Yleisperustelut

Yleistä

Suomessa poronhoito perustuu nykyisin paliskuntalaitokseen, ja sitä harjoitetaan poronhoitolaissa (848/1990) tarkoitetulla poronhoitoalueella, joka käsittää Lapin läänin ja Oulun läänin pohjoisosan. Hallituksen perustelujen mukaisesti valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että porotalous ja sen toimintaympäristö muuttuvat nopeasti. Valtaosa poronomistajista asuu maan pohjoisilla reuna-alueilla, joissa väestökato, väestön ikärakenteen vinoutuminen, toimeentulomahdollisuuksien kaventuminen ja palveluiden heikentyminen ovat olleet yleisiä ongelmia jo pitkään. Tämä on näkynyt muun muassa poronomistajien ikääntymisenä.

Porotaloudessa työskentelevien ikääntyminen ilmenee paliskuntien työntekijöiden ikärakenteen kehityksessä. Vielä poronhoitovuonna 1994—1995 paliskunnan työntekijöiden keski-ikä oli 43,5 vuotta ja alle 35-vuotiaat tekivät työpäivistä yli 28 prosenttia. Kuusi vuotta myöhemmin poronhoitovuonna 2000—2001 vastaavat luvut olivat 45 vuotta ja noin 24 prosenttia. Erityisen huolestuttava tilanne on poronhoitoalueen keski- ja eteläosissa. Eräissä paliskunnissa paliskunnan työntekijöiden keski-ikä on jo yli 50 vuotta. Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että poronomistajien määrä on myös vähentynyt nopeasti: vajaassa kymmenessä vuodessa noin 7 000 poronomistajasta nykyiseen noin 4 650 poronomistajaan. Porojen määrä sen sijaan on pysynyt pitkään samana, vajaana 200 000 eloporona. Seurauksena on ollut porokarjojen koon kasvaminen.

Valiokunta toteaa, että poronhoidon tavat ovat vaihdelleet eri aikoina ja ne eroavat yhä alueittain. Alun perin porotaloutta on harjoitettu muiden luontaiselinkeinojen eli metsästyksen ja kalastuksen sekä maatalouden ohella. Poroja omistavat sekä saamelaiset että muut pohjoisen asukkaat. Saamelaisten osuus poronomistajista on suurin maan pohjoisimmissa paliskunnissa Utsjoen, Enontekiön ja Inarin kunnissa saamelaisten kotiseutualueella. Poronhoitotavat perustuvat pohjoisissa paliskunnissa pääosin laidunkiertoon ja vapaaseen laiduntamiseen läpi vuoden. Eteläisissä paliskunnissa on tapana ottaa porot osaksi vuotta tarharuokintaan. Suurimmat porokarjat ovat pohjoisissa paliskunnissa olevilla poronomistajilla. Myös keskimääräinen poromäärä on pohjoisissa paliskunnissa suurempi kuin eteläisissä. Samoin yksinomaan porotaloutta harjoittavia poronomistajia on lähinnä pohjoisissa paliskunnissa, muualla poronhoitoalueella porotaloutta harjoitetaan usein muun elinkeinon tai työn ohella. Poronhoitotavat voivat kuitenkin niin pohjoisissa kuin eteläisissäkin paliskunnissa erota paliskunnittainkin huomattavasti.

Valiokunta toteaa, että maan pohjoisimmissa osissa, missä toimeentulomahdollisuuksia on vähän, myös muilla luontaiselinkeinoilla, kuten kalastuksella, metsästyksellä ja keräilytaloudella sekä matkamuistojen valmistuksella, on merkitystä toimeentulolle. Tyypillistä alueelle on myös toimeentulon kertyminen useista lähteistä, kuten luontaiselinkeinon ohella harjoitetusta muusta elinkeino- ja yritystoiminnasta, esimerkiksi matkailuun liittyvistä palveluista.

Esityksen perusteluista käy ilmi, että voimassa olevan porotalouden ja luontaiselinkeinojen rahoituslain (45/2000), jäljempänä rahoituslaki, rakenne noudattaa suurimmaksi osaksi vastaavaa maatalouden rakennetoimenpiteitä koskenutta lakia eli maaseutuelinkeinojen rahoituslakia. Siltä osin kuin kysymys on porotalouden ja luontaiselinkeinojen alkutuotantoon liittyvistä toimenpiteistä, porotalouden ja luontaiselinkeinojen rahoituslaki on täyttänyt asetetut tavoitteet ja rakennetukia on myönnetty. Esityksen perustelujen mukaan porojen hankintaan on myönnetty valtionlainaa yhteensä 58 porotalouden harjoittajalle. Porokarjojen keskikoko onkin kannattavuuskirjanpitotiloilla kasvanut 145 eloporosta 174 eloporoon porohoitovuodesta 2002—2003 poronhoitovuoteen 2008—2009, mutta alueelliset vaihtelut porokarjojen koossa ovat suuret.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen esityksen perusteluissakin todettuun asiaan, että suurimpien porokarjojen siirtämisessä seuraavalle sukupolvelle tai lisäporoiksi toiselle porotalouden harjoittajalle yksinomaan lainamuotoisen tuen avulla on ilmennyt ongelmia, koska etenkin nuorten porotalouden harjoittajien on ollut vaikeaa järjestää rahoitusta hankinnalle. Sukupolvenvaihdoksia aloitustuen avulla on toteutunut harvakseltaan, koska siinä edellytetään tilan hankintaa. Tämä puolestaan johtuu EU:n lainsäädännön tukiedellytyksistä. Esityksen perusteluista käy kuitenkin ilmi, että viime aikoina tukien myöntäminen nuorille porotaloutta aloittaville on lisääntynyt. Suurin merkitys rakennetoimenpiteissä on kuitenkin paliskuntien investointien tukemisessa. Ilman tukien huomattavaa rahoitusosuutta laajojen investointihankkeiden toteuttaminen ja elinkeinon edellyttämän infrastruktuurin ylläpito ei olisi mahdollista nykyisen kaltaisena.

Esityksen perusteluissa on todettu, että lain mahdollistamat rahoitusjärjestelmät ja käytännön toteutus eivät kuitenkaan ole kaikilta osin vastanneet lain alkuperäisiä tavoitteita. Yritys- ja hanketoimintaa koskevat säännökset rahoituslaissa ovat osoittautuneet tarpeettomiksi, koska käytäntö on ohjannut kaikki toimenpiteet ja hankkeet rahoitettaviksi samasta järjestelmästä, aluksi maaseutuelinkeinojen rahoituslain (329/1999) ja nyt maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista annetun lain (1443/2006) nojalla. Näiden säännösten säilyttäminen rakennetukia koskevassa laissa ei ole enää tarkoituksenmukaista.

Edellä esitettyyn viitaten valiokunta pitää tarpeellisena, että lakien soveltamisaloja selkeytetään ja että määritelmiä täsmennetään. Rahoituslaissa luontaiselinkeinoihin luetaan myös sellainen matkailu- ja palvelutoiminta, jota voidaan tukea maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista annetun lain nojalla. Soveltamisaloja ja tuettavaa toimintaa koskevia määritelmiä tulee tämän vuoksi täsmentää niin, että tukijärjestelmät eivät ole nykyisessä määrin päällekkäisiä. Päällekkäisistä tukijärjestelmistä aiheutuu paitsi ongelmia soveltamisessa myös tarpeettomia hallinnollisia kustannuksia toimeenpanossa. Lisäksi valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että korkotukilainoitusta ei voida käytännössä toteuttaa, kun lainoille ei voida myöntää samalla valtiontakausta. Sen sijaan valiokunta toteaa, että porotaloutta ja luontaiselinkeinoja koskevat nykyiset tukikohteet ovat pääosin edelleen tarpeellisia ja tarkoituksenmukaisia. Esityksessä on katsottu, että tukikohteisiin on tarpeen tehdä vain joitakin tuen saannin ehtoja ja eräiltä osin tukitasoja koskevia muutoksia.

Viitaten edellä esitettyyn valiokunta toteaa myös, että nykyisin voimassa oleva tukijärjestelmä ei kuitenkaan riittävästi ota huomioon nuorten porotalouden harjoittajien asemaa ja mahdollisuuksia ryhtyä elinkeinon harjoittajiksi. Varsinkin poronhoitoalueen pohjoisosissa nuorten on vaikeaa ostaa lisäporoja. Alueen eteläosassa porotalouden kannattavuus on puolestaan heikkoa, porotalouden harjoittajien määrä vähenee ja sukupolvenvaihdosten toteuttaminen on hankalaa.

Valiokunta toteaa myös, että maatalouden rakennetuista annetulla lailla (1476/2007) maatalouden rakennetukijärjestelmä on uudistettu kokonaan ja samalla otettu huomioon perustuslain soveltamiskäytännöstä aiheutuneet muutostarpeet. Sen sijaan porotalouden ja luontaiselinkeinojen rahoituslain osalta tämä ei ole ollut mahdollista aikataulusyistä. Tämä on kuitenkin esityksen perustelujen mukaan tarpeen toteuttaa lain kokonaisuudistuksena. Tällöin koko lain rakenne on uusittava, koska osa nykyisin asetuksiin sisältyvistä seikoista on tarpeen sisällyttää lakiin, jotta sekä laki että alemmanasteiset säädökset täyttäisivät perustuslain edellyttämät vaatimukset. Samoin asetusten ja määräysten antamisvaltuutta sekä tehtävien siirtoa hallinnon ulkopuolelle on tarpeen täsmentää.

Esityksen tavoitteet

Esityksen perustelujen mukaan sen tavoitteena on edistää porotalouden ja luontaiselinkeinojen elinkeinotoimintaa ja parantaa näiden elinkeinojen rakennetta ja toimintaedellytyksiä. Lisäksi tavoitteena on edistää uusiutuvien luonnonvarojen kestävää käyttöä ja myös kehittää poronhoito- ja luontaiselinkeinoaluetta. Tavoitteena on lisäksi tukea haja-asutusalueiden ja yhdyskuntien kehittämistä poronhoitoalueella ja luontaiselinkeinojen harjoittamisalueella. Tähän tavoitteeseen pääsemistä on tarkoitus toteuttaa osana porotalouden ja luontaiselinkeinojen toimintaedellytysten kehittämistä.

Valiokunta pitää tärkeänä, että uudistukselle luodaan sellainen porotalouden ja luontaiselinkeinojen rakennetukijärjestelmä, jonka avulla voidaan lisätä elinkeinojen kannattavuutta ja siten lisätä etenkin päätoimisten elinkeinonharjoittajien tuloja elinkeinosta. Tuen avulla on voitava lisätä porokarjojen siirtymistä nuorille elinkeinonharjoittajille ja edistää elinkeinossa jo toimivien investointeja niin, että niillä on olennaista vaikutusta heidän tulonmuodostukseensa. Lisäksi paliskuntien investointeja on voitava tukea siten, että poronhoidon kannalta olennaisen tärkeät rakenteet säilyvät ja niitä voidaan myös parantaa. Tavoitteena tulee olla myös, että elinkeinonharjoittajien asuinkäytössä olevat asuinrakennukset säilyvät asumiskelpoisina.

Esityksen perustelujen mukaisesti valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että perustuslain mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan, johon saamelaisten kulttuurimuotojen osalta kuuluvat muun muassa saamelaisten perinteiset elinkeinot, kuten poronhoito, kalastus ja metsästys. Valiokunta painottaakin sitä, että ehdotetun porotalouden ja luontaiselinkeinojen rahoituslain tavoitteita koskevan 1 §:n 2 momentin mukaan lain toimenpiteissä on kiinnitettävä erityistä huomiota saamelaisten mahdollisuuksiin ylläpitää ja kehittää kulttuurimuotoonsa kuuluvia elinkeinoja saamelaisten kotiseutualueella. Valiokunta pitää tärkeänä sen selvittämistä, millä tavoin saamelaisten harjoittamaa poronhoitoa tulee kehittää saamelaiskulttuurin edistämiseksi.

Esityksen perusteluista käy ilmi, että painopistealue tukivarojen kohdentamisessa on tähän saakka ollut paliskuntien investoinneissa ja erityisesti infrastruktuuri-investoinneissa. Poronhoitoalueen pohjoisosien alueiltaan laajojen paliskuntien aitainvestoinnit sekä teurastamoverkon rakentaminen ovat vaatineet huomattavan osuuden käytettävissä olevista tukivaroista. Näin ollen käytännössä varojen ohjauksessa on pidetty huolta saamelaiseen kulttuuriin kuuluvan poronhoidon edistämisestä nimenomaan toimeentuloa antavana elinkeinona. Esityksen perusteluissa on myös todettu, että käytännössä saamelaisia jossain määrin suosivat tuet ovat seurausta myös luontaiselinkeinoalueen erinäisistä tukitoimista, koska niissä tuki on kohdennettu luontaiselinkeinotiloille, joiden omistajissa saamelaisten suhteellinen osuus on merkittävä.

Koska porotalous kuuluu saamelaisten perinteisesti harjoittamiin elinkeinoihin, tukijärjestelmää toimeenpantaessa on erityisen tärkeää kiinnittää huomiota siihen, että varojen tarpeellinen kohdentaminen saamelaisalueelle turvataan. Esityksen perusteluissa on lisäksi todettu, että tavoitteena on tukiehtoja eräiltä osin muuttamalla parantaa mahdollisuuksia tukea paimennukseen perustuvaa poronhoitoa. Valiokunta painottaa kuitenkin sitä, että lailla tulee myös luoda keinoja parantaa eteläisen poronhoitoalueen heikkoa kannattavuutta.

Valiokunta toteaa, että edellä esitettyjen tavoitteiden toteuttamiseksi porotalouden rahoituslainsäädäntöä ehdotetaan esityksessä muutettavaksi siten, että porotalouden ja luontaiselinkeinojen rakennetoimenpiteiden tukeminen siirretään uuteen lakiin. Lakiin sisältyvät myös porotalouden ja luontaiselinkeinojen asuntorakentamisen tukeminen, tutkimusrahoitus, velkajärjestelyt sekä erityiset etuudet luontaiselinkeinoalueella. Sen sijaan muuta yritystoimintaa ja hanketoimintaa tuetaan jatkossa maaseudun kehittämisestä annetun lain nojalla.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että uudella lailla tuettaviin rakennetoimenpiteisiin kuuluvat porotalouteen ja muihin luontaiselinkeinoihin liittyvät investoinnit, asuntorakentaminen, elinkeinon harjoittamisen aloittaminen nuorena elinkeinoharjoittajana eli alle 40-vuotiaana, paliskuntien investoinnit ja aitojen kunnossapito, velkajärjestelyt, tutkimusrahoitus ja erityiset etuudet Metsähallituksen hallinnassa olevalla maalla. Vaikka lainamuotoinen tuki olisi edelleen pääasiassa valtionlainoitusta, myös mahdollisuus korkotukilainojen käyttöön sisältyy säännöksiin samoin kuin kyseisiin lainoihin liittyvä valtiontakaus.

Valiokunta toteaa, että tuki suunnataan henkilöille, jotka saavat porotaloudesta ja muusta luontaiselinkeinosta pääasiallisen toimeentulonsa. Porotalouden perusteella tukea hakeneiden toimeentuloa tarkasteltaisiin pääasiallisesti poromäärän perusteella. Esityksen mukaan vähimmäisporomäärä säilyy pääosin ennallaan. Porotaloudesta katsotaan muodostuvan pääasiallinen toimeentulo, jos hakijalla on vähintään 80 eloporoa. Maastoajoneuvojen ja lisäporojen hankinnan tukeminen tulee kuitenkin mahdolliseksi vähäisemmälläkin poromäärällä. Muusta luontaiselinkeinosta muodostuu pääasiallinen toimeentulo, jos hakijan kokonaistulo harjoitetuista luontaiselinkeinoista täyttää asetettavan vähimmäismäärän.

Valiokunta toteaa, että maatalouden rakennetuista annettu laki sisältää tuettavien toimenpiteiden valintamenettelyn tilanteessa, jossa varat eivät riitä kaikkien tukikelpoisten hankkeiden tukemiseen. Esityksessä vastaava menettely ehdotetaan otettavaksi käyttöön myös porotalouden ja luontaiselinkeinojen rakennetukia myönnettäessä. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että menettelyn soveltamisessa porotalouteen on kuitenkin sellaisia ongelmia, joita ei esiinny maatilojen tukitoiminnassa. Erityisesti paliskuntainvestointeihin on vaikea luoda valintakriteereitä. Sen vuoksi valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että varojen ollessa niukat nimenomaan yksityisten investointeihin käytettävät varat joustavat. Sen sijaan aloitustukiin on tarkoituksenmukaista noudattaa samanlaista menettelyä kuin maatilojen aloitustukiinkin.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksen mukaan mahdollisuus porotaloudessa ja muissa luontaiselinkeinoissa tarvittavien työmaa-asuntojen sijoittamiseen Metsähallituksen hallinnassa olevalle maalle säilyisi Metsähallituksen luvalla luontaiselinkeinoalueella samoin kuin kyseisen alueen käyttäminen vastaavalla tavalla kuin voimassa olevassa laissa.

Valiokunta pitää tärkeänä, että säännöksiin sisältyy menettely, jolla voidaan tarvittaessa nopeasti ottaa käyttöön korvausjärjestelmä auttamaan porotalouselinkeinossa toimivia selviytymään laajoista ja odottamattomista porotalouteen kohdistuvista vahingoista ja siten turvata elinkeinon jatkumisen edellytykset. Säännöksissä on syytä varautua myös sellaisten vahinkojen korvaamiseen, joihin ei ole mahdollista varautua vakuutusturvalla ja joita pelkästään hätäruokinnan tukemisella ei voida riittävällä tavalla kattaa.

Esityksessä ehdotetaankin säädettäväksi erillinen laki porotaloutta kohdanneiden vahinkojen korvaamisesta. Laissa säädettäisiin edellytyksistä ja ehdoista, joilla Maatilatalouden kehittämisrahaston varoista voitaisiin maksaa porotalouden harjoittajille korvausta vahingoista, jotka ovat johtuneet ennalta arvaamattomista, elinkeinosta riippumattomien tilanteiden aiheuttamista menetyksistä tai ylimääräisistä kustannuksista. Laki koskisi varsinkin hätäruokinnan kustannuksia. Esityksen perusteluissa on todettu, että elinkeinon harjoittamisen riski kuuluu lähtökohtaisesti elinkeinolle itselleen. Porotaloudelle aiheutuvien laajojen tuhojen korvaamiseen ei kuitenkaan ole olemassa kattavia vakuutuksia. Elinkeinonharjoittajien määrä on myös niin pieni, ettei elinkeinon oma kantokyky riitä turvaamaan koko elinkeinon jatkuvuutta, jos sitä kohtaa hyvin laaja tuho. Ottaen huomioon elinkeinon erityislaatu saamelaisten perinteisenä elinkeinona ja toisaalta sen suuri merkitys matkailulle elinkeinoa kohdanneen tuhon vaikutukset voivat lisäksi heijastua laajemmalle kuin vain itse elinkeinonharjoittajiin. Valiokunta pitääkin ehdotettua korvausjärjestelmää perusteltuna.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä edellä esitetyin huomautuksin ja jäljempänä ehdotettavin muutosehdotuksin.