Perustelut

Eduskunta hyväksyi maaliskuussa 2011 uuden poliisilain (872/2011), joka tulee voimaan 1.1.2014. Laissa on havaittu jo ennen sen voimaantuloa tiettyjä muutostarpeita, jotka liittyvät erityisesti salaisia tiedonhankintakeinoja koskevaan uuden poliisilain 5 lukuun ja siihen liittyvään salaisia pakkokeinoja koskevaan uuden pakkokeinolain (806/2011) 10 lukuun (HE 14/2013 vp).

Käsiteltävänä olevalla hallituksen esityksellä uuteen poliisilakiin ehdotetaan tehtäväksi pääosin teknisluonteisia muutoksia, jotka enimmäkseen liittyvät uuden poliisilain ja uuden pakkokeinolain salaista tiedonhankintaa koskevan sääntelyn välillä oleviin perusteettomiin eroavaisuuksiin. Uuteen poliisilakiin ehdotetaan tehtäväksi myös eräitä sisällöllisiä täydennyksiä ja täsmennyksiä. Kyseiset muutokset liittyvät merkittävimmiltä osiltaan televalvonnan käyttöä koskeviin edellytyksiin ja ylimääräisen tiedon käyttöön.

Televalvonta (poliisilain 5 luvun 8 §)

Uuden poliisilain 5 luvun 8 §:n (kuten myös uuden pakkokeinolain 10 luvun 6 §:n) mukaan televalvonnan käyttäminen edellyttää teleosoitetta ja telepäätelaitetta käyttäen tehtyjen rikosten kohdalla sitä, että rikoksesta säädetyn ankarimman rangaistuksen tulee olla kaksi vuotta vankeutta.

Uuden poliisilain televalvonnan käyttöedellytyksiä koskevaa sääntelyä ehdotetaan nyt täydennettäväksi siten, että poliisille voitaisiin rikoksen estämiseksi antaa lupa kohdistaa televalvontaa henkilön hallussa olevaan tai hänen oletettavasti muuten käyttämäänsä teleosoitteeseen tai telepäätelaitteeseen, jos henkilön lausumien, uhkausten tai käyttäytymisen perusteella taikka muutoin voidaan perustellusti olettaa hänen syyllistyvän lapsen houkuttelemiseen seksuaalisiin tarkoituksiin (RL 20:8b) taikka teleosoitetta tai telepäätelaitetta käyttäen tehtyyn, automaattiseen tietojenkäsittelyjärjestelmään kohdistuvaan luvattomaan käyttöön (RL 28:7), vahingontekoon (RL 35:1), viestintäsalaisuuden loukkaukseen (RL 38:3) tai tietomurtoon (RL 38:8).

Lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan televalvonta on tehokas, useissa tapauksissa jopa ratkaiseva tutkintakeino estettäessä ja selvitettäessä edellä mainittuja rikoksia. Valiokunta pitääkin muutoksia perusteltuina, ottaen huomioon erityisesti sen, että perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 33/2013 vp) mukaan ehdotetulle sääntelylle ei ole perustuslaista johtuvaa estettä.

Ylimääräisen tiedon käyttäminen (poliisilain 5 luvun 54 §)

Uuden poliisilain 5 luvun 53 §:n (ja uuden pakkokeinolain 10 luvun 55 §:n) mukaan ylimääräisellä tiedolla tarkoitetaan telekuuntelulla, televalvonnalla, tukiasematietojen hankkimisella ja teknisellä tarkkailulla saatua tietoa, joka ei liity rikokseen tai vaaran torjumiseen taikka joka koskee muuta rikosta kuin sitä, jonka estämistä tai paljastamista varten lupa tai päätös on annettu.

Ylimääräisen tiedon käyttämisestä säädetään uuden poliisilain 5 luvun 54 §:ssä (ja uuden pakkokeinolain 10 luvun 56 §:ssä). Pykälän 1 momentin mukaan ylimääräistä tietoa saa käyttää rikoksen selvittämisessä, kun tieto koskee sellaista rikosta, jonka estämisessä olisi saatu käyttää sitä tämän luvun mukaista tiedonhankintakeinoa, jolla tieto on saatu. Ylimääräisen tiedon käyttämisestä päättää tuomioistuin, jos sillä on toimivalta päättää siitä tiedonhankintakeinosta, jolla tieto on saatu. Pykälän 2 momentin mukaan ylimääräistä tietoa saa lisäksi käyttää aina rikoksen estämiseksi, poliisin toiminnan suuntaamiseksi ja syyttömyyttä tukevana selvityksenä.

Hallituksen esityksen mukaan ylimääräistä tietoa saisi käyttää edellä todettua laajemmin eli myös silloin, jos rikoksesta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kaksi vuotta vankeutta ja jos ylimääräisen tiedon käyttämisellä voidaan olettaa olevan erittäin tärkeä merkitys rikoksen selvittämiselle. Ylimääräisen tiedon käyttämisestä näyttönä päättäisi tuomioistuin pääasian käsittelyn yhteydessä.

Perustuslakivaliokunta on hallintovaliokunnalle antamassaan lausunnossa (PeVL 33/2013 vp) pitänyt perustuslain 10 §:n 3 momentin nojalla välttämättömänä, että edellytyksenä oleva enimmäisrangaistusraja on korkeampi kuin kaksi vuotta vankeutta. Hyväksyttävänä voidaan pitää sitä, että ylimääräistä tietoa saa käyttää, jos rikoksesta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kolme vuotta vankeutta. Estettä ei ole myöskään sille, että säännöksen piiriin otetaan joitakin sellaisiakin yksittäisiä rikoksia, joiden enimmäisrangaistus on kaksi vuotta vankeutta, mutta jotka kuitenkin vakavuusasteeltaan rinnastuvat edellä mainittuihin rikoksiin ja jotka täyttävät perustuslain 10 §:n 3 momentissa asetetut vaatimukset. Tällaisia voivat perustuslakivaliokunnan mielestä olla erityisesti rikoslain 21 luvun sellaiset henkeen ja terveyteen kohdistuvat rikokset, joiden rangaistusmaksimi on kaksi vuotta vankeutta (pahoinpitely, kuolemantuottamus, törkeä vammantuottamus, tappeluun osallistuminen, vaaran aiheuttaminen ja heitteillepano), rikoslain vapauteen kohdistuvia rikoksia koskevan 25 luvun vastaavat rikokset (vapaudenriisto, laiton adoptiosuostumuksen hankkiminen, lapsikaappaus, laiton uhkaus ja pakottaminen) samoin kuin rikoslain 17 luvun 1 a §:ssä tarkoitettu järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistuminen, rikoslain 24 luvun 2 §:ssä tarkoitettu törkeä kotirauhan rikkominen, rikoslain 31 luvun 3 §:ssä tarkoitettu kiristys ja rikoslain 34 luvun 9 §:ssä tarkoitettu yleisvaarallisen rikoksen valmistelu.

Perustuslakivaliokunnan mukaan poliisilakiehdotuksen 5 luvun 54 §:n 1 momentista on joko poistettava sen toinen virke tai sääntelyä on muutettava edellä esitetyn mukaisesti, jotta lakiehdotus voidaan hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Lisäksi perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossa, että jos hallintovaliokunta pitää välttämättömänä laajentaa edellä mainittua perusterikosten luetteloa, on asia saatettava uudelleen perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi.

Lakivaliokunta toteaa ensinnäkin, että sen käsittelyssä olevassa toisessa hallituksen esityksessä (HE 14/2013 vp) pakkokeinolakiin on ehdotettu vastaavanlaista sääntelyä ylimääräisen tiedon käyttämisestä kuin mitä poliisilakiin on ehdotettu. Perustuslakivaliokunta on pakkokeinolain osalta lausunut (PeVL 32/2013 vp) ylimääräisen tiedon käyttämisestä lakivaliokunnalle täsmälleen samansisältöisesti kuin poliisilain osalta hallintovaliokunnalle.

