Perustelut
Yleistä
Komissio antoi huhtikuussa 2008 ehdotuksen avoimuusasetuksen
uudelleen laatimiseksi (KOM (2008) 229 lopull.). Komission mukaan ehdotettujen
uudistusten tavoitteena on avoimuuden ja asiakirjajulkisuuden lisääminen.
Lähtökohtana on arvioida asetuksen toimintaa sen täytäntöönpanosta
saatujen kokemusten sekä EY-tuomioistuimen ja Euroopan
oikeusasiamiehen ratkaisujen valossa.
Valiokunta toteaa, että komission ehdotus sisältää eräitä avoimuuden
käyttöalaa laajentavia ehdotuksia, kuten asiakirjoihin
tutustumiseen oikeutettujen piirin laajentamisen jokaiseen luonnolliseen
henkilöön ja oikeushenkilöön
kotipaikasta riippumatta sekä lainsäädäntöasiakirjojen
saatavuuden parantamisen yleisissä tietoverkoissa. Näitä ehdotuksia
voidaan pitää myönteisinä. Komission
ehdotus sisältää kuitenkin useita ehdotuksia,
jotka rajoittavat asiakirjojen saatavuutta ja kaventavat julkisuutta.
Kokonaisuutena arvioiden ehdotuksessa otetaan asiakirjajulkisuuden
ja avoimuuden kannalta selvä askel taaksepäin.
Asiakirjan määritelmä
Komission ehdotuksen mukaan (3 artiklan a kohta)
asiakirjana pidettäisiin tallennetta, jonka toimielin on
laatinut ja virallisesti toimittanut vastaanottajalle
tai jotka on muuten kirjattu tai jonka toimielin on vastaanottanut.
Sähköisiin tallennus-, käsittely- ja
hakujärjestelmiin sisältyvät tiedot olisivat
asiakirjoja, jos ne voidaan poimia paperitulosteena tai sähköisessä muodossa
olevana jäljennöksenä käyttäen
järjestelmässä saatavilla olevia välineitä.
Valiokunnan näkemyksen mukaan etenkin "virallinen toimittaminen"
ja "muu kirjaaminen" saattavat olla omiaan rajaamaan asiakirjojen
alaa, sillä kumpaakaan ei ole täsmällisesti
määritelty tai säädetty EU:n
toimielimien suoranaiseksi velvollisuudeksi. Komission ehdotus mahdollistaisi
asiakirjan luovuttamisesta kieltäytymisen sillä perusteella,
ettei asiakirjaa ole rekisteröity tai saatettu oikeaan
tekniseen muotoon. Lisäksi selvityksen perusteella näyttäisi
siltä, että ehdotettu määritelmä on
selvästi suppeampi kuin 2 artiklassa määritelty
oikeus tutustua "kaikkiin toimielimen hallussa oleviin asiakirjoihin".
Valiokunta pitää ehdotettuja asiakirjamääritelmän
rajauksia tarpeettomina. Ehdotettu muotoilu voisi myös
käytännössä aiheuttaa aiheetonta
tulkinnanvaraisuutta ja tarpeettomia soveltamisongelmia. Selvityksen
mukaan nykyiseen asiakirjan laajaan määritelmään
on oltu varsin tyytyväisiä. Myös Suomi
on kannattanut sen säilyttämistä. Valiokunta
katsoo, että asiakirjan laaja määritelmä on
yksi avoimuusasetuksen perusperiaatteista, johon ei pidä puuttua
ilman painavaa syytä.
Poikkeukset asiakirjajulkisuuteen
Komissio ehdottaa muutoksia useisiin asetuksen 4 artiklassa
säädettyihin poikkeuksiin asiakirjajulkisuudesta.
Tässä yhteydessä valiokunta kiinnittää huomiota
seuraaviin seikkoihin.
Komission ehdotuksen mukaan yksityiselämän
ja yksilön koskemattomuuden suojaa koskeva salassapitoperuste
(voimassa oleva 4 artiklan 1 kohdan b alakohta) poistettaisiin.
Säännös korvattaisiin uudella, muotoilultaan
varsin väljällä säännöksellä 4
artiklan 5 kohdassa, jonka mukaan henkilötietoja julkistettaessa
on noudatettava lainmukaista henkilötietojen käsittelyä koskevia
edellytyksiä, joista säädetään
yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä annetussa
EY:n lainsäädännössä.
Valiokunta pitää ehdotusta ongelmallisena useammastakin
syystä. Ottaen huomioon, että henkilötietojen
suojaa koskeva sääntely kattaa vain osan yksityiselämän
suojasta, ehdotusta ei valiokunnan käsityksen mukaan voida
pitää riittävänä Euroopan
ihmisoikeussopimuksessa eikä EU:n perusoikeuskirjassa määritellyn
yksityiselämän suojan kannalta. Toiseksi, ehdotettu säännös
sitoisi avoimuusasetuksen soveltamisen henkilötietojen
suojaa koskevaan sääntelyyn. Viimeaikainen oikeuskäytäntö on
selkeyttänyt avoimuusasetuksen ja tietosuojalainsäädännön
välistä suhdetta. Ensimmäisen asteen tuomioistuin
on asiassa T-194/04 Bavarian Lager katsonut, että avoimuusasetus
on asiakirjajulkisuutta yleisesti koskeva säädös,
joka kattaa myös henkilötietoja sisältävät
asiakirjat. Asiakirjan luovuttamista harkittaessa tulee arvioida, olisiko
luovutuksesta haittaa henkilön yksityisyydelle. Valiokunta
ei pidä komission ehdotusta onnistuneena tapana säännellä avoimuusasetuksen
ja tietosuojalainsäädännön välistä suhdetta.
Valiokunnan näkemyksen mukaan ehdotetunlainen kahden sääntelyalan
yhdistäminen on omiaan ensisijaisesti kaventamaan julkisuutta.
Lisäksi valiokunta kiinnittää huomiota
4 artiklan 5 kohdan säännökseen, jonka
mukaan viranhaltijoiden ja virkamiesten nimet, arvonimet ja tehtävät
on julkistettava ammatillisen toiminnan yhteydessä, paitsi
jos tietojen julkistaminen olisi erityisten syiden vuoksi haitallista
kyseisten henkilöiden kannalta. On ajateltavissa, että esimerkiksi
virkavastuun toteuttaminen olisi haitallista kyseisten henkilöiden
kannalta, joten mainitut tiedot voitaisiin ainakin säännöksen
sanamuodon mukaan pitää salassa. Valiokunnan mielestä ehdotettua
sääntelyä ei voida pitää julkisuusperiaatteen
mukaisena.
Komissio myös ehdottaa, että 4 artiklan 2 kohdassa
suojattavaksi eduksi lisättäisiin välimies-
ja riitojenratkaisumenettelyn suoja ja säännöksen
sanajärjestystä muutettaisiin. Tässä yhteydessä valiokunta
viittaa EY-tuomioistuimen heinäkuussa 2008 antamaan tuomioon
(yhdistetty asia C-39/05 P ja C-52/05 P Turco),
jossa tuomioistuin katsoi, että myös oikeudellista neuvonantoa
sisältävien asiakirjojen luovuttamista
tulee harkita tapauskohtaisesti ja että lainsäädäntömenettelyyn
liittyvät, oikeudellista neuvonantoa sisältävät
asiakirjat tulisi lähtökohtaisesti julkaista.
Tulkinta vastaa Suomen vakiintunutta kantaa. Valiokunta katsoo valtioneuvoston
tavoin, että ehdotuksen käsittelyn aikana olisi
varmistuttava siitä, että ehdotetulla muutoksella
ei laajenneta poikkeusperustetta.
Avoimuusasetuksen soveltamisala
Komissio ehdottaa asetuksen soveltamisalan rajaamista kahdella
tavalla. Ensiksikin asetusta sovellettaisiin ainoastaan toimielinten
tuomioistuimille toimittamiin asiakirjoihin. Muut toimielinten hallussa
olevat, esimerkiksi niiden oikeudenkäynnin osapuolena saamat
asiakirjat jäisivät avoimuusasetuksen soveltamisalan
ulkopuolelle. Rajausta voidaan pitää Euroopan
ihmisoikeussopimuksessa ja EU:n perusoikeuskirjassa edellytetyn
oikeudenkäynnin julkisuuden ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin
kannalta ongelmallisena.
Voimassa oleva avoimuusasetus sisältää tuomioistuinasiakirjoja
koskevan salassapitoperusteen, jota voidaan soveltaa, jos asiakirjan
sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi
tuomioistuinkäsittelyn suojaa, ellei ylivoimainen yleinen
etu edellytä ilmaisemista. Asetuksessa on myös
säännökset asiakirjan laatijan kuulemisesta,
kun asiakirjapyyntö koskee kolmannen asiakirjaa. Valiokunta
pitää voimassa olevaa sääntelyä perusteltuna.
Mikäli ilmenee tarvetta laatia uudet säännöt
kolmansien laatimien tuomioistuinasiakirjojen osalta, tämä on
mahdollista esimerkiksi kehittämällä 4
artiklassa säädettyjä asiakirjajulkisuutta
koskevia poikkeusperusteita.
Komissio ehdottaa uutta säännöstä valvonta- ja
tutkinta-asiakirjojen julkisuudesta (2 artiklan 6 kohta). Valiokunta
pitää tärkeänä, että tutkintamenettelyihin
liittyviä tietoja, esimerkiksi liikesalaisuuksia, suojataan
asianmukaisella tavalla ja että tutkintaelinten tutkintarauha
turvataan. Ehdotetun säännöksen mukaan
salassapito näyttäisi jatkuvan eräiltä osin
myös valvonta- tai tutkintamenettelyn päätyttyä.
Esimerkiksi EU:n toimielinten varojen käyttöä koskevista
tutkimuksista ei valiokunnan käsityksen mukaan voisi saada
tietoja senkään jälkeen, kun tutkinta
on päättynyt. Toisaalta esimerkiksi kauppaa suojaaviin
menettelyihin liittyy valiokunnan saaman selvityksen mukaan asiakirjoja,
joita ei voida julkaista edes ajan kulumisen perusteella.
Avoimuusasetuksen yksi keskeisistä perusperiaatteista
on asetuksen laaja soveltamisala ja asiakirjan luovutuksesta suojattavalle
edulle aiheutuvan haitan tapauskohtainen arviointi. Tämän
tulisi edelleenkin olla avoimuusasetuksen lähtökohta.
Mikäli muutoksiin katsotaan olevan tarvetta, tulisi myös
tutkintatoimien suojaaminen valiokunnan mielestä toteuttaa
soveltamisalan rajaamisen sijasta muulla tavoin, esimerkiksi kehittämällä 4
artiklaan sisältyviä poikkeussäännöksiä.
Uudelleenlaatimismenettely
Valiokunta kiinnittää vielä huomiota
komission ehdottamaan menettelyyn avoimuusasetuksen uudelleen laatimisesta
(recasting). Yleisesti ottaen on hyödyllistä tarkastella
aika ajoin EY-säädösten tekstejä uudelleen.
Vuonna 2001 voimaan tulleeseen avoimuusasetukseen ei ole tähän
mennessä tehty muutoksia, joten valiokunta ei pidä asetuksen
uudelleen laatimista sinänsä tarpeellisena.
Lopuksi
Selvityksen mukaan avoimuusasetus on toiminut hyvin. Siinä omaksuttuja
keskeisiä perusratkaisuja voidaan yleisesti ottaen pitää onnistuneina,
eikä valiokunta näe perusteita sille, miksi niitä olisi
tässä yhteydessä syytä muuttaa.
Myös asetuksen tulkintakäytäntö on
selkeytynyt viimeaikaisessa EY-tuomioistuimen oikeuskäytännössä,
jossa tuomioistuin on omaksunut pitkälle Suomen näkemyksiä vastaavia
tulkintoja. Valiokunta pitää tärkeänä,
että EU:n asiakirjajulkisuutta kehitetään
avoimuutta ja hyvää hallintoa lisäävään
suuntaan ja kansalaisten tiedonsaanti- ja osallistumismahdollisuuksia
edistäen.