Perustelut

Yleisarvio selonteosta

Sotilaallisen kriisinhallintalain 3 §:n 1 momentin mukaan, jos Suomen osallistumista koskeva ratkaisuehdotus koskee sotilaallisesti erityisen vaativaa kriisinhallintatehtävää tai tehtävää, joka ei perustu YK:n turvallisuusneuvoston valtuutukseen, valtioneuvoston on ennen ratkaisuehdotuksen tekemistä kuultava eduskuntaa antamalla sille asiasta selonteko. Valiokunta toteaa, että Irakin turvallisuussektorin koulutusoperaation osalta molemmat edellä mainitut kriteerit täyttyvät.

YK:n turvallisuusneuvosto hyväksyi elokuussa 2014 päätöslauselman 2170 (2014), jossa YK:n jäsenmaille kohdistettiin pyyntö ryhtyä "kaikkiin mahdollisiin toimiin, jotka ovat tarpeen, soveliaita ja kansainvälisen oikeuden mukaisia, joilla pystytään vastustamaan ISIL:n toimintaa". Valtuutus on valiokunnan arvion mukaan varsin yleinen ja eroaa merkittävästi niistä YK:n selkeään valtuutukseen perustuneista operaatioista (esimerkiksi ISAF, UNIFIL), joissa suomalaisjoukot ovat viime aikoina olleet mukana.

YK:n turvallisuusneuvoston antaman yleisen mandaatin lisäksi kansainvälisten joukkojen toiminta perustuu myös Irakin kirjalliseen pyyntöön. Irakin ulkoministeri toivotti 22.9.2014 turvallisuusneuvoston puheenjohtajalle osoitetulla kirjeellä kaiken tarvittavan sotilaallisen avun tervetulleeksi. Kirjeessä korostetaan kansainvälisen oikeudenYK:n peruskirja 7. luku 51 artikla — Jos jokin Yhdistyneiden kansakuntien jäsen joutuu aseellisen hyökkäyksen kohteeksi, ei mikään tämän peruskirjan säännös saa rajoittaa sen luonnollista oikeutta erilliseen tai yhteiseen puolustautumiseen, kunnes turvallisuusneuvosto on ryhtynyt tarpeellisiin toimenpiteisiin kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseksi. Ne toimenpiteet, joihin jäsenet ovat ryhtyneet käyttäessään tätä puolustautumisoikeutta, on heti ilmoitettava turvallisuusneuvostolle, eivätkä ne saa millään tavoin vaikuttaa turvallisuusneuvoston tämän peruskirjan mukaiseen oikeuteen ja velvollisuuteen ryhtyä kulloinkin niihin toimenpiteisiin, joita se pitää tarpeellisina kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseksi tai palauttamiseksi. sekä kahden- ja monenvälisten sopimusten merkitystä ja Irakin suvereniteettia. Siinä myös todetaan Irakin nimenomaisesti pyytäneen Yhdysvaltoja johtamaan ISIL:n vastaisia kansainvälisen yhteisön toimia.

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden lausuntojen perusteella operaatiota voi perustellusti arvioida myös sotilaallisesti vaativaksi, vaikka esimerkiksi Afganistanin ISAF-operaatioon verrattuna mahdollisuus joutua aseellisen voimankäytön kohteeksi on lähtökohtaisesti pieni. Valiokunta erittelee myöhemmin tässä lausunnossaan tarkemmin niitä syitä, jotka tekevät tästä operaatiosta sotilaallisesti vaativan.

Valiokunta toteaa selonteosta, että se on etenkin operaation sisällön, tehtävän, turvallisuustilanteen kuvailun ja riskiarvion osalta informaatioarvoltaan varsin niukka. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tätä selittää osaltaan se, että tietyt operaation toimeenpanoon liittyvät kysymykset ovat vielä auki.

Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi on omalta osaltaan auttamassa kansainvälistä yhteisöä ISIL:n vastaisessa toiminnassa. ISIL on tällä hetkellä merkittävin islamistinen terrorijärjestö, joka on verrattain lyhyessä ajassa saanut haltuunsa merkittäviä alueita muun muassa Syyriassa, Irakissa ja Libyassa.

Tämän järjestön toiminnan patoaminen on mitä suurimmassa määrin myös Suomen intressissä. ISIL:n suorittamat ihmisoikeusrikkomukset sen hallussa pitämillä alueilla ovat vertaansa vailla. Kansainvälinen yhteisö ei voi seurata välinpitämättömänä järjestön toimintaa.

Oma tärkeä ulottuvuutensa ISIL:n vastaiseen kansainväliseen koalitioon osallistumisella on myös se, että merkittävä määrä suomalaisia on liittynyt järjestön riveihin. Suomesta on lähtenyt yli 50 tunnistettua henkilöä Syyriaan tai Irakiin. Järjestön heikentäminen ja sen ideologisen houkuttelevuuden vähentäminen on myös tästä näkökulmasta tarkasteltuna Suomen kannalta tärkeää.

Selonteossa todetaan, että Suomessa on Syyriasta tai Irakista palanneita vierastaistelijoita sekä henkilöitä, jotka voimakkaasti samaistuvat ISIL:iin ja sen julistamaan kalifaattiin, ja tähän taas arvioidaan liittyvän turvallisuusuhkia. Selonteossa todetaan lisäksi, että osallistuminen ISIL:n vastaiseen yhteistyöhön turvallisuussektorin koulutustoiminnalla voi osaltaan vaikuttaa näihin turvallisuusuhkiin. Valiokunta yhtyy tähän arvioon ja korostaa, että operaatioon liittyviin sisäisen turvallisuuden riskeihin ja mahdolliseen uhkatason nousuun Suomessa on suhtauduttava vakavasti.

Valiokunta toteaa, ettei mikään sotilaallinen kriisinhallintaoperaatio ole riskitön. Suomalaisjoukkoihin kohdistuva uhka on kuitenkin minimoitavissa hyvällä etukäteissuunnittelulla ja valmistautumisella. Keskeisen tärkeää on varmistaa, ettei operaatioon valmistauduttaessa tehdä minkäänlaisia kompromisseja suomalaisjoukkojen turvallisuuden suhteen.

Taustaa

Syyskuussa 2014 käynnistettiin kansainvälinen yhteistyö, jolla pyrittiin koordinoimaan ja tehostamaan ISIL:n vastaista toimintaa. Selonteossa todetaan, että ISIL:n vastaisessa koalitiossa on mukana yli 60 maata. Yhteistyötä koordinoi Yhdysvallat. Kukin koalitiomaa osallistuu ISIL:n vastaisiin toimiin siinä laajuudessa kuin näkee tarkoituksenmukaiseksi.

Kansainvälisen koalition tavoitteet ovat moninaiset. Selonteossa nostetaan esiin muun muassa seuraavia näkökohtia: sotilaallisen tuen antaminen, vierastaistelijoiden lähdön estäminen, ISIL:n rahoituksen vaikeuttaminen, alueen humanitaarisen kriisin lievittäminen sekä ISIL-ideologian heikentäminen. Selonteon mukaan nämä tavoitteet voidaan saavuttaa ainoastaan pitkäjänteisellä toiminnalla, johon kuuluu laaja keinovalikoima.

Valiokunta toteaa, että sotilaalliset toimet ovat vain yksi elementti ISIL:n vastaisessa toiminnassa. Yhtä lailla on tärkeää hyödyntää kehitysyhteistyön elementtejä ja humanitaarista apua sekä kehittää alueen maiden omia kapasiteetteja. Valiokunta korostaa, että ISIL:n vastainen toiminta eri muodoissa jää tehottomaksi, elleivät alueen maan itse ota suurempaa roolia ja vastuuta niiden syiden kitkemiseen, jotka ovat osaltaan ISIL:n nousun takana. Ilman toimivaa demokratiaa ja taloutta, hyvää hallintoa ja ihmisoikeuksien kunnioitusta ei päästä kiinni niihin syihin, joista ISIL:n kannatus kumpuaa.

Operaatioon liittyvä päätöksenteko Suomessa

Tasavallan presidentti ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittinen valiokunta linjasivat 19.9.2014, että Suomi osallistuu ISIL:n vastaiseen toimintaan. Tämän jälkeen on mietitty sitä konkreettista tapaa, jolla Suomi voi olla mukana koalition toiminnassa. Tasavallan presidentti ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta (TP-UTVA) antoi 26.1.2015 puolustusministeriölle oikeuden ryhtyä tarvittaviin valmistelu- ja varautumistoimenpiteisiin Suomen osallistumiseksi Irakin turvallisuusviranomaisten koulutustehtävään.

Tasavallan presidentti ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta keskustelivat perjantaina 6. helmikuuta 2015 Suomen osallistumisesta kansainväliseen turvallisuussektorin koulutusyhteistyöhön Irakissa. Valiokunta linjasi, että Suomi jatkaa valmistelua osallistumisesta koulutustehtävään Pohjois-Irakissa enintään 50 sotilaan osastolla. Sotilaallisen kriisinhallintalain mukaisesti eduskunnalle annettiin asiasta selonteko helmikuun lopulla.

Kansainvälisten joukkojen oikeudellinen asema

Selonteon mukaan Irakin kanssa ei ole voitu tehdä kaikki osallistujamaat kattavaa yhteistä, kriisinhallintaoperaatioissa tavanomaista joukkojen oikeudellista asemaa koskevaa sopimusta (Status of Forces Agreement, SOFA). Osallistujamaat joutuvat sopimaan joukkojensa asemasta muulla tavoin kahdenvälisesti Irakin kanssa.

Käytännössä kahdenvälinen järjestely edellyttää, että kukin osallistuva valtio tekee Irakin kanssa noottienvaihdon, jossa todetaan kouluttajien diplomaattisia suhteita koskevassa Wienin yleissopimuksessa edustustojen hallinnolliselle ja teknilliselle henkilöstölle myönnettäviin erioikeuksiin ja vapauksiin rinnastettavat oikeudet. Sopimuksen mukaan kouluttajilla on myös mahdollisuus käyttää sotilaspukua ja kantaa aseita itsepuolustustarkoituksessa.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan eräät maat — kuten Saksa, Tanska ja Norja — ovat jo tehneet noottienvaihdon. Vaikka noottienvaihto on varsin poikkeuksellinen menettely sotilaalliseen kriisinhallintaan osallistuvien joukkojen oikeudellisen aseman määrittelyssä, saavutetaan menettelyllä asiantuntijoiden mukaan kaikki ne keskeiset tavoitteet — esimerkiksi vapautus rikosoikeudellisesta vastuusta — kuin SOFA-järjestelylläkin.

Voimakeinojen käyttö ja sodan oikeussäännöt

Kansallisesti voimakeinojen käytöstä säädetään sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 27 §:ssä. Sotilaallisessa kriisinhallinnassa palvelevalla sotilaalla on palvelustehtävää suorittaessaan oikeus käyttää tehtävän kannalta välttämättömiä voimakeinoja. Voimakeinoja voidaan käyttää vain siinä määrin ja siihen saakka, kun ne ovat tehtävän kannalta tarpeen, hyväksyttävässä suhteessa operaation tavoitteeseen nähden ja operaatiolle vahvistettujen voimankäyttösääntöjen mukaisia. Lisäksi sotilailla on oikeus hätävarjeluun ja pakkotilatekoon, joista säädetään Suomen rikoslaissa. Oikeudesta kantaa voimankäyttövälineitä ei ole sotilaiden osalta erikseen säädetty. Kriisinhallintaan osallistuvat henkilöt varustetaan ja koulutetaan tehtävän edellyttämällä tavalla.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomen voimankäyttövaltuudet (Rules of Engagement) pyritään mahdollisimman pitkälti harmonisoimaan muiden maiden kanssa. Valiokunta toteaa, että keskeisen tärkeää harmonisointi on kehysvaltiomaa Saksan voimankäyttövaltuuksien kanssa. Valiokunta huomauttaa, että kaikin osin voimankäyttövaltuudet eivät välttämättä tule olemaan yhteismitallisia, Erbilissä toimii myös Yhdysvaltain asevoimien joukkoja.

Valiokunta pitää mahdollisena, että suomalaisjoukot voivat joutua todistamaan tilanteita, joissa paikalliset toimijat eivät noudata sodan oikeussääntöjä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan sodan oikeussääntöjä käydään perusteellisesti läpi suomalaisjoukkojen koulutuksessa. Väärinkäytöksistä voidaan — ja niistä tulee — raportoida paikallisviranomaisille, kansallisia kanavia hyödyntäen ja operaation komentoputkea pitkin.

Koulutustoiminta Erbilissä ja sen ulkopuolella

Selonteossa todetaan, että Irakin armeijan ja turvallisuusjoukkojen koulutusta (Building Partner Capacity) silmällä pitäen maahan perustetaan neljä alueellista koulutuskeskusta. Kuhunkin koulutuskeskukseen tulisi muutama sata sotilasta, joista varsinaisissa koulutustehtävissä työskentelisi noin 100 henkeä. Varsinaisen koulutustehtävän lisäksi henkilöstöä tarvitaan muun muassa esikunta- ja huoltotehtäviin sekä joukkojen omasuojaan ja räjähteiden vastatoimiin liittyviin tehtäviin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Irakin armeijan ja turvallisuusjoukkojen koulutuksessa on nyt mukana 12 maata, lisäksi 5 maata harkitsee mukaan koulutustoimintaan lähtemistä.

Saksa valmistautuu toimimaan alkuvaiheessa Erbilin koulutuskeskuksen niin sanottuna kehysvaltiona. Kehysvaltio vastaa toimintojen johtamisesta ja koordinoinnista omassa keskuksessaan. Saksa on 30.1.2015 tehnyt päätöksen noin 100 sotilaan lähettämisestä tähän operaatioon. Saksan ohella Erbilin koulutuskeskuksen toimintaan ovat osallistumassa ainakin Yhdysvallat, Norja ja joitakin EU-maita. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Ruotsi harkitsee vielä oman operaatio-osallistumisensa muotoa.

Valiokunta toteaa, että sotilaallisissa kriisinhallintaoperaatioissa Suomelle luontevimmat kumppanit löytyvät usein Ruotsista ja muista Pohjoismaista. Pohjoismaisessa viitekehyksessä toimimisesta on hyviä kokemuksia muun muassa Afganistanista. Yhteistyötä kannattaa valiokunnan näkemyksen mukaan tehdä etenkin logistiikan osalta, oman kansallisen huoltoelementin toiminta tulee kalliimmaksi kuin monikansallinen yhteistyö.

Selonteon mukaan 50 hengen suomalaisjoukon on määrä olla toimialueella 12 kuukautta. Operaatio käynnistyy suomalaisten osalta huhtikuussa esikuntaupseereiden lähettämisellä, täysi operatiivinen valmius saavutetaan valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan heinäkuun puolivälissä. Operaatio maksaa noin 15 miljoonaa euroa, puolustusministeriön pääluokan osuus kustannuksista on noin 9,2 miljoonaa euroa.

Erbil on Irakin kurdialueen hallinnollinen keskus, ja turvallisuustilanne kaupungissa on valiokunnan saaman selvityksen mukaan varsin hyvä. Yksittäiset väkivallanteot ovat kuitenkin mahdollisia. Selonteossa todetaan, että marraskuussa 2014 ISIL toteutti kaupungissa itsemurhaiskun, joka tappoi viisi ja haavoitti useita henkilöitä.

Valiokunta arvioi, että kansainvälisten asepukua kantavien joukkojen yhä näkyvämpi toiminta voi lisätä terroriuhkaa Erbilissä sekä paikallisia asukkaita että koalitiojoukkoja kohtaan. Asianmukaisesti vartioidussa pääkoulutuskeskuksessa työskentely Erbilissä on toimintaa, johon liittyvät riskit pystytään valiokunnan näkemyksen mukaan minimoimaan.

Valiokunta näkee, että suurimmat suomalaissotilaiden turvallisuuteen kohdistuvat riskit aiheutuvat toiminnasta koulutuskeskuksissa Erbilin ulkopuolella. Selonteossa tuodaan esiin, että ISIL:n toimintatapoihin Irakissa kuuluvat muun muassa tuliylläköt sekä panssarintorjunta-aseiden ja improvisoitujen räjähteiden käyttö. Tienvarsipommien osalta uhkakuva on valiokunnan saaman selvityksen mukaan samanlainen kuin Afganistanissa. Kaikkiin ennalta nähtäviin uhkakuviin varautuminen tulee tehdä puolustushallinnossa perusteellisesti. Suomalaisjoukkojen kalustosta ja varustuksesta ei voida tinkiä missään olosuhteissa. Saadun selvityksen mukaan lääkintäevakuointikyky operaatiossa on hyvin järjestetty, siitä vastaavat tarvittaessa Yhdysvallat ja Italia.

Suunnittelun tässä vaiheessa ei ole vielä tarkkaa kuvaa, missä alueellisissa koulutuskeskuksissa Erbilin ulkopuolella suomalaisjoukot tarkalleen ottaen toimisivat. Selonteossa todetaan, että kouluttajat liikkuvat Irakin kurdialueella peshmerga-joukkojen omilla harjoitusalueilla ja koulutuskeskuksissa. Valiokunta huomauttaa, että ISIL-joukkojen hallussaan pitämä Mosul on vain noin 80 kilometrin päässä. Lähimpien ISIL-taistelijoiden linjