Perustelut

Yleistä

Esityksen tarkoituksena on hallitusohjelman mukaisesti siirtää kiinteistöjen kirjaamisasiat käräjäoikeuksista maanmittauslaitokselle. Siirto mahdollistaa sen, että käräjäoikeuksien toimintaa voidaan jatkossa nykyistä selkeämmin keskittää riita- ja rikosasioiden käsittelyyn. Kirjaamisasioiden siirtoa maanmittauslaitokselle voidaan pitää luontevana, koska maanmittauslaitos ylläpitää jo nykyisin kiinteistöjä koskevia tietoja. Kiinteistöjä koskevien tietojen keskittäminen yhteen paikkaan parantaa mahdollisuuksia kehittää kiinteistöjä koskevia tietojärjestelmiä ja sähköistä asiointia.

Siirto koskee kaikkia lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin merkittyjä tietoja kiinteistöihin kohdistuvista omistus- ja vakuusoikeuksista. Rekisterin tiedoilla on julkinen luotettavuus, ja niillä on keskeinen merkitys kiinteistöjen vaihdannassa ja vakuuskäytössä. Lakivaliokunta pitää välttämättömänä, että siirrossa huolehditaan lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin merkittyjen tietojen luotettavuudesta. Tämä edellyttää muun muassa sitä, että tietojärjestelmämuutoksiin on asianmukaiset voimavarat ja että tietojärjestelmien käyttöönottoon varaudutaan riittävällä tavalla. Valiokunta on kiinnittänyt huomiota mainittuihin seikkoihin myös valtiontalouden kehyksistä vuosille 2010—2013 antamassaan lausunnossa (LaVL 5/2009 vp).

Kirjaamisasioita käsittelevät virkamiehet

Käräjäoikeuksissa kansliahenkilökuntaan kuuluvat toimistosihteerit ratkaisevat valtaosan kirjaamisasioista. Oikeudellisesti vaativissa asioissa ratkaisuvalta siirretään lainoppineelle henkilökunnalle, johon kuuluvat tuomioistuinharjoittelijat eli notaarit, käräjäviskaalit ja tuomarit. Lainoppinut henkilökunta muodostaa käytännössä merkittävän tuen kansliahenkilökunnalle. Käräjäoikeuksissa kirjaamisasiat on hoidettu korkeatasoisesti, ripeästi ja oikeusturvasta huolehtien. Kirjaamisasioissa on haettu muutosta äärimmäisen harvoin.

Lakivaliokunta tähdentää sen merkitystä, että kirjaamisasiat käsitellään myös maanmittauslaitoksessa edellä mainituissa suhteissa moitteettomasti. Siirron onnistumisen kannalta on hyvin tärkeää, että kirjaamisasioihin käräjäoikeuksissa perehtynyt kansliahenkilökunta siirtyy maanmittauslaitokseen. Koska maanmittauslaitokseen ei siirry kansliahenkilökunnan tueksi käräjäoikeuksien lainoppinutta henkilökuntaa, siirto edellyttää oikeudellisen asiantuntemuksen turvaamista muilla keinoin. Esityksen mukaan maanmittauslaitokseen palkataan kirjaamisasioita varten noin 15 lakimiestä, alkuvaiheessa kuitenkin 18. Valiokunta pitää välttämättömänä, että lakimiesten määrän riittävyyttä jatkossa seurataan ja varaudutaan tarpeeseen lisätä lakimiesten määrää. Niin ikään on tärkeää, että maanmittauslaitoksen palveluksessa olevien lakimiesten samoin kuin kansliahenkilökunnan koulutuksesta huolehditaan.

Kirjaamisasioiden siirto käräjäoikeuksista maanmittauslaitokselle vaikuttaa myös tuomioistuinharjoitteluun. Esityksen mukaan notaarien osallistuminen kirjaamisasioiden käsittelyyn maanmittauslaitoksessa ei ole mahdollista nykymuotoisen tuomioistuinharjoittelun puitteissa. Tuomioistuinharjoittelun tulevan sisällön ratkaiseminen ei kuitenkaan kuulu nyt käsiteltävänä olevassa esityksessä ratkaistaviin kysymyksiin. Lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan oikeusministeriön asettamassa työryhmässä, jossa on pohdittu tuomioistuinharjoittelun järjestämistä tulevaisuudessa, on ollut esillä tuomioistuinharjoittelun jatkaminen maanmittauslaitoksessa, mutta lähinnä hallinnollisten syiden vuoksi jatkamista ei ole pidetty toteuttamiskelpoisena.

Kyse on siten tuomioistuinharjoittelunkin osalta suuresta muutoksesta, sillä kirjaamisasiat muodostavat merkittävän osan nykyisestä tuomioistuinharjoittelusta. Notaarit ovat näin saaneet laaja-alaista perehdytystä kirjaamisasioihin ja niissä esille tuleviin siviilioikeudellisiin kysymyksiin. Se, ettei notaarien osallistuminen kirjaamisasioiden käsittelyyn maanmittauslaitoksessa ole mahdollista, merkitsee sitä, että kirjaamisasioita koskeva osaaminen keskittyy nykyistä harvemmille lakimiehille. Koska kirjaamisasioiden koulutus ja osaaminen on lakimieskunnan kannalta jatkossakin tärkeää, on tarpeen pohtia, miten kirjaamisasioiden osaamista voidaan jatkossa välittää lakimieskunnan keskuudessa. Vaikka notaarit eivät jatkossa perehdy käytännön kirjaamistehtäviin maanmittauslaitoksessa, olisi pohdittava esimerkiksi, voidaanko notaareille muutoin antaa koulutusta kirjaamisasioista. Lisäksi valiokunta pitää tärkeänä, että mahdollisuuteen sisällyttää kirjaamisasiat tuomioistuinharjoittelun piiriin palataan myöhemmin. Hallinnolliset rajat eivät saa olla esteenä kirjaamisasioiden sisällyttämiselle tuomioistuinharjoittelun piiriin.

Lisäksi lakivaliokunta kiinnittää maa- ja metsätalousvaliokunnan huomiota siihen, että hallituksen esitykseen sisältyvä 8. lakiehdotus on tarpeen sovittaa lakiteknisesti yhteen käräjäoikeuslain 17 ja 20 §:n muuttamisesta annetun lain (289/2009) kanssa. Mainittu lainmuutos on tehty nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen antamisen jälkeen.

Muutoksenhaku kirjaamisasioissa

Nykyisin käräjäoikeuden kirjaamisasiassa tekemästä ratkaisusta valitetaan hovioikeuteen ja sieltä edelleen korkeimpaan oikeuteen. Kun kirjaamisasiat siirretään maanmittauslaitokselle, on ratkaistava, miten muutoksenhaku järjestetään maanmittaustoimiston kirjaamisasiassa tekemään päätökseen. Esityksessä ehdotetaan, että kirjaamisasiassa annettuun ratkaisuun haetaan muutosta valittamalla maaoikeuteen ja edelleen valituslupamenettelyn kautta korkeimpaan oikeuteen. Maaoikeus on erityiskokoonpanossa toimiva käräjäoikeus.

Maanmittauslaitoksessa kirjaamisasioiden käsittely on hallintomenettelyä. Pääsäännön mukaan hallintopäätöksestä haetaan muutosta hallintotuomioistuimelta, ja tämän pääsäännön mukaisesti muutoksenhakureitti määräytyy maanmittaustoimiston hallintopäätöksistä. Kirjaamisasiat poikkeavat kuitenkin muista hallintoasioista siinä, että niissä sovelletaan yksityisoikeudellista lainsäädäntöä. Tämä puoltaisi sitä, että maanmittaustoimiston päätöksestä valitettaisiin yleiseen tuomioistuimeen. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan valitustie hallintoviranomaisen päätöksestä voidaan ohjata yleiseen tuomioistuimeen ainakin, jos hallintoviranomaisen ratkaisu liittyy tai vaikuttaa yleisessä tuomioistuimessa muutoin käsiteltävään asiaan. Tästä ei kuitenkaan nyt ole kyse, sillä yksittäisellä kirjaamisasialla ei ole asiallista liityntää yleisessä tuomioistuimessa käsiteltävään asiaan. Koska käräjäoikeuden käsittelemistä kirjaamisasioista on haettu muutosta äärimmäisen harvoin, hovioikeuksissa ei myöskään ole kertynyt kokemusta kyseisten asioiden käsittelemisestä.

Edellä esitetyt seikat eivät siten lakivaliokunnan mielestä yksiselitteisesti tue muutoksenhaun ohjaamista kirjaamisasioissa hallintotuomioistuimeen tai yleiseen tuomioistuimeen. Sen sijaan muutoksenhaun ohjaamista esityksen mukaisesti maaoikeuteen puoltaa ensinnäkin se, että maaoikeudella on kirjaamisasioissa tarvittava yksityisoikeudellisen lainsäädännön asiantuntemus. Lisäksi maaoikeus toimii jo nykyisin valitusasteena esimerkiksi päätöksissä, jotka maanmittaustoimisto on tehnyt kiinteistörekisterin pitäjänä. Tältä kannalta on johdonmukaista, että myös kirjaamisasioissa, joissa on kyse lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin pitämisestä, muutoksenhaku ohjataan maaoikeuteen.

Lopuksi lakivaliokunta kiinnittää huomiota hallintoasioissa käytettyyn oikaisuvaatimusmenettelyyn, jolla voidaan korjata selvät virheet ja näin vähentää tarvetta muutoksenhakuun. Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, ettei oikaisuvaatimusmenettelyä koskevia säännöksiä ole tarpeen lisätä nyt käsiteltävänä olevaan esitykseen, koska voimassa olevaan maakaareen sisältyy jo nykyisin säännökset asia- ja teknisten virheiden korjaamisesta.

Taloudelliset vaikutukset

Lakivaliokunta toteaa, ettei esityksessä ole arvioitu kirjaamistehtävien siirron pitkän ajan taloudellisia vaikutuksia. Kyseisiin vaikutuksiin on tarpeen kiinnittää huomiota tämänkaltaisissa tehtävien siirroissa ja organisaatiomuutoksissa.

Valiokunnan pyytämien lisäselvitysten mukaan kirjaamistehtäviä koskevien arvioiden esittäminen tulevien vuosien osalta irrallaan maanmittauslaitoksen kokonaisuudesta ei ole mahdollista. Taloudellisten vaikutusten arvioimiseen pitkällä tähtäimellä liittyy myös useita epävarmuustekijöitä, kuten taloudellisen taantuman syvyys ja kesto sekä tietojärjestelmiä koskevat vaativat kehittämishankkeet. Tuottavuusohjelman vaatimusten ja talousarviovaikutusten osalta lisäselvityksissä kuitenkin arvioidaan, että vuoden 2015 jälkeen maanmittauslaitos pystyisi hoitamaan sen vastuulla olevat tehtävät pienemmällä henkilötyömäärällä sekä pienemmällä talousarviorahoituksella kuin vuonna 2010.

Kirjaamisasioiden siirron yhteydessä oikeusministeriön hallinnonalalle jää toiminnan kannalta perusteettomia toimitilamenoja. Toimitilamenot ovat korkeat, eikä niistä ole mahdollista vapautua lyhyellä aikavälillä. Valiokunta on useaan otteeseen kiinnittänyt huomiota oikeusministeriön hallinnonalan korkeisiin toimitilakustannuksiin ja siihen, että perusoikeuksien toteuttamisen kannalta on välttämätöntä, ettei kyseisillä kustannuksilla heikennetä mahdollisuuksia perustehtävien hoitamiseen (esim. LaVL 5/2009 vp, LaVL 15/2008 vp ja LaVL 5/2008 vp).

Kielellisten oikeuksien toteutuminen

Vaikutuksista kieliolosuhteisiin esityksen perusteluissa todetaan, että maanmittauslaitoksen palvelut ovat saatavissa molemmilla kotimaisilla kielillä jo nyt. Lisäksi todetaan, että kirjaamisasioiden käsittelyssä turvataan ruotsinkielisten palveluiden saatavuus myös uudistuksen jälkeen. Esityksessä ei tätä laajemmin arvioida kirjaamisasioiden siirron vaikutuksia kieliolosuhteisiin. Siitä ei myöskään ilmene, miten ruotsinkielisten palveluiden saatavuus on jatkossa tarkoitettu turvata. Lakivaliokunta toteaa, että se on aikaisemminkin muun muassa syyttäjälaitoksen ja ulosottolaitoksen paikallisorganisaation uudistamisen yhteydessä korostanut perustuslain 17 §:ssä turvattujen kielellisten oikeuksien toteutumista (LaVM 19/2006 vp ja LaVM 26/2006 vp).

Vuoden 2010 alusta lukien maanmittaustoimistoja on Suomessa 12. Näistä neljä on kaksikielisiä ja muut suomenkielisiä. Myös kaksikielisten maanmittaustoimistojen toimialueen asukkaiden enemmistö on suomenkielinen. Siitä, että kirjaamisasioita jatkossa käsittelevissä maanmittaustoimistoissa tai niiden toimipisteissä suomen kieli on enemmistön kieli, seuraa muutoksia kieliolosuhteisiin sellaisessa tilanteessa, jossa kirjaamisasioita hoidetaan nykyisin kaksikielisessä käräjäoikeudessa, jonka toimialueen asukkaiden enemmistön kieli on ruotsi.

Saadun selvityksen mukaan kirjaamisasioiden siirron yhteydessä ei ole odotettavissa välittömiä muutoksia ruotsinkielisten palvelujen saatavuuteen siltä osin kuin on kyse kansliahenkilökunnasta, sillä maanmittaustoimistoihin siirtyy käytännössä se henkilökunta, joka nykyisin hoitaa kirjaamisasioita käräjäoikeuksissa. Valiokunta kuitenkin katsoo, että vaikka kielipalvelut on turvattu siirron välittömässä yhteydessä, tämä ei kuitenkaan käytännössä takaa sitä, että asiantila säilyy tulevaisuudessa. Kirjaamislakimiesten osalta tilanne ei ole turvattu edes siirron välittömässä yhteydessä, koska käräjäoikeuksista ei siirry maanmittaustoimistoihin lakimiehiä, vaan kirjaamislakimiehen virat tullaan täyttämään ensi kertaa.

Julkisyhteisöjen henkilöstöltä vaadittavasta kielitaidosta annetun lain (424/2003) 6 §:n 1 momentin mukaan valtion henkilöstöltä, jolta edellytetään säädettynä kelpoisuusvaatimuksena korkeakoulututkintoa, vaaditaan kaksikielisessä viranomaisessa virka-alueen enemmistön kielen erinomaista suullista ja kirjallista taitoa sekä toisen kielen tyydyttävää suullista ja kirjallista taitoa. Saman pykälän 3 momentti antaa mahdollisuuden valtioneuvoston asetuksella poiketa edellä mainituista tavanomaisista kielitaitoa koskevista kelpoisuusvaatimuksista. Ottaen huomioon, että noin kolmasosa hakijoista käy henkilökohtaisesti kirjaamisviranomaisessa ja että kirjaamisasiat voivat olla monimutkaisia ja laajoja, lakivaliokunta pitää tärkeänä, että kielelliset oikeudet toteutuvat myös maanmittauslaitoksessa. Tämän turvaamiseksi kaksikielisten maanmittaustoimistojen osalta on valiokunnan mielestä välttämätöntä, että edellä mainitun lain nojalla osalle kirjaamislakimiehiä säädetään asetusteitse tavanomaista korkeampia, esimerkiksi hyvän ruotsin kielen taidon vaatimuksia. Kielitaitovaatimuksia säädettäessä on kiinnitettävä huomiota kunkin toimialueen tarpeisiin.

Ottaen huomioon, että kansliahenkilökunta ratkaisee valtaosan kirjaamisasioita ja on jatkuvasti tekemisissä asiakkaiden kanssa, on tärkeää, että myös kansliahenkilökunnalla on riittävät kielelliset valmiudet palvella kaikkia toimialueen asiakkaita. Tämän vuoksi lakivaliokunta katsoo, että myös kirjaamisasioita maanmittaustoimistoissa ratkaisevan kansliahenkilökunnan kielitaitovaatimuksia on tarpeen arvioida. Julkisyhteisöjen henkilöstöltä vaadittavasta kielitaidosta annetun lain 6 §:n 4 momentti antaa mahdollisuuden säätää valtioneuvoston asetuksella suomen ja ruotsin kielen taitoa koskevista kelpoisuusvaatimuksista myös muulle kuin edellä mainitulle 1 momentissa tarkoitetulle henkilöstölle. Tämän säännöksen nojalla on annettu esimerkiksi valtioneuvoston asetus oikeusministeriön hallinnonalan eräiltä virkamiehiltä vaadittavasta kielitaidosta (1126/2003). Kyseinen asetus koskee muun muassa tuomioistuimen osastosihteeriltä, toimistosihteeriltä ja toimistovirkailijalta vaadittavaa kielitaitoa. Sen 2 §:n mukaan kyseiseltä virkamieheltä vaaditaan kaksikielisessä viranomaisessa joko suomen tai ruotsin kielen hyvää suullista ja kirjallista taitoa.

Edellä esitetyn johdosta lakivaliokunta esittää, että maa- ja metsätalousvaliokunta ottaa mietintöönsä lausuman, jossa eduskunta edellyttää, että maa- ja metsätalousvaliokunnalle sekä lakivaliokunnalle annetaan syysistuntokauden 2009 aikana selvitys niistä toimenpiteistä, joihin on ryhdytty kielellisten oikeuksien toteutumisen turvaamiseksi kirjaamisasioiden käsittelyssä. (Valiokunnan lausumaesitys)