Hallituksen esitykset HE 14/2013 vp ja HE 16/2013 vp ovat osa samaa uudistuskokonaisuutta, ja ne on valmisteltu oikeusministeriön ja sisäasiainministeriön yhteistyönä. Laajan lainsäädäntökokonaisuuden uudistuksen, jonka täsmennyksestä ja joiltain osin sisällöllisestä muuttamisesta on nyt kyse, keskeisenä tavoitteena on se, että poliisilain ja pakkokeinolain sääntely vastaavat mahdollisimman pitkälle toisiaan. Tämän vuoksi lakivaliokunta pitää tärkeänä, että ylimääräisen tiedon käyttämistä koskeva sääntely pakkokeinolaissa ja poliisilaissa on yhdenmukaista.

Lakivaliokunta kiinnittää toisaalta huomiota siihen, että sekä poliisilain rikosten ehkäisemistä koskevien valtuuksien että pakkokeinolain mukaisten pakkokeinovaltuuksien laajuuden arvioinnissa on kyse kahdesta asiasta. Yhtäältä kyse on perustuslain tulkinnasta, joka asettaa rajoja toimivaltuuksien käytölle. Tämän arvioinnin jälkeen tulee viedä arvioida erikseen toimivaltuuden laajentamisen tarkoituksenmukaisuutta.

Lakivaliokunta pitää perustuslakivaliokunnan kannan jälkeen välttämättömänä ehdotetun pykälän muuttamista siten, että ylimääräistä tietoa saisi käyttää, jos rikoksesta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kolme vuotta vankeutta ja jos ylimääräisen tiedon käyttämisellä voidaan olettaa olevan erittäin tärkeä merkitys rikoksen selvittämiselle. Lisäksi saman ylimääräisen tiedon merkitystä koskevan edellytyksen täyttyessä tietoa voitaisiin hyödyntää tietyissä tapauksissa, jos rikoksesta on säädetty matalampi kahden vuoden enimmäisrangaistus.

Lakivaliokunnan mukaan perustuslakivaliokunnan esittämä luettelo tulee ottaa pykälään yhtä poikkeusta lukuun ottamatta. Kun luettelon rajausperusteena ovat perustuslain 10 §:n 3 momentin mukaiset vaatimukset eli että rikokset ovat yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta tai kotirauhaa vaarantavia, ei ole tarvetta sisällyttää laitonta adoptiosuostumuksen hankkimista (RL 25:3b) luetteloon. Rangaistussäännöksellä suojataan adoptiosuostumuksen antajan tahdonmuodostuksen vapautta eikä rikoksessa käytetä väkivaltaa tai uhkausta (HE 47/2011 vp, s. 29 ja 88—89).

Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, että perustuslakivaliokunnan lausunnossa asetettu kolmen vuoden raja kattaa käytännössä seuraavat rikokset: perätön lausuma tuomioistuimessa (RL 15:1), väärä ilmianto (RL 15:6), oikeudenkäytössä kuultavan uhkaaminen (RL 15:9), rekisterimerkintärikos (RL 16:7), pakottaminen sukupuoliyhteyteen (RL 20:3), pakottaminen seksuaaliseen tekoon (RL 20:4), paritus (RL 20:9), panttivangin ottamisen valmistelu (RL 25:4a), törkeän ryöstön valmistelu (RL 31:2a), eräät terroristisessa tarkoituksessa tehdyt rikokset (RL 34a:1), terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelu (RL 34a:2), törkeä viestintäsalaisuuden loukkaus (RL 38:4), törkeä tulliselvitysrikos (RL 46:8) ja törkeä laittoman saaliin kätkeminen (RL 48a:4a). Lisäksi ylimääräisen tiedon käyttäminen olisi mahdollista edellä käsitellyissä rikoksissa, joista on säädetty kahden vuoden enimmäisrangaistus, ja toisaalta rikoksissa, joista on säädetty kolmea vuotta korkeampi enimmäisrangaistus.

Todetut muutostarpeet poliisilain 5 luvun 54 §:ään ovat niin suuria, että pykälän momenttijakoa on lakivaliokunnan mukaan muutettava yleisen lainkirjoittamiskäytännön mukaiseksi. Perusteltua olisi, että kahdessa ensimmäisessä momentissa säädettäisiin ylimääräisen tiedon käyttämisen edellytyksistä, kolmannessa siihen liittyvästä menettelystä ja jäljemmissä momenteissa nykyisen lain tapaan aiheeseen liittyvistä eräistä muista tilanteista. Tämä muutos aiheuttaa tarpeen muuttaa myös poliisilain 5 luvun 55 §:n viittaus kohdistumaan 5 luvun 54 §:n 1 ja 2 momentteihin eikä ainoastaan sen 1 momenttiin. Lakiehdotuksen johtolausetta tulee vastaavasti muuttaa.

Edellä todetun nojalla lakivaliokunta esittää hallintovaliokunnalle, että poliisilain 5 luvun 54 § kuuluisi kokonaisuudessaan seuraavasti:

"Ylimääräistä tietoa saa käyttää rikoksen selvittämisessä, jos tieto koskee sellaista rikosta, jonka estämisessä olisi saatu käyttää sitä tämän luvun mukaista tiedonhankintakeinoa, jolla tieto on saatu (poist.). Ylimääräistä tietoa saa käyttää myös, jos ylimääräisen tiedon käyttämisellä voidaan olettaa olevan erittäin tärkeä merkitys rikoksen selvittämiselle ja rikoksesta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kolme vuotta vankeutta tai kyse on jostakin seuraavasta rikoksesta: 1) järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistuminen; 2) pahoinpitely, kuolemantuottamus, törkeä vammantuottamus, tappeluun osallistuminen, vaaran aiheuttaminen tai heitteillepano; 3) törkeä kotirauhan rikkominen; 4) vapaudenriisto, lapsikaappaus, laiton uhkaus tai pakottaminen; 5) kiristys; taikka 6) yleisvaarallisen rikoksen valmistelu. Ylimääräisen tiedon käyttämisestä näyttönä päättää tuomioistuin pääasian käsittelyn yhteydessä. Ylimääräisen tiedon käyttämisen kirjaamisesta esitutkintapöytäkirjaan säädetään esitutkintalain 9 luvun 6 §:n 2 momentissa ja ilmoittamisesta haastehakemuksessa oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain (689/1997) 5 luvun 3 §:n 1 momentin 8 kohdassa. Ylimääräistä tietoa saa lisäksi käyttää aina rikoksen estämiseksi, poliisin toiminnan suuntaamiseksi ja syyttömyyttä tukevana selvityksenä. Ylimääräistä tietoa saa käyttää myös hengelle, terveydelle tai vapaudelle aiheutuvan merkittävän vaaran taikka huomattavan ympäristö-, omaisuus- tai varallisuusvahingon estämiseksi. Pakkokeinolain nojalla saadun ylimääräisen tiedon käyttämisestä rikoksen estämiseen tai 4 momentissa mainittuun tarkoitukseen säädetään pakkokeinolain 10 luvun 56 §:ssä."

Perustuslakivaliokunnalla ei ole sinänsä huomautettavaa säännöksestä, jonka mukaan ylimääräisen tiedon käyttämisestä näyttönä päättää tuomioistuin pääasian käsittelyn yhteydessä. Valiokunta esittää kuitenkin harkittavaksi myös sitä vaihtoehtoa, että päätös ylimääräisen tiedon hyödyntämisestä tehtäisiin jo ennen pääkäsittelyä.

Lakivaliokunta tunnistaa ne ongelmat, mitä ehdotukseen tältä osin sisältyy. Ehdotettu sääntelymalli johtaa siihen, että tuomioistuimelle tarjotaan informaatio ylimääräisen tiedon käytöstä ja yleensä käytännössä myös ylimääräisen tiedon sisältö, mutta vasta tämän jälkeen ratkaisija päättää, voiko tietoa hyödyntää.

Asiaa arvioidessaan lakivaliokunta kiinnittää ensinnäkin huomiota siihen, että ehdotettu säännös lähtee siitä, että ylimääräisen tiedon käyttöä rajaa vaatimus, että tiedon käyttämisellä voidaan olettaa olevan erittäin tärkeä merkitys rikoksen selvittämiselle. Lakivaliokunnan käsityksen mukaan ylimääräisen tiedon merkitystä ei lähtökohtaisesti voida arvioida kuin osana kokonaisnäyttöä. Lisäksi erillinen prosessaaminen ylimääräisen tiedon hyödyntämisestä ei ole kokonaisuutena arvioiden tarkoituksenmukaista. Lakivaliokunta kiinnittää myös huomiota siihen, että säännösehdotuksessa ei ole rajattu päätöksentekoa ylimääräisen tiedon käytöstä "pääkäsittelyyn", vaan ehdotuksen mukaan ylimääräisen tiedon käytöstä päätetään "pääasian käsittelyn yhteydessä". Sikäli kuin se yksittäistapauksessa on mahdollista, lakivaliokunta puoltaa hallituksen esityksenkin perusteluissa (s. 26) esitettyä mahdollisuutta päättää asiasta erillisellä ratkaisulla, muttei pidä säännöksen muuttamista edellä todetuista syistä kuitenkaan perusteltuna.

Telekuuntelun, teknisen kuuntelun ja teknisen laitetarkkailun keskeyttäminen (poliisilain 5 luvun 56 §)

Uuden poliisilain 5 luvun 56 § koskee tilanteita, joissa käy ilmi, että telekuuntelu, tekninen kuuntelu tai tekninen laitetarkkailu on kohdistunut sellaisten tahojen viestintään, johon tiedonhankintakeinoa ei ole tarkoitettu käytettävän. Tällaisessa tilanteessa tiedonhankintakeinon käyttö on keskeytettävä ja kuuntelulla saadut tallenteet on heti hävitettävä. Esityksessä ehdotetaan pykälää täydennettäväksi säännöksellä, jonka mukaan ennen tiedonhankintakeinon käytön keskeyttämistä saatuja tietoja saadaan kuitenkin käyttää samoin edellytyksin kuin ylimääräistä tietoa saadaan käyttää 54 §:n mukaan.

Perustuslakivaliokunnan mukaan pykälässä ei — toisin kuin ylimääräisen tiedon osalta — ole kysymys laillisesti käytetyn salaisen tiedonhankintakeinon sivutuotteesta, vaan tiedonhankintakeinolla saadun tiedon käytöstä tilanteessa, johon tiedonhankintakeinoa ei ole hyväksytty käytettävän. Tällaisessa tilanteessa saatua tietoa ei perustuslakivaliokunnan mielestä voida rinnastaa ylimääräiseen tietoon. Lakivaliokunta on tästä samaa mieltä. Perustuslakivaliokunnan mukaan ehdotettu poliisilakiehdotuksen 5 luvun 56 §:n viimeinen virke on siksi poistettava, mutta sitä ei kuitenkaan aseteta säätämisjärjestyskysymykseksi.

Lakivaliokunta toteaa pitävänsä perustuslakivaliokunnan lausunnon ja saamansa selvityksen nojalla perusteltuna, että hallintovaliokunta toteuttaisi poliisilain muutoksessa tämän perustuslakivaliokunnan esittämän muutosehdotuksen. Perustuslakivaliokunta on ehdottanut pakkokeinolain muutosehdotuksen vastaavaa kohtaa poistettavaksi.

Salaisen tiedonhankintakeinon käytöstä ilmoittaminen (poliisilain 5 luvun 58 §)

Hallituksen esityksessä salaisen tiedonhankintakeinon käytöstä ilmoittamista koskevia uuden poliisilain 5 luvun 58 §:n (ja lähes vastaavia pakkokeinolain 10 luvun 60 §:n) säännöksiä ehdotetaan täydennettäväksi koskien tilanteita, joissa pakkokeinon kohteena olleen epäillyn henkilöllisyys ei ole vielä selvillä ilmoittamista koskevan määräajan tai ilmoittamisen lykkäyksen päättyessä. Näissä tilanteissa tiedonhankintakeinon käytöstä olisi ilmoitettava kirjallisesti hänelle ilman aiheetonta viivytystä henkilöllisyyden selvittyä. Lisäksi pykälään tehtäisiin eräitä teknisluonteisia muutoksia. Lakivaliokunnalla ei ole esitykseen tältä osin huomauttamista.

Asiantuntijakuulemisissa eräät tahot ovat kuitenkin esittäneet huolensa eräistä muista säännökseen liittyvistä perusratkaisuista, joihin ei nyt ehdoteta muutosta. Poliisilain 5 luvun 58 §:n 1 momentin mukaan telekuuntelusta, tietojen hankkimisesta telekuuntelun sijasta, televalvonnasta, suunnitelmallisesta tarkkailusta, peitellystä tiedonhankinnasta, teknisestä tarkkailusta ja valvotusta läpilaskusta on viipymättä ilmoitettava tiedonhankinnan kohteelle kirjallisesti sen jälkeen, kun tiedonhankinnan tarkoitus on saavutettu. Saman pykälän 2 momentin mukaan ilmoitusta saadaan lykätä enintään kaksi vuotta kerrallaan, jos se on perusteltua käynnissä olevan tiedonhankinnan turvaamiseksi, valtion turvallisuuden varmistamiseksi taikka hengen tai terveyden suojaamiseksi. Lisäksi ilmoitus saadaan jättää kokonaan tekemättä, jos se on välttämätöntä valtion turvallisuuden varmistamiseksi taikka hengen tai terveyden suojaamiseksi. Pakkokeinolain puolella esimerkiksi peitetoiminnasta (PKL 10:60.2) on pääsäännön mukaan ilmoitettava epäillylle laissa tarkemmin säädettynä ajankohtana.

Tämän sääntelykokonaisuuden on katsottu lisäävän peitehenkilön ja tietolähteen paljastumisriskiä ja siten aiheuttavan riskin kyseisten henkilöiden turvallisuudelle. Toisaalta on esitetty, että edellä todetun lykkäyksen ja erityisesti ilmoittamatta jättämisen kynnys on liian korkea ja että laissa olisi oltava poikkeussäännös ilmoittamisesta niitä tilanteita varten, joissa tutkinnassa hyödynnettävää materiaalia ei synny.

Hallituksen esityksen eduskuntakäsittelyn eräänä lähtökohtana on ollut, että sellaisten laeilla 806/2011 ja 872/2011 hyväksyttyjen säännösten, joita nyt käsittelyssä olevat hallituksen esitykset eivät kata, nostaminen uuteen käsittelyyn ei ole asioiden laajuus ja vaikeus sekä johdonmukainen lainsäädäntötyö ja hyvä lainvalmistelutapa huomioon ottaen tarkoituksenmukaista. Tästä lähtökohdasta huolimatta lakivaliokunta yhtyy asiantuntijakuulemisissa esitettyihin huolenaiheisiin. Vaikka poliisi- ja pakkokeinolain säännökset sisältävätkin mahdollisuuden, jonka mukaan ilmoituksen tekemistä voidaan lykätä ja eräissä tapauksissa se voidaan jättää kokonaan tekemättä, lakivaliokunta pitää erityisen tärkeänä, että hallitus seuraa ja arvioi jatkossa sääntelyn toimivuutta. Arvioinnissa on otettava huomioon myös se, miten asiakokonaisuuteen vaikuttavat valmisteilla olevat anonyymi todistelu ja todistajansuojeluohjelmat. Samalla on syytä huolehtia siitä, kuten perustuslakivaliokunta pakkokeinolain muuttamista koskevan esityksen (HE 14/2013 vp) johdosta antamassaan lausunnossa (PeVL 32/2013 vp) toteaa, että salaisten pakkokeinojen käyttöön liittyvän oikeussuojajärjestelmän — etenkin tuomioistuimen lupamenettelyn, viranomaisten sisäisen valvonnan ja oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnan — toimivuus varmistetaan sekä säädöstasolla että käytännössä.

Edellä todetun nojalla lakivaliokunta pitää tärkeänä, että hallitus seuraa ja arvioi salaisten tiedonhankintakeinojen ja salaisten pakkokeinojen käytöstä ilmoittamista koskevan sääntelyn soveltamista erityisesti tietolähteiden turvallisuuden ja oikeusturvan kannalta. Tämä selvitys tulee antaa eduskunnalle vuoden 2014 loppuun mennessä.