Ehdotus

Komissio on 11 päivänä joulukuuta 2001 antanut vihreän kirjan yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellisesta suojaamisesta ja Euroopan syyttäjäntoimen perustamisesta. Kysymyksessä on keskusteluasiakirja, jossa komissio esittelee ehdotustaan Euroopan syyttäjäntoimen perustamiseksi ja tiedustelee useilla eri kysymyksillä jäsenvaltioiden kantoja ehdotuksen yksityiskohtiin.

Komission ehdotukset liittyvät Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseen rikosoikeudellisin keinoin (ns. yhteisöpetokset). Vihreässä kirjassa hahmotellaan sekä kansallisten rikoslakien harmonisointia että yhteisöpetoksiin liittyvien oikeudenkäyntimenettelyjen lähentämistä.

Vihreän kirjan keskeisimmät ehdotukset liittyvät siihen, että perustettaisiin erityinen Euroopan syyttäjä, jonka tehtävänä olisi yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvien rikosten tutkinta ja niiden tekijöiden syytteeseen asettaminen tuomioistuimessa sekä tällaisia tekoja koskevien syytteiden ajaminen jäsenvaltioiden toimivaltaisissa tuomioistuimissa. Euroopan syyttäjällä olisi erityinen ja kansallisten syyttäjäviranomaisten toimivaltaan nähden ensisijainen toimivalta.

Valtioneuvoston kanta

Yhteisön taloudellisia etuja tulee suojata yhtä tehokkaasti kuin jäsenvaltioiden taloudellisia etuja. Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvat väärinkäytökset ovat sinänsä taloudellisestikin merkittävä oikeuspoliittinen ongelma ja unionin edessä olevan laajenemisen voidaan arvioida vaikeuttavan tilannetta. Väärinkäytöksiin tulisi siten tarttua riittävän pontevasti.

Väärinkäytöksiin voidaan puuttua useilla erilaisilla keinoilla, joista rikosoikeudelliset keinot ovat osa. Toisaalta tunnettua on, että yksin rikosoikeudellisilla keinoilla on vain rajoitettuja mahdollisuuksia puuttua rikollisuustasoon. Kuitenkin tavoite suojata yhteisön taloudellisia etuja muiden keinojen ohella myös rikosoikeudellisin keinoin on hyväksyttävä.

Yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi on jo luotu täytäntöön pantavia Euroopan unionin I pilarin ja III pilarin säädöksiä, joiden ratifioinnissa ja saattamisessa osaksi käytännössä sovellettavia menettelyitä on ollut tarpeettomia viiveitä sekä jäsenvaltioissa että myös unionin toimielimissä. EU:n laajentumisesta johtuen tulisi myös varmistaa, että jo hyväksytyt säädökset saadaan käyttöön myös hakijamaissa.

Rajat ylittävän oikeusavun helpottaminen etenee nopeaa vauhtia, ja uutta lainsäädäntöä on esimerkiksi Amsterdamin sopimuksen voimaan tulon jälkeen hyväksytty merkittävä määrä. Hyväksytyt instrumentit koskevat yleensä kaikkea rikollisuutta, yhteisöpetokset mukaan luettuna. Yhteisöpetosten kohteleminen huomattavasti eri tavalla verrattuna muuhun yhtä vahingolliseen rikollisuuteen on vaikeasti perusteltavissa. Oikeusjärjestelmät ovat toki erilaisia, mutta oikeusasioiden yhteistyön kulmakiveksi on otettu vastavuoroinen tunnustaminen. Vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen etenemisen tietä voidaan päästä ehkä vaivattomammin ja halvemmalla jopa parempiin tuloksiin kuin mihin aivan uuden järjestelmän käyttöönotto johtaisi.

Valtioneuvosto pitääkin tässä vaiheessa tärkeimpänä ja ensisijaisena tavoitteena vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen kehittämistä sekä Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmissä tarkoitetun eurooppalaisen oikeusalueen tehokasta toteuttamista. Syyttäjien toiminnan osalta erityisesti Eurojust–yksikön käytännön toimintaedellytysten luominen ja parantaminen tulisi olla nyt tavoitteena. Lisäksi voitaisiin kehittää OLAFin toimintaa ja selkeyttää sen asemaa.

Kyseessä on niin laajakantoinen ehdotus, että se vaatii yhteisöjen perustamissopimusten muuttamista ja käytännössä unionin uuden toimielimen tai elimen perustamista, mikä käytännössä tarkoittaa myös Euroopan yhteisön oikeuteen kuuluvan, jäsenvaltioiden rikosoikeudesta erillisen rikos- ja rikosprosessilainsäädännön säätämistä sovellettavaksi siinä säädetyissä rikostyypeissä. Tämä monimutkaistaisi rikoslainsäädännön rakennetta ja saattaisi vähentää lainsäädännön selkeyttä. Ehdotuksen mukaan uusi oikeusperusta tulisi EY:n perustamissopimuksen 280 a artiklaksi ja kuuluisi näin ollen I pilariin.

Valtioneuvoston käsityksen mukaan ehdotuksen toteuttamisen kustannukset tulisivat olemaan siitä saatuja hyötyjä suuremmat. Muilla halvemmilla keinoilla pystyttäisiin saamaan vastaavia tuloksia.

Oikeusjärjestelmät ovat erilaisia, mutta komission ehdotus aivan uuden oikeusjärjestelmän luomiseksi entisten lisäksi ei ainakaan kokonaisuutena helpota alalla toimivien ja unionin kansalaisten asemaa. Erityisen ongelmallista olisi esimerkiksi se, että yhteisöpetosrikoksiin sovellettaisiin erilaisia rikoslain yleiseen osaan kuuluvia säännöksiä kuin rikoslain muihin rangaistussäännöksiin. Vaikeasti ratkaistavia ongelmia tulisi esille varsinkin sellaisissa tapauksissa, joissa tekoon olisi sovellettava sekä ehdotettuja yhteisöpetossäännöksiä että kansallisia rangaistussäännöksiä.

Ylikansallisen Euroopan syyttäjän toiminta kohtaisikin käytännössä erittäin suuria vaikeuksia. Rikoksissa, jotka kohdistuvat esimerkiksi omiin varoihin eli tulleihin, suurin osa tapauksista liittyy tavaroihin, joista tullien lisäksi kannetaan kansallisia valmisteveroja. Euroopan syyttäjällä olisi ensisijainen toimivalta kansallisissa tuomioistuimissa, vaikka näiden tavaroiden osalta tullimaksujen osuus on vain murto-osa rikoksella aiheutetuista fiskaalisista vahingoista. Yhteisön taloudelliset edut voivat yhtyä kansallisten etujen kanssa myös maatalouden vientitukiin liittyvissä tapauksissa, jos niihin liittyy perusteettomia arvonlisäveropalautuksia. Edellä mainitut tapaukset muodostavat enemmistön yhteisöpetostapauksista ja niiden kohdalla toimivaltaristiriidat kansallisen ja ylikansallisen syyttäjän välillä johtaisivat varmaan umpikujaan tuomioistuimissa. Olisikin tärkeämpää kehittää käytännön yhteistyötä ja saada siitä lisäarvoa kuin perustaa erillinen kallis organisaatio. Käytännön kysymyksistä on vielä nostettava esille kielikysymys. Rikostutkinnan suorittaminen edellyttää riittävää kielitaitoa, mistä johtuen jäsenvaltioiden vastuu tutkinnassa korostuu.

Ehdotukseen tulisi sisältymään huomattava määrä yksityiskohtaista vaikeasti sovellettavaa prosessioikeudellista normistoa, johon jäisi käytännössä paljon tulkinnanvaraa. Ongelmallisimpia kohtia ovat rikosten tutkinnan järjestelemistä koskevat toimivaltakysymykset sekä eurooppalaisen syyttäjäviranomaisen yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvien rikosten tunnusmerkistöt. Tämän lisäksi uuden järjestelmän luominen eräitä rikostyyppejä varten voi aiheuttaa myös yhdenvertaisuusongelmia: yhdessä rikostyypissä noudatettaisiin yhtä menettelyä omine seuraamusjärjestelmineen ja muissa rikoksissa toista järjestelmää.

Suomen näkemyksen mukaan yhteisistä kriminalisointiperusteista, syytteeseen asettamisesta ja seuraamuksista päätettäessä tulee nyt edetä Tampereen Eurooppa-neuvostossa hyväksyttyjen puheenjohtajan päätelmien kohdassa 48 edellytetyllä tavalla.

Edellä sanotuilla perusteilla valtioneuvosto katsoo, ettei yhteisöpetosten tutkintaa ja syyttämistä varten ole tarpeen perustaa vihreässä kirjassa ehdotetun kaltaista erillistä syyttäjäorganisaatiota, omaa rikoslainsäädäntöä ja omia menettelynormeja. Yhteisöjen taloudellisten etujen suojaa ja siinä tehtävää oikeudellista yhteistyötä tulee kehittää muilla keinoin.