Perustelut
Komission valkoisessa kirjassa käsitellään
monia laajoja unionin tulevaan kehitykseen liittyviä kysymysryhmiä.
Perustuslakivaliokunta yhtyy EU-ministerivaliokunnan hyväksymiin
Suomen alustaviin kantoihin. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä yksityiskohtaisemmin
huomiota siihen EU-sihteeristön laatiman muistion kohtaan,
jonka mukaan Suomi korostaa kansalaisen oikeutta hyvään
hallintoon siten kuin se on kirjattuna EU:n perusoikeuskirjaan.
Tätä näkökulmaa tarvitaan muistion
mukaan täydentämään valkoisessa
kirjassa esitettyjä pyrkimyksiä hyvän
hallintotavan kehittämiseen. Kannanotto on valiokunnan
mielestä oikeaan osunut.
Unionin hallinto-oikeuden alalla on yleisillä oikeusperiaatteilla
keskeinen merkitys, koska kirjoitettu yhteisöoikeus ei
sisällä yhtenäistä ja kattavaa
hallinto-oikeudellista säännöstöä.
Perussopimuksiin kuuluu vain muutama hallinto-oikeudellista merkitystä saava
yleinen määräys, kuten EY:n perustamissopimuksen
12 artiklan kansallisuuteen perustuvan syrjinnän kielto. EU:n
perusoikeuskirjan 41 artiklan määräykset oikeudesta
hyvään hallintoonEY:n ensimmäisen
asteen tuomioistuin on tuoreessa ratkaisussaan ensimmäisen
kerran viitannut ratkaisun tueksi perusoikeuskirjaan, nimenomaan
sen 41 artiklaan ja myös tehokkaita oikeussuojakeinoja
koskevaan 47 artiklaan; ks. T-54/99 max.mobil Telekommunikation
Service GmbH v. komissio, tuomio 30.1.2002, kohta 48 ja 57. koskevat
51 artiklan perusteella unionin toimielimiä ja myös jäsenvaltioita
ja niiden viranomaisia, kun ne soveltavat unionin oikeutta. Euroopan
oikeusasiamiehen laatima hyvän hallintotavan säännöstö puolestaan
koskee unionin toimielinten henkilöstöä sekä sen
ja yleisön välisiä suhteita.
Yhteisön sekundäärioikeuden hallinto-oikeudelliset
säännöstöt voivat kohdistua
unionin toimielinten ohella jäsenvaltioiden viranomaisiin yhteisöoikeuden
toimeenpanossa. Toistaiseksi sekundäärioikeuteen
kuuluu vain muutama hallinto-oikeudellinen yleissäädös.
Sellaista nimenomaista menettelysäännöstöä,
joka sitoo jäsenvaltioiden viranomaismenettelyä yhteisöoikeuden
toimeenpanossa, on lähinnä kilpailuoikeudessa
sekä tullitoiminnan ja yhteisen maatalouspolitiikan sääntelyssä.
Lisäksi yleiset oikeusperiaatteet sitovat jäsenvaltioita
ja niiden viranomaisia yhteisöoikeuden kansallisessa toimeenpanossa.Ks.
C-107/97 Max Rombi, Arkopharma ja Union générale
des consommateurs Que choisir, tuomio 18.5.2000, kohta 65
Hallintotoimintaa yleisesti koskevat materiaaliset
oikeusperiaatteet, kuten yhdenvertaisuus, suhteellisuus, oikeusvarmuus
ja luottamuksensuoja, nojaavat yhteisöjen tuomioistuinten
ratkaisukäytäntöön. Hallinnollis-prosessuaalisten
tai menettelyllisten periaatteiden osalta oikeuskäytäntö ilmentää pyrkimystä varmistaa
hyvän hallinnon takeet sekä turvata laaja-alainen
ja tehokas tuomioistuinkontrolli yhteisöoikeuden toimeenpanossa.
Hyvän hallinnon käsitteen ohella yhteisöoikeudessa
kiinnitetään huomiota menettelyn oikeusvaltiollisiin
takeisiin ja niihin kuuluviin puolustautumisoikeuksiin. Niillä tarkoitetaan yhteisöoikeudessa
kaikkia keinoja, joita asianomaisella on käytettävissään
puolustaessaan oikeuksiaan ja etujaan julkista valtaa
vastaan. Velvoite ottaa puolustuksen oikeudet huomioon on yhteisöoikeuden
perusluonteinen oikeusperiaate. Hyvään hallintoon
ja puolustautumisoikeuksiin kuuluvat keskeiset periaatteet
ovat asianosaisen kuulemisvelvoiteKs. C-135/92 Fiskano
v. Commission 1994, I-2885 ja T-260/94 Air Inter
v. komissio 1997, II-997. ja siihen liittyvä asiakirjojen
asianosaisjulkisuusKs. C-310/93 BPB Industries
ja British Gypsum v. komissio 1995, I-865., päätöksen
perusteluvelvollisuusKs. C-166/95 Komissio v.
Frédéric Daffix 1997, I-983 ja C-70/95 Sodemare
v. Regione Lombardia 1997, I-3395. sekä tehokkaan
oikeusturvan takeet. Hyvän hallinnon takeina on lisäksiKs.
T-183/97 Carla Micheli ym. v. komissio 1997, II-1473. kiinnitetty
huomiota huolellisuusvelvoitteeseen asian selvittämisessä,
harkintavallan ja menettelyn väärinkäytön
kieltoon sekä vaatimukseen asian viivytyksettömästä käsittelystä ja
asianmukaisen menettelyn noudattamisesta päätöksen
tiedoksiannossa samoin kuin neuvontavelvollisuuteen.
Jälkikäteisen oikeusturvajärjestelmän
lähtökohtana unionissa on kansallisen oikeudenkäyntimenettelyn
autonomisuus. Yhteisön oikeuteen sisältyy tällöinkin
vaatimus oikeusturvan saatavuudesta sekä oikeusturvamenettelyn
tehokkuudesta ja tasapuolisuudesta. Oikeusturvan saatavuudella tarkoitetaan
jokaisen oikeutta saattaa hänelle määritellyn
oikeuden tai velvollisuuden sisältö riippumattoman
lainkäyttöelimen ratkaistavaksi sellaisessa menettelyssä,
joka täyttää asianmukaisen oikeudenkäynnin
vaatimukset. Tämä koskee myös jäsenvaltioiden
viranomaisten päätöksiä yhteisöoikeuden
toimeenpanotehtävissä.Ks. 222/86 Unectef
v. Heylens 1987, 4097. Tehokkuusvaatimuksen mukaan kansalliset
prosessisäännökset eivät saa
tehdä yhteisön oikeuteen vetoamista käytännössä mahdottomaksi
tai suhteettoman vaikeaksi. Vastaavuusperiaate puolestaan edellyttää,
että jäsenvaltion prosessisäännöt
eivät saa olla yhteisön oikeuden turvaamien oikeuksien
toteuttamisen osalta epäedullisempia kuin tilanteissa,
jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen
oikeuteen perustuvia vaatimuksia.
Euroopan unionin hallinto-oikeus ei rakennu täysin
samojen periaatteiden varaan kuin jäsenvaltioiden kansalliset
järjestelmät. Tämä johtuu yhteisöoikeuden
asiallisen ulottuvuuden sidoksista perussopimuksissa määriteltyihin
tehtäviin sekä yhteisöoikeuden erityisistä tavoitteista
ja yleisemminkin sen erityisluonteesta. Ranskalaisella hallinto-oikeudella
oli alun alkaen tärkeä merkitys yhteisön
piirissä, sittemmin saksalainen hallinto-oikeus on noussut
keskeiseen asemaan. Saksasta on omaksuttu muun muassa suhteellisuusperiaate
ja luottamuksensuojaperiaate. Brittiläinen traditio puolestaan
on antanut vaikutteita puolustautumisoikeuksia ja prosessuaalisia
seikkoja koskevien periaatteiden kehittelyssä.
Tulevaisuutta ajatellen on tärkeää,
että unionin jäsenvaltioissa hallinto-oikeus ei
jakaudu kahteen osaan: yhteisöoikeudelliseen ja kansalliseen
hallinto-oikeuteen. Yhteisöoikeuden yhdenmukaisen toimeenpanon
turvaamiseksi on perusteltua, että unionin hallinto-oikeuden
keskeiset periaatteet kodifioidaan kirjoitetun normiston muotoon.
Kodifioinnin yhteydessä voidaan ratkaista toistaiseksi
sääntelemättömiä ja avoimia
hallinto-oikeudellisia kysymyksiä, kuten hallintopäätösten
vastavuoroinen tunnustaminen. Vastavuoroisen tunnustamisen periaate kattaa
nykyisin kaikkien neljän perusvapauden alan, mutta selvää ei
esimerkiksi ole, missä menettelyssä hallintopäätös
tunnustetaan toisessa jäsenvaltiossa.
Yhteisöoikeudellinen vaatimus yhteisöoikeuden
tehokkaasta ja yhdenmukaisesta toimeenpanosta kaikissa jäsenvaltioissa
puoltaa hallinto-oikeudellisen normiston kodifiointia. Unionin laajentuminen
vielä voimistaa kodifiointitarvetta. Perustuslakivaliokunnan
käsityksen mukaan Suomen on aiheellista harkita virallisen
aloitteen tekemistä hallinto-oikeudellisen normiston kodifioimisesta.
Tämä on erityisen luontevaa, koska hyvän
hallinnon takeet on Suomessa turvattu perustuslaissa ja koska Suomi
on ollut aktiivisesti mukana unionin perusoikeuskirjan hyvää hallintoa
koskevan 41 artiklan muotoilemisessa samoin kuin avoimuutta
koskevan sääntelyn kehittämisessä.