiden suuruus lasketaan.

3.5 Lapsikorotusten lisääminen sairaus- äitiys-, isyys- ja vanhempainpäivärahoihin

Sairausvakuutuslain 11 luvun uusi 12 a §. Lapsikorotus.

Ehdotamme uutta säännöstä, jonka mukaan sairaus- ja vanhempainrahaa saavan päivärahaa nostettaisiin huollettavien lasten lukumäärän mukaan porrastetulla lapsikorotuksella. Tällä hetkellä sairaus- ja vanhempainrahoja ei koroteta huollettavien lasten aiheuttamien lisäkustannusten perusteella, kuten työttömyysturvan osalta säädetään työttömyysturvalaissa. Uuden 12 a §:n mukaan sairaus-, äitiys-, isyys- ja vanhempainpäivärahan saajalle, jolla on huollettavanaan 18 vuotta nuorempi lapsi, maksetaan päiväraha korotettuna lapsikorotuksella, jonka suuruus yhdestä lapsesta on 4,21 euroa, kahdesta lapsesta yhteensä 6,18 euroa ja kolmesta tai useammasta lapsesta yhteensä 7,97 euroa.

4 Toimeentulotuen perusosan määrän korottaminen yksinäisen täyden kansaneläkkeen tasolle

Toimeentulotukilain 9 §:n 1 momentin 1 kohta.

Ehdotamme toimeentulotuen perusosan nostamista yksinäisen täyden kansaneläkkeen tasolle. Ehdotuksemme mukaan toimeentulotuen perusosa kuukautta kohti olisi yksin asuvalla henkilöllä ja yksinhuoltajalla kansaneläkelain 3 a luvun 24 §:n 1 momentissa tarkoitetun yksinäisen henkilön täyden kansaneläkkeen määrä kuukaudessa ja päivää kohden laskettu vähimmäismäärä saadaan jakamalla täyden perusosan kuukausimäärä 21,5:llä (1 kohta). Toimeentulotuen määrä nousisi nykyisestä 389,37 eurosta 168 eurolla 557,28 euroon.

Vuonna 2006 Manner-Suomessa toimeentulotuessa perusosan bruttomenot kotitaloutta kohti laskettuna olivat keskimäärin 1 676 euroa. Vuonna 2006 kotitalouksia oli 229 000 kappaletta ja tuensaajia 360 000. Lisäksi tiedetään, että keskimäärin tukikuukausia vuodessa on 5,6 kuukautta.

Jos saajaperheiden lukumäärän vähentyminen jatkuu viime vuosien tahdissa, saajaperheitä voidaan arvioida olevan vuonna 2008 noin 200 000 (alenema 14 %).

Lisäksi jos työttömyysturvan vähimmäismäärää nostetaan edellä ehdottamallamme tavalla, toimeentulotuen kustannukset alenevat lisäksi noin 12 miljoonalla eurolla.

Tällöin menojen lisäys voitaisiin laskea seuraavasti [200 000 x (43 % x 1 676 euroa/v) ] - 12 milj. euroa = 132 miljoonaa euroa. Tästä menolisäyksestä valtion menojen osuus (31,77 %) olisi 41,9 miljoonaa euroa vuodessa.

Toimeentulotukilain 9 §:n 1 mom. 2 kohdan muuttaminen ja 3 kohdan kumoaminen.

Lisäksi ehdotamme, että vanhempiensa luona asuvan 18 vuotta täyttäneen toimeentulotukea nostetaan 73 prosentista 85 prosenttiin täyden perusosan määrästä, jolloin vanhempien luona asuvan 18 vuotta täyttäneen toimeentulotuki nousisi 46,72 eurolla, mikäli korotus tehtäisiin nykyisen tasoiseen toimeentulotuen perusosaan. Jos perusosan määrää ja 18 vuotta täyttäneen vanhempiensa luona asuvan toimentulotukea korotettaisiin, nousisi täysi-ikäisen, vanhempiensa luona asuvan tuen saajan tuki 189,53 euroa nykyisestä tasosta (284,24 euroa). Momentin 3 kohta poistettaisiin laista, koska tuki vanhempiensa luona asuvalle täysi-ikäiselle yhdenmukaistuisi avo- ja avioliitossa elävän tukitasoon.

5 Tulotakuusta syyperusteisen perusturvan täydentäjä

Ehdotamme, että toimeentulotuen perusosan maksatus siirretään vaalikauden 2008—2011 aikana Kansaneläkelaitoksen hoidettavaksi. Toimeentulotuen perusosasta muodostettaisiin syyperusteisen tuen saaja- ja hakijaperheille perhekohtainen tulotakuu, kuten monissa aiemmissa selvityselimissä on edellytetty (mm. Perustoimeentulotyöryhmän muistio STM 1986:2 ja Vähimmäisturvatyöryhmä STM, työryhmämuistioita 1994:25).