Yleisperustelut

Yleistä

Hallituksen esitys sisältää ehdotuksia viestintärauhan rikkomisesta, sananvapautta koskevista rangaistussäännöksistä ja vainoamisesta. Viestintärauhan rikkomista ja vainoamista koskevat rangaistussäännökset ovat uusia. Lisäksi pakkokeinolakiin ja poliisilakiin esitetään edellä mainituista ehdotuksista johtuvia teknisluonteisia muutoksia.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä jäljempänä esitetyin huomioin.

Viestintärauha

Rikoslain 24 lukuun ehdotetaan lisättäväksi viestintärauhaa koskeva uusi 1 a §, jonka mukaan rangaistaisiin sitä, joka häirintätarkoituksessa toistuvasti lähettää viestejä tai soittaa toiselle siten, että teko on omiaan aiheuttamaan tälle huomattavaa häiriötä tai haittaa. Ehdotuksen taustalla on eduskunnan lakivaliokunnan mietinnön pohjalta hyväksymä lausuma, jossa edellytettiin, että laaditaan kokonaisvaltainen selvitys oikeussuojakeinoista modernilla viestintäteknologialla toteutettavaa yksityiseen kohdistuvaa häirintää ja ilkivaltaa vastaan ja ryhdytään tarvittaviin lainsäädäntö- ja muihin toimenpiteisiin (EV 94/2009 vp, LaVM 10/2009 vp).

Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 16/2013 vp) katsonut, että viestien toistuva lähettäminen häirintätarkoituksessa loukkaa merkittävällä tavalla perusoikeutena turvattua yksityiselämän suojaa, minkä vuoksi on perusteltua, että tällaista häiritsevää viestintää vastaan suojataan myös rikoslain keinoin. Perustuslakivaliokunnalla ei ole ollut huomauttamista ehdotetun säännöksen muotoiluun.

Lakivaliokunta toteaa, että ehdotus merkitsee rangaistavan menettelyn alan laajentamista kahdella kannatettavalla tavalla. Ensinnäkin rangaistavuus ei enää jatkossa edellytä sitä, että säännöksessä tarkoitettu soittaminen tai viestien lähettäminen rikkoo kotirauhaa. Tällainen laajennus on perusteltu, sillä häiritsevä soittaminen tai viestien vastaanottaminen voi tapahtua muuallakin kuin kotirauhan suojaamassa paikassa. Lisäksi, toisin kuin nykysääntely, ehdotettu säännös koskee kaikenlaisia viestintävälineitä. Sääntelyn välineneutraalius on tärkeää, sillä viestintävälineet ja -tavat kehittyvät nopeasti.

Sananvapautta koskevat rangaistussäännökset

Hallituksen esityksessä ehdotetaan useita tarkistuksia yksityiselämää loukkaavaa tiedon levittämistä ja kunnianloukkausta koskeviin rikoslain säännöksiin (rikoslain 24 luvun 8—10 §). Yksityiselämää loukkaavaa tiedon levittämistä koskevassa rangaistussäännöksessä on kyse loukkaavasta, mutta totuudenmukaisten tietojen levittämisestä, kun taas kunnianloukkauksessa kyse on perättömistä tiedoista tai vihjauksista ja muusta halventamisesta. Suomi on saanut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelta useita langettavia päätöksiä, joissa ihmisoikeustuomioistuin on katsonut Suomen näitä rikoslain säännöksiä soveltaessaan loukanneen Euroopan ihmisoikeussopimuksen sananvapautta turvaavaa 10 artiklaa. Ehdotettujen muutosten tarkoituksena on ottaa ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon.

Yksityiselämää loukkaava tiedon levittäminen ehdotetaan jaettavaksi tavalliseen ja törkeään tekomuotoon. Tavallisesta tekomuodosta voisi seurata rangaistukseksi vain sakkoa, ja vankeusuhka liitettäisiin vain törkeään tekomuotoon, josta säädettäisiin uudessa rikoslain 24 luvun 8 a §:ssä. Jotta yksityiselämää loukkaava tiedon levittäminen täyttää törkeän tekomuodon kriteerit, edellytetään, että rikoksella on aiheutettu suurta kärsimystä tai erityisen suurta vahinkoa ja että rikos on myös kokonaisuutena arvostellen törkeä. Rangaistusasteikoksi ehdotetaan sakosta kahteen vuoteen vankeutta.

Jaottelu tavalliseen ja törkeään tekomuotoon on käytössä kunnianloukkausrikoksissa jo nykyisin. Tavalliseen kunnianloukkausrikokseen ehdotetaan kuitenkin liitettäväksi vain sakkorangaistus, jolloin vankeusuhka koskisi jatkossa vain törkeitä tekomuotoja, kuten yksityiselämää loukkaavaa tiedon levittämistä koskevissa rikoksissa. Lisäksi, koska Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on kiinnittänyt erityistä huomiota joukkotiedotusvälineiden tehtävään tiedonvälittäjänä ja pitänyt vankeusrangaistusuhkaa hyvin ongelmallisena, törkeästä kunnianloukkausrikoksesta ehdotetaan poistettavaksi ankaroittamisperuste, joka koskee rikoksen tekemistä joukkotiedotusvälinettä käyttämällä tai toimittamalla tieto tai vihjaus muutoin lukuisten ihmisten saataville.

Perustuslakivaliokunnan mukaan vankeusrangaistus voi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisujen mukaan tulla lähtökohtaisesti kysymykseen ilmaisuvapausrikoksissa vain poikkeuksellisesti, erityisesti kun toisen henkilön perusoikeuksia on vakavasti loukattu, kuten esimerkiksi vihapuheen ja väkivaltaan yllyttämisen tapauksissa (Esim. EIT:n tuomio Mariapori v. Suomi 6.7.2010, tuomion kohta 67; EIT:n tuomio Niskasaari ym. v. Suomi 6.7.2010, tuomion kohta 77.). Perustuslakivaliokunta kuitenkin toteaa, että ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä mainitut esimerkit — vihapuhe ja väkivaltaan yllyttäminen — eivät sinänsä oikeastaan sovellu ehdotettujen kriminalisointien perusteluksi ottaen huomioon myös sen, että vihapuhe voi tulla nykyisin rangaistavaksi kansanryhmää vastaan kiihottamisena (RL 11:10) ja väkivaltaan yllyttäminen julkisena kehottamisena rikokseen (RL 17:1) tai joissakin tapauksissa laittomana uhkauksena (RL 25:7), joihin kaikkiin sisältyy vankeusuhka. Tämä ei kuitenkaan perustuslakivaliokunnan mielestä sulje pois sitä ihmisoikeustuomioistuimen soveltamiskäytäntöönkin sisältyvää mahdollisuutta, että vankeusuhka voi olla ilmaisuvapausrikoksessa hyväksyttävä jonkin muun, vakavaan perusoikeusloukkaukseen liittyvän syyn nojalla. Joka tapauksessa perustuslakivaliokunta korostaa tarvetta ottaa mainittujen törkeiden tekomuotojen soveltamiskäytännössä huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntö vankeusrangaistukseen tuomitsemisessa.

Lakivaliokunnan kuulemat asiantuntijat ovat suhtautuneet myönteisesti hallituksen esityksen tavoitteeseen ottaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö aiempaa paremmin huomioon. Erityisesti viestinnän alan edustajat ovat kuitenkin katsoneet, että vankeusrangaistuksesta tulisi kokonaan luopua yksityiselämää loukkaavan tiedon levittämisen ja kunnianloukkauksen seuraamuksena, koska tämä vastaisi paremmin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä.

Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta kuitenkin katsoo, että vankeusrangaistusuhka on perusteltua säilyttää törkeimpiä tapauksia varten. On huomattava, etteivät rangaistussäännökset koske vain joukkotiedotusvälineiden palveluksessa olevia toimittajia, vaan niillä turvataan yksilön oikeuksia myös yksittäisten henkilöiden taholta tapahtuvia loukkauksia vastaan. Törkeimmissä tapauksissa ei siten olla sananvapauden ydinalueilla, vaan niissä on kyse teoista, joita sananvapaudella ei ole tarkoitus suojata. Esimerkkinä tällaisesta tapauksesta on toista henkilöä esittävän alastonkuvan toimittaminen yleisön saataville internetissä ilman kyseisen henkilön suostumusta. Tällaisia kuvia voi olla käytännössä vaikeaa tai jopa mahdotonta saada kokonaan poistetuiksi internetistä. Tällaisella teolla loukataan perustuslaissa suojattua yksityisyyttä erittäin vakavasti, eikä sitä voida puolustaa sananvapausnäkökohdilla. Valiokunta katsookin, että tällaista tekoa on syytä arvioida törkeänä yksityiselämää loukkaavana tiedon levittämisenä, koska se voi aiheuttaa suurta henkistä kärsimystä tai erityisen suurta vahinkoa.

Silloin, kun kyse on joukkotiedotusvälinettä käyttäen julkaistusta asiasta, väärin kohdellulla on mahdollisuus käyttää sananvapauden käyttämisestä joukkoviestinnässä annetussa laissa (460/2003) säädettyjä oikaisu- ja vastinevaatimuskeinoja. Kyseisessä laissa säädetään oikeudesta saada itseään tai toimintaansa koskeva virheellinen tieto oikaistuksi (9 §), vastaavan toimittajan vastineen ja oikaisun julkaisemisvelvollisuudesta (10 §) sekä siitä, että jos vastine- tai oikaisuvaatimusta ei hyväksytä, vaatimuksen esittäjällä on oikeus saattaa kysymys tuomioistuimen käsiteltäväksi (11 §). Edellä mainituilla keinoilla voidaan pyrkiä korjaamaan virheellisen tiedon aiheuttamia seurauksia. Tämä on mahdollista ottaa huomioon, kun määrätään rangaistusta sananvapautta koskevista rikoksista rikoslain 6 luvun säännösten nojalla.

Vainoaminen

Rikoslain 25 lukuun ehdotetaan lisättäväksi uusi vainoamista koskeva rangaistussäännös. Ehdotuksen mukaan rangaistavaa olisi toistuva uhkaaminen, seuraaminen, tarkkaileminen tai yhteyden ottaminen taikka muuten näihin rinnastettavalla tavalla toisen oikeudeton vainoaminen siten, että se on omiaan aiheuttamaan vainotussa pelkoa tai ahdistusta.

Vainoamisen kriminalisoimisen taustalla ovat paitsi kansainväliset velvoitteet myös kansalliset tarpeet. Suomi on allekirjoittanut Euroopan neuvoston naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemistä ja torjumista koskevan yleissopimuksen (CETS 210), jonka ratifioiminen on parhaillaan vireillä. Yleissopimus edellyttää, että toiseen henkilöön kohdistuva tahallinen ja toistuva uhkaava käyttäytyminen, joka saa tämän henkilön pelkäämään turvallisuutensa vaarantumista, kriminalisoidaan (34 artikla). Suomen lainsäädäntöön ei nykyisin sisälly itsenäistä rangaistussäännöstä vainoamisesta, mutta tekijän toiminta voi tulla rangaistavaksi muiden kriminalisointien perusteella. Merkityksellisiä ovat muun muassa kotirauhan rikkominen, salakatselu ja laiton uhkaus. Myös lähestymiskiellon määrääminen on mahdollista.

Vaikka vainoaminen voi tulla rangaistavaksi jo voimassa olevien rangaistussäännösten nojalla ja käytettävissä on myös lähestymiskiellon määrääminen, nykysääntely ei ole täysin aukotonta. Vainoamisessa on kyse myös erityisluonteisesta, pitkäkestoisesta rikoksesta, jolla voi olla erittäin vakavia, jopa pysyviä psyykkisiä seurauksia vainon kohteelle. Mainittujen syiden vuoksi lakivaliokunta katsoo, että vainoamisen kriminalisointi itsenäisenä rikoksena on tarpeen ja perusteltua. Myös perustuslakivaliokunnan mielestä vainoamisen kriminalisoinnille on osoitettavissa yksityiselämän suojaan ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen sekä perusoikeuksien turvaamisvelvollisuuteen liittyvät perusteet.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että vainoaminen on virallisen syytteen alainen rikos. Tätä perustellaan sillä, että vainoaminen saattaa seurauksiltaan olla hyvin vakava rikos. Hallituksen esitystä edeltänyt työryhmä oli sen sijaan ehdottanut, että vainoamisen syyteoikeus olisi järjestetty samoin kuin laittomassa uhkauksessa. Tämä olisi merkinnyt sitä, että vainoaminen olisi lähtökohtaisesti ollut asianomistajarikos ja virallisen syytteen alainen vain tietyin edellytyksin.

Lakivaliokunnan asiantuntijakuulemisessa osa asiantuntijoista on voimakkaasti tukenut hallituksen esityksessä ehdotettua ratkaisua. Osa on sen sijaan katsonut, että vainoamisen tulisi olla kokonaan tai ainakin joissakin tapauksissa asianomistajarikos.

Lakivaliokunta toteaa, että rikokset jaetaan syyteoikeuden suhteen virallisen syytteen alaisiin ja asianomistajarikoksiin. Asianomistajarikoksessa syyttäjä saa pääsääntöisesti nostaa syytteen ainoastaan asianomistajan vaatimuksesta. Poliisi ei myöskään aloita esitutkintaa, jollei asianomistaja esitä rangaistusvaatimusta. Jos asianomistaja peruuttaa rangaistusvaatimuksensa, tutkinta lopetetaan. Virallisen syytteen alaisessa rikoksessa sen sijaan rikoksen esitutkinta, syyteharkinta ja tuomioistuinkäsittely eivät ole riippuvaisia asianomistajan rangaistusvaatimuksesta. Toisaalta tällöinkin teon tuleminen viranomaisten tietoon ja sitä kautta tutkintaan ja syyteharkintaan edellyttää sitä, että rikoksen uhri tai joku muu ilmoittaa teosta poliisille. Jos kukaan ei tee poliisille ilmoitusta, teko ei tule lainkaan viranomaisten tietoon eikä prosessi käynnisty.

Lähtökohtana lainsäädännössämme on, että rikos on virallisen syytteen alainen, jollei muuta säädetä. Rikos on kuitenkin voitu säätää asianomistajarikokseksi esimerkiksi silloin, kun kyseessä on rikostyypin vähäinen tekomuoto, rikos koskee korostetusti yksityistä etua tai jos rikoksen käsittelystä voi olla asianomistajalle kohtuutonta haittaa. Toisaalta lainsäädännössä on omaksuttu myös syyteoikeusjärjestelyjä, joissa rikos on lähtökohtaisesti asianomistajarikos, mutta tietyissä tilanteissa syyttäjällä on oikeus ajaa syytettä myös ilman asianomistajan syyttämispyyntöä. Esimerkiksi joissakin rikoksissa syyttäjällä on ilman asianomistajan syyttämispyyntöä syyteoikeus silloin, kun erittäin tärkeä yleinen etu vaatii syytteen nostamista. Lievästä pahoinpitelystä syyttäjä taas saa nostaa syytteen ilman asianomistajan syyttämispyyntöä, jos teko on kohdistunut alaikäiseen, tekijän läheiseen tai henkilöön hänen työtehtäviensä vuoksi (RL 21 luvun 16 §).

Lakivaliokunta on asiaa harkittuaan päätynyt puoltamaan sitä, että vainoaminen on hallituksen esittämin tavoin virallisen syytteen alainen rikos. Ratkaisu eroaa laittoman uhkauksen samoin kuin lievänkin pahoinpitelyn syyteoikeusjärjestelystä, mitä voidaan pitää jossain määrin epäloogisena. Virallisen syytteen alaisuutta puoltaa valiokunnan mielestä kuitenkin vainoamisen erityisluonteisuus ja se, että se voi aiheuttaa erittäin vakavia seurauksia uhrille. Tällaisissa tapauksissa uhrin kyky olla aktiivinen ja viedä asiaa rikosprosessiin voi olla alentunut. On myös mahdollista, että pelko väkivallan lisääntymisestä vainoajan taholta kostona asian viemisestä eteenpäin voi vaikuttaa uhrin aloitteellisuuteen. Näistä syistä on tärkeää, ettei asian eteenpäin viemistä rikosprosessiin jätetä uhrin aloitteellisuuden varaan. Virallisen syytteen alaisuus antaa myös vahvan viestin siitä, että vainoaminen on tuomittavaa.

Toisaalta virallisen syytteen alaisuudesta voi seurata, että rikosprosessiin päätyy asioita, jotka eivät sinne syystä tai toisesta välttämättä kuuluisi. Kyse voi olla esimerkiksi siitä, ettei asianomistaja omasta vakaasta tahdostaan ja perustellusta syystä haluaisi viedä asiaa rikosprosessiin. Tämä voi johtua esimerkiksi asianomistajan asemasta tai tehtävästä. Voi myös olla tapauksia, joissa muiden kuin rikosprosessuaalisten keinojen käyttäminen olisi mahdollisesti riittävää tai asianmukaisempaa. Tällaisten juttujen käsittelyä rikosprosessissa ei voida pitää prosessiekonomisesti eikä viranomaisten resurssien käyttämisen tai kohdentamisen kannalta järkevänä. On myös huomattava, että uuden kriminalisoinnin aiheuttamien rikosjuttujen määrää on vaikea arvioida, eikä niiden hoitamiseksi ole viranomaisille tulossa lisäresursseja. Hallituksen esityksessäkin arvioidaan, että kriminalisointi tuo uusia tutkittavia rikoksia kaikille rikosprosessiviranomaisille, eikä niiden määrä välttämättä ole kovin vähäinen. Hallituksen esityksen maltillisen arvion mukaan oikeudenkäyntiin etenevien täysin uusien rikosjuttujen määrä olisi yhteensä noin 150. Lakivaliokunnankin saamien selvitysten mukaan uusien rikosjuttujen määrän arvioiminen on vaikeaa. Selvityksistä ilmenee myös, että vainoamisen tutkinnan ja näytön hankkimisen arvioidaan olevan kohtuullisen työlästä.

Edellä esitetyn perusteella valiokunta pitää tärkeänä, että vainoamisen kriminalisoinnin ja sen syyteoikeusjärjestelyn toimivuutta seurataan. Lisäksi valiokunta korostaa, että virallisen syytteen alaisuus ei merkitse sitä, ettei asianomistajan tahdolla tai rikoksen vähäisyydellä tai tutkinnasta aiheutuvilla kustannuksilla olisi lainkaan merkitystä. Viranomaisilla on lainsäädännön sallimissa rajoissa mahdollisuus soveltaa toimenpiteistä luopumissäännöksiä, joita sovelletaan myös virallisen syytteen alaisissa rikoksissa. Esimerkiksi nyt käsillä olevan lainsäädännön kanssa samaan aikaan voimaan tulevan esitutkintalain (805/2011) 3 luvun 9 §:n 1 momentin mukaan esitutkinta saadaan jättää toimittamatta tai jo aloitettu esitutkinta lopettaa sellaisen rikoksen johdosta, josta ei ole odotettavissa ankarampaa rangaistusta kuin sakkoa ja jota on kokonaisuutena arvostellen pidettävä ilmeisen vähäisenä, jos asianomistajalla ei ole asiassa vaatimuksia. Lisäksi saman lain 3 luvun 10 §:n 1 momentista ilmenee, että syyttäjä voi tutkinnanjohtajan esityksestä päättää, ettei esitutkintaa toimiteta tai että se lopetetaan, jos syyttäjä oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain 1 luvun 7 tai 8 §:n taikka muun vastaavan lainkohdan nojalla tulisi jättämään syytteen nostamatta eikä tärkeä yleinen tai yksityinen etu vaadi syytteen nostamista. Kyseisen pykälän 2 momentin mukaan syyttäjä voi tutkinnanjohtajan esityksestä myös päättää, että esitutkinta lopetetaan, jos tutkinnan jatkamisesta aiheutuvat kustannukset olisivat selvässä epäsuhteessa tutkittavana olevan asian laatuun ja siitä mahdollisesti odotettavaan seuraamukseen tai jos jo suoritettujen esitutkintatoimenpiteiden perusteella on varsin todennäköistä, että syyttäjä tulisi jättämään syytteen nostamatta muulla kuin 1 momentissa mainitulla perusteella. Esitutkinnan lopettaminen edellyttää tällöin lisäksi, ettei tärkeä yleinen tai yksityinen etu vaadi esitutkinnan jatkamista.