Yleisperustelut

Yleistä

Maaseutuhallinnon lakisääteisiä tehtäviä hoitavia kunnan viranomaisia kutsutaan vakiintuneen määritelmän mukaan kunnan maaseutuelinkeinoviranomaisiksi. Määritelmä sisältyy maaseutuelinkeinojen tukitehtäviä hoidettaessa noudatettavasta menettelystä annetun lain (1336/1992) (tukitehtävälaki) 2 §:n 2 momenttiin. Maaseutuhallinnon järjestämisestä säädetään maaseutuelinkeinojen hallinnosta kunnissa annetussa laissa (1558/1991) (kuntahallintolaki). Kuntahallintolain mukaan kuntien on huolehdittava maasetuelinkeinoja koskevan lainsäädännön täytäntöönpanosta alueellaan. Kuntien maaseutuelinkeinoviranomaisten tehtävistä ja toimivallasta säädetään maatalouden tukia sekä valtion varoista maksettavia korvauksia koskevassa erityislainsäädännössä. Valiokunta toteaa, että edellä esitetyn mukainen järjestely, jossa kunnat hoitavat maaseutuhallinnon paikallistasolla, on sinänsä toiminut hyvin.

Euroopan unionin (EU) lainsäädäntö edellyttää viljelijätukien käsittelyyn liittyvien tehtävien eriyttämistä siten, ettei yksittäinen viranhaltija vastaa useammasta kuin yhdestä EU:lta veloitettavan menon hyväksymiseen, maksamiseen tai kirjanpitoon liittyvästä tehtävästä ja ettei mitään edellä mainituista tehtävistä suoriteta ilman valvontaa. Lisäksi edellytetään tehtävien hoidon eriyttämistä Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2007—2013 toimeenpanoa koskevien hallintoviranomais- ja maksajaviranomaistehtävien välillä. Kunnissa tapahtuva viljelijätukien hallinnollinen prosessi jakautuu neljään osaan: hakemuksen käsittelyyn, hallintoviranomaisen tehtäviin, maksajavirastotehtäviin ja takaisinperinnän suorittamiseen.

Valiokunta toteaa, että esityksen perustelujen mukaan sen tavoitteena on toteuttaa kunnassa hoidettavien maaseutuhallinnon tehtävien kokoaminen suurempiin yksiköihin. Yksiköissä on oltava tehtävien hoidon eriyttämiseen, sijaisjärjestelyjen toteuttamiseen ja muihin palveluiden turvaamiseen liittyviin tekijöihin nähden riittävä määrä henkilöitä.

Edellä esitettyynkin viitaten valiokunta pitää myönteisenä sitä, että esityksessä ehdotetaan lähtökohtaisesti maaseutuhallinnon tehtävien hoitamista edelleen kunnissa. Jokaisessa kunnassa tehtävien hoito tulee organisoida siten, että viljelijät saavat tarvittavat palvelut ja tehtävät tulevat hoidetuksi lainsäädännön sekä hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti. Valiokunta kiinnittää lisäksi esityksen perustelujen mukaisesti huomiota siihen, että tehtävien hoidon eriyttämistä koskeva vaatimus on jo nykytilanteessa lisännyt kuntien yhteistoimintaa.

Valiokunta toteaa, että viljelijätukihallinnon palveluille on tyypillistä tiukka määrämuotoisuus. Hakemuslomakkeet tulee palauttaa määräajassa ja täydellisinä uhalla, että taloudellinen etuus menetetään. Valiokunta painottaakin sitä, että pelkkää lomakkeiden saatavilla pitoa sekä yleistä puhelinneuvontaa ei voida pitää riittävänä lähipalveluna, vaan maaseutusihteerin palveluiden saatavuus tulee pyrkiä järjestämään kuntatasolla. Tähän voi liittyä kiertävä, paikallisen tason asiointipalveluiden tarjoaminen muutamana päivänä viikossa.

Valiokunta kiinnittää myös huomiota siihen, että sähköistä asiointia ollaan ottamassa kattavasti käyttöön tukihallinnossa. Vuonna 2009, jolloin viljelijätukien sähköinen haku oli ensimmäistä kertaa käytettävissä koko Manner-Suomen alueella, sähköisen tukihakemuksen jätti 6 158 maatilaa eli noin 9,5 prosenttia maatiloista. Sähköinen asiointi tulee yleistymään sen käytöstä saatujen kokemusten lisääntyessä. Valiokunta korostaa kuitenkin sitä, että asiakkaan näkökulmasta sähköinen tukihaku ei ainakaan lyhyellä aikavälillä poista tarvetta perinteiseen viranomaisessa tapahtuvaan asiointiin. Myös tulevina vuosina viljelijätukihallinnossa on edelleen taattava alueellisesti kattavat ja lähestyttävät palvelut myös niille asiakkaille, joilla ei ole mahdollisuutta siirtyä hyödyntämään sähköisiä palveluita. Valiokunta korostaa lisäksi sitä, että viljelijöiden saatavilla tulee olla asianmukaiset, toimivat verkkopalvelut ja niiden käyttöön tarvittavaa opastusta ja neuvontaa.

Valiokunta edellyttää tässäkin yhteydessä, että maaseutuhallinnon byrokratiaa karsitaan.

Kuntien velvollisuus yhteistoimintaan ja siitä poikkeaminen

Valiokunta toteaa, että esityksen mukaan kunnat muodostaisivat maaseutuhallinnon yhteistoiminta-alueita, joiden sisällä tehtävien hoidon järjestämisvastuu siirtyisi lakisääteisesti kuntien sopimuksen perusteella yhdelle alueen kunnista tai kuntayhtymälle. Toiminnallisen kokonaisuuden katsottaisiin syntyvän erityisesti sellaiselle alueelle, jolla toimii vähintään 800 tukihallinnon asiakasta eli tukihakemuksen tehnyttä maatilaa. Yhteistoiminta-alueella tehtävien hoitamiseen osallistuisi vähintään viisi henkilöä. Velvollisuutta yhteistoimintaan ei syntyisi, jos kunta täyttäisi tilamäärää ja henkilöstömäärää koskevat kriteerit.

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että velvollisuutta kuntien yhteistoimintaan sovelletaan mahdollisimman joustavasti. Lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa, joihin kuuluvat Lapin ja Kainuun pitkien etäisyyksien kunnat, saaristoiset alueet sekä ruotsinkieliset alueet, toiminnallista kokonaisuutta ei tarvitsisi esityksen mukaan muodostaa. Tehtäviä voitaisiin hoitaa pienemmällä asiakaspohjalla. Riittäisi, että vähintään kolme henkilöä hoitaa tehtäviä yhteisen, päätoimisen, maaseututehtäviin keskittyvän johtajan alaisuudessa ja että yhteistyöllä tarvittaessa hoidetaan viiden henkilön osallistuminen hakemuksen käsittelyyn. Eriyttämisvaatimus hoidettaisiin jäljempänä tässä mietinnössä ehdotettavassa lausumassa kuvatulla tavalla kunnan harkinnassa olevin keinoin käyttämällä esimerkiksi vastavuoroista yhteistyötä naapurikuntien välillä tai määräaikaista työvoimaa. Siten asiakkaiden palveluiden järjestäminen olisi kokonaisuudessaan kuntien päätettävissä. Ainoa vaatimus koskisi henkilömäärää.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että säännöksiin sisällytetään valtioneuvostolle mahdollisuus tarkoituksenmukaisuussyistä jättää tekemättä yhteistoimintaan velvoittamista koskeva päätös tai myöntää yhteistoiminta-alueelle poikkeus muissakin tilanteissa, joissa 800 maatalousyrittäjän vaatimuksen soveltaminen johtaa epätarkoituksenmukaiseen lopputulokseen, mikäli toiminnallinen kokonaisuus voidaan luontevasti muodostaa pienemmän asiakaspohjan omaavalla alueella. Tämän mukaisesti maantieteelliset syyt sekä vakiintuneet asiointisuunnat ja palvelukokonaisuudet on tunnustettu maaseutuhallinnon järjestämiseksi kunnissa ehdotetun lain 5 §:n 2 momentin mukaisiksi poikkeamisperusteiksi. Ehdotetussa säännöksessä edellytetään kuitenkin, että toiminnallinen kokonaisuus muodostuu ja että viiden henkilön henkilöstövaatimus toteutetaan yhteistoiminta-alueella. Siten alueen asiakaspohja voi jäädä alle 800 tilan, mutta sen hallinto on järjestettävä muilta osin vastaamaan vaatimuksia.

Jälkimmäisenä selostetetun poikkeuksen osalta valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että jos esimerkiksi kolme kuntaa sijaitsee alueella, jonka asiakaspohja on 600 tilaa, ja ne muodostavat maantieteellisesti, vaikkapa vesistöistä johtuen sellaisen alueen, josta on löydettävissä kaikkien kuntien alueella olevien tavoitettavissa oleva asiointikeskus, poikkeus voitaisiin myöntää. Tuolloin on kuitenkin esitettävä selvitys vaihtoehdoista ja siitä, että toiminnallinen kokonaisuus edellä mainituista syistä muodostuu tälle alueelle. Valiokunta painottaa sitä, ettei poikkeuksen soveltaminen eikä uudistuksen täytäntöönpano muutoinkaan saa johtaa tilanteeseen, jossa syntyy ns. orpokuntia. Siten kuntaa, jota koskevat vastaavat perusteet kuin naapurikuntia, ei tule jättää yhteistyön ulkopuolelle. Kyseisten epäkohtien estämiseksi tarvitaan valtion koordinoivaa ja yhteen sovittavaa ohjausta.

Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on myös todettu, että jos kysymys on kunnista, jotka jo nykyisin ovat toimineet yhteistyössä maaseutuhallinnon tehtävissä jollakin alueella, jossa asiakaspohja jää alle 800 tilan, edellytettäisiin kunnilta selvitystä perusteista, joilla toiminnallinen kokonaisuus muodostuu niiden alueella. Tästä voi olla esimerkkinä kaikki osa-alueet kattava yhteistyö, yhden kunnan alueella oleva maaseututoimen keskustoimipaikka ja muissa kunnissa jo toimivat toimipisteet. Alue voidaan lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentin nojalla hyväksyä toiminnalliseksi kokonaisuudeksi, mutta sen hallinto olisi tässäkin tapauksessa muodostettava vaatimusten mukaiseksi eli vähintään viiden henkilön työpanoksen sisältäväksi ja kuntien välinen sopimus olisi muutettava vastaamaan lakiehdotuksen vaatimuksia.

Valiokunta toteaa, että ensin mainittu poikkeamisperuste (5 §:n 1 momentti) merkitsee sitä, ettei toiminnallisen kokonaisuuden muodostamista vaadita. Jälkimmäinen peruste (5 §:n 2 momentti) puolestaan edellyttää rakentavaa vaihtoehtojen tarkastelua ja perusteiden esittämistä sille, miksi ehdotettu vaihtoehto toimii jollakin alueella. Valiokunta toteaa, että molempia poikkeamisperusteita tulee soveltaa ennakkoluulottomasti luottaen lähtökohtaisesti siihen selvitykseen, jonka kunnat sekä valtion aluehallintoviranomaiset paikallisten olosuhteiden asiantuntijoina antavat. Kuntia tulee kannustaa itsenäisesti selvittämään vaihtoehtojaan ja perustelemaan valintojaan.

Edellä todetun mukaisesti valiokunta pitää ehdotettuja poikkeamisperusteita erittäin tarpeellisina, mutta katsoo, että lakiin tulee esitystä selkeämmin ottaa poikkeamisperusteeksi kuntien vakiintunut yhteistyö maaseutuhallinnon tehtäviä hoidettaessa. Siten tulee ehdotettua laajemmin ottaa huomioon jo vallitseva yhteistyö kuntien maaseutuhallinnossa. Valiokunta tuleekin jäljempänä pykäläkohtaisissa muutosehdotuksissa ehdottamaan asiaa koskevan maininnan ottamista lakiin.

Valiokunta painottaa sitä, että kuntien tulee voida mahdollisimman itsenäisesti ratkaista, miten tehtävät säädettävän lain puitteissa organisoidaan kunnissa. On tärkeää, että kunnilla on oikeus mahdollisimman laajasti itse päättää muun muassa alueiden muodostamisesta ja toimipisteiden tarkoituksenmukaisesta sijainnista. Valiokunta toteaa lain mahdollistavan sen, että järjestämisvastuussa oleva kunta tai kuntayhtymä voi (järjestämisvastuun siirron jälkeen) ostaa viljelijätukihallinnon palveluita esimerkiksi toiselta kunnalta. Tämä helpottaa palveluiden uudelleen organisoimista ja lisää kuntien mahdollisuuksia ottaa paremmin huomioon maaseudun kehittämistehtävien hoitaminen. Kuntien tulee pyrkiä yhdistämään maaseutuhallinnon tehtävien hoito esimerkiksi maaseudun kehittämistehtäviin sekä ympäristöterveydenhuollon ja maatalousyrittäjien lomituspalveluiden hallintoon.

Valiokunta painottaa vielä uudelleen sitä, että palvelujen saatavuutta ei saa heikentää uudistuksen yhteydessä. Erityistä huomiota tulee kiinnittää yhteistoiminta-alueen puitteissa toisen kunnan järjestämisvastuulle maaseutuhallinnon tehtävät siirtävien kuntien palveluiden laadun ja saatavuuden asianmukaiseen toteutumiseen. Jos ja kun valtioneuvosto päättää yhteistoiminnan toteuttamisesta, yhteistoimintaan velvoittamista ratkaistaessa ensisijainen tavoite tulee olla alueen viljelijöiden parhaan mahdollisen palvelutason turvaaminen ottaen huomioon muun muassa eri tuotantosuuntien tukihallinnolta edellyttämä erityisosaaminen.

Yhteistoiminta-alueen hallinto

Edellä on todettu, että yhteistoiminta-alueella tulee olemaan yksi taho, joka on hallinnollisesti ja oikeudellisesti vastuussa kokonaisuuden toiminnasta suhteessa asiakkaaseen ja valtioon. Siihen liittyy toisaalta toimivalta tarvittaviin toimenpiteisiin, kun maaseutuhallinnon tehtävien hoitaminen tätä edellyttää. Tämä tehtävien järjestämisvastuu on lakiehdotuksen mukaan oikeushenkilöllä, joka on käytännössä kunta tai kuntayhtymä. Valiokunta painottaa tässäkin yhteydessä sitä, ettei yhteistoiminta-alueiden hallintoon tule puuttua enempää kuin on välttämätöntä. Palveluiden tuotannossa yhteistoiminta-alueiden tulee voida käyttää ostopalvelusopimuksia, yhteistyöjärjestelyjä ja muita kuntalain mukaisia, kunnan palveluiden tuotannossa olevia yhteistoiminnan keinoja.

Valiokunta pitää tärkeänä, että kunnat sopivat tehtävät vastaanottavan kunnan kanssa tai kuntayhtymän sisällä sopimuksen kattaman palvelukokonaisuuden (esim. maaseutuhallinnon tehtävien ohella lomituspalvelut ja maaseudun kehittämistehtävät), kustannusten jakautumisen, toimipisteiden määrän ja sijainnin, palvelutason, henkilöstön siirtymisen, yhteisen toimielimen kokoonpanon ja toimintaperiaatteet, tuotantovälineiden jaon (toimitilat, irtaimisto) ja sopimuksen seurannan. Valiokunnalle on todettu, että ohjeistusta on saatavissa ns. isäntäkuntamallia koskevasta sopimuksesta. Lisäksi edellä on jo todettu, että kuntia tulee avustaa tarjoamalla niiden käyttöön mallisopimuksia sekä laskentatyövälineitä, jotta kustannusten jakautumisesta päästään sopimukseen.

Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on tuotu esiin, että esityksessä tarkoitettu yksikkö olisi käytännössä isäntäkunnan organisaatioon perustettu yksikkö tai yhteinen toimielin (lautakunta) taikka jo toimivan kunta-yhtymän organisaatioon perustettu yksikkö. Toisin kuin PARAS-hankkeessa lakiehdotus ei edellytä yhteisen toimielimen perustamista, vaan kunnat voisivat sopia sen perustamisesta niin halutessaan. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että perustaessaan yhteisen toimielimen kunnat voivat nimetä siihen edustajansa sekä sopia esimerkiksi kiertävästä puheenjohtajuudesta ja muista tavoista, joilla turvataan osallistuvien kuntien mahdollisuudet vaikuttaa.

Valiokunta toteaa, että kuntien maaseutuelinkeinoviranomaiset hoitaisivat jatkossakin EU:n varojen maksajavirastotehtävien ohella Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman hallintoviranomaistehtäviä siltä osin kuin ne vastaavat luonnonhaittakorvauksen, maatalouden ympäristötuen perustoimenpiteiden ja eläinten hyvinvoinnin tuen osalta sitousmuspäätösten tekemisestä. Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun asetuksen ((EY) N:o 1698/2005) 74 artiklan mukaan jäsenvaltion on varmistettava, että maaseudun kehittämisohjelmaa varten perustetaan sellainen hallinto- ja valvontajärjestelmä, jolla taataan selkeä tehtävien jako ja erottelu hallintoviranomaisen ja muiden elinten välillä. Jäsenvaltion vastuulla on varmistaa, että järjestelmät toimivat tehokkaasti koko ohjelmakauden ajan. Mainitun asetuksen 75 artiklan 2 kohdan nojalla tehtävien eriyttäminen on toteutettava myös siinä tapauksessa, että hallintoviranomainen (maa- ja metsätalousministeriö) on delegoinut tehtävien hoidon muulle taholle, kuten tässä tapauksessa sitoumuspäätösten tekeminen on säädetty kuntien tehtäväksi.

Valiokunta edellyttää, että edellä mainittuja EU:n säännöksiä tehtävien eriyttämisestä on tulkittava maassamme siten, että kunnan maaseutuelinkeinoviranomaistehtäviä hoitava henkilö voi hoitaa sekä hallintoviranomaistehtäviä että maksajavirastotehtäviä. Tehtävien eriyttäminen on katsottava toteutetuksi, jos edellä tarkoitettu henkilö ei toimi saman maatalousyrittäjän kohdalla sekä sitoumuspäätöksiin liittyvissä tehtävissä että maksajavirastotehtävissä. (Valiokunnan lausumaehdotus).

Valiokunta korostaa sitä, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten (ELY) osallistuminen tehtävien hoidon ohjaukseen kunnissa on erityisen tärkeää. Kuntien ja keskusten yhteistoiminnan sujuminen on maaseutuhallinnon kannalta keskeinen kysymys. Kuntien maaseutuelinkeinoviranomaisten osaamista on myös syytä jatkossa kehittää, ja tämä on selkeintä toteuttaa Maaseutuviraston suoraan kuntien maaseutuelinkeinoviranomaisille kohdistettavalla koulutuksella. Ottaen huomioon erityisesti maatalouden tukijärjestelmien ja yleisestikin maaseutuhallinnon monimutkaisuus ja siinä usein tapahtuvat muutokset kuntien maaseutuhallinnolle järjestettävä laadukas ja toimiva koulutus ja neuvonta on ehdoton edellytys maaseutuhallinnon korkean palvelutason varmistamiseksi.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä edellä esitetyin huomautuksin ja jäljempänä esitettävin muutosehdotuksin.