Perustelut

Muutoksenhakulautakunnan kokoonpano

Työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan ehdotetaan toimivan 1. lakiehdotuksen 12 a luvun 1 §:n nojalla ensimmäisenä muutoksenhakuasteena työttömyysturvaa koskevissa asioissa. Lisäksi se toimii muutoksenhakuasteena asioissa, joista laissa erikseen niin säädetään. Kokoonpanoltaan muutoksenhakulautakunta on 12 a luvun 2 §:n mukaan osaksi intressipohjainen.

Perustuslakivaliokunta on katsonut työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan sellaiseksi muutoksenhakuelimeksi, josta tulee perustuslain 98 §:n 3 momentin perusteella säätää lailla ja jonka toiminnassa perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaisten oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeiden tulee täyttyä. Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt jonkin ratkaisuelimen intressipohjaisuutta sinänsä ongelmallisena perustuslain 21 §:n 1 momentissa vaaditun riippumattomuuden kannalta, mutta katsonut, että riippumattomuusvaatimuksen kanssa ei ole sopusoinnussa intressipohjaisten jäsenten määrän muodostuminen enemmistöksi (PeVL 15/2002 vp, s. 4/I, PeVL 55/2002 vp, s. 3/II, PeVL 25/2004 vp, s. 2). Perustuslain 21 §:n 1 momentissa säädetyn oikeuden kannalta voidaan pitää merkityksellisenä, että muutoksenhakulautakunnan päätöksestä saa valittaa vakuutusoikeuteen. Perustuslain 21 §:n 2 momentissa säädetyn oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin näkökulmasta valiokunta on käytännössä kuitenkin pitänyt ongelmallisena, jos lainkäyttöelin tehdään kokoonpanoltaan sellaiseksi, että se ei täytä riippumattomuusvaatimusta. Valiokunta on katsonut tavallisen lainsäätämisjärjestyksen edellytykseksi, että tarkoitetunlaiset jäsenet eivät muodosta enemmistöä valituslautakuntien päätösvaltaisissa istunnoissa (PeVL 55/2002 vp, s. 3/II, PeVL 25/2004 vp, s. 2/II, PeVL 22/2005 vp, s. 2).

Jaosto, vahvennettu jaosto ja täysistunto ovat 12 a luvun 3 §:n 5 momentin mukaan päätösvaltaisia vain, jos yhteensä enintään puolet läsnä olevista jäsenistä on työelämän ja työmarkkinoiden olosuhteita tuntevia jäseniä. Sääntely noudattelee perustuslakivaliokunnan omaksumaa linjaa, jonka mukaan intressipohjaisesti valitut jäsenet eivät saa muodostua enemmistöksi muutoksenhakulautakunnan päätösvaltaisissa istunnoissa. Muutoksenhakulautakunnan riippumattomuutta tukee vielä se, että 12 a luvun 2 §:n nojalla lautakunnan jäsenen oikeudesta pysyä tehtävässään on voimassa, mitä tuomarinviran haltijoista on säädetty. Ehdotus täyttää tältä osin perustuslain 103 §:ssä turvatun tuomarin erityisen virassapysymisoikeuden.

Päätöksen poistaminen

Päätöksen poistamista koskevat säännökset sisältyvät 1. lakiehdotuksen 12 luvun 7 §:ään. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan tehtyään edellä 1 tai 2 momentissa tarkoitetun päätöksen poistamista koskevan vaatimuksen Kansaneläkelaitos tai työttömyyskassa voi, kunnes asia on uudelleen ratkaistu, väliaikaisesti keskeyttää etuuden maksamisen tai maksaa sen vaatimuksensa mukaisena. Saman pykälän 4 momentin perusteella myös Vakuutusvalvontavirasto voi väliaikaisesti keskeyttää etuuden maksamisen tai määrätä sen maksettavaksi esityksensä mukaisena. Etuuden maksamisen keskeyttämisen tarkoituksena näyttää olevan, ettei lainvoiman saaneen virheellisen tai puutteellisen selvityksen perusteella tai ilmeisesti lainvastaisesti myönnetty etuus johtaisi etuuden saajan kannalta takaisinperintään pitkältä ajalta. Päätös voidaan 5 momentin nojalla erityisen painavista syistä poistaa poistamiselle ehdotetun viiden vuoden määräajan jälkeenkin.

Sääntely saattaa perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan johtaa kohtuuttomuuksiin. Ehdotuksessa ei ole otettu huomioon tilanteita, joissa virhe tai puutteellisuus on johtunut etuuden saajasta riippumattomista syistä. Tosin Kansaneläkelaitoksen, työttömyyskassan tai Vakuutusvalvontaviraston harkinnassa on mahdollista ottaa tämä seikka huomioon, sillä se "voi" päättää, että etuus maksetaan sen vaatimuksen mukaisena. Selkeintä kuitenkin olisi, että keskeyttämisen osalta tällaiset tilanteet suljettaisiin laissa pois. Päätöksen poistamiselle viiden vuoden jälkeen ei ole esitetty muita perusteluja kuin erityisen painavat syyt. Tältä osin ehdotus täyttää huonosti sääntelylle asetettavat täsmällisyysvaatimukset. Valiokunnan mielestä 12 luvun 7 §:n 5 momentin jälkimmäistä virkettä on syytä täsmentää tai poistaa se. Vastaavat muutokset tulee tehdä 2. lakiehdotuksen 25 §:n 5 momentin jälkimmäiseen virkkeeseen, joka koskee aikuiskoulutustuen poistamista.

Keskeyttämistä on arviotava myös perustuslain 19 §:n 2 momentin mukaisen perustoimeentuloturvan kannalta työttömyyden aikana. Ennen toimeentulon keskeyttämistä tulisi aina tehdä arvio siitä, onko asianosaisen toimeentulo keskeyttämisen aikana turvattu. Paitsi tältä osin, sääntelyä olisi perusteltua valiokunnan mielestä täsmentää myös siten, että työttömyysturvan muutoksenhakulautakunta tai vakuutusoikeus voisi päätöksen poistamista koskevasta hakemuksesta huolimatta määrätä etuuden maksamisesta alkuperäisen päätöksen mukaisesti, kunnes poistoa koskeva hakemus on lopullisesti ratkaistu. Vastaava täsmennys tulee tehdä myös 2. lakiehdotuksen 25 §:n 3 momenttiin aikuiskoulutustuen osalta.

Tarkemmat säännökset

Asian käsittelyssä työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnassa sovelletaan 1. lakiehdotuksen 12 a luvun 5 §:n 1 momentin mukaan hallintolainkäyttölakia, jollei erikseen toisin säädetä. Sääntely on epämääräistä suhteessa 6 §:n 1 momentin asetuksenantovaltuuteen. Valiokunnan mielestä asetuksella poikkeaminen hallintolainkäyttölain soveltamisesta työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnassa ei tule kysymykseen. Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että 5 §:n 1 momentin viimeistä lausetta täydennetään kuulumaan seuraavasti: "jollei lailla toisin erikseen säädetä".

Mainitun 6 §:n 1 momentissa todetaan, että myös henkilöstöstä voitaisiin tarkemmin säätää valtioneuvoston asetuksella. Tältä osin valiokunta huomauttaa, ettei säännös oikeuta säätämään asetuksella henkilöstön palkoista ja muista palvelussuhteen ehdoista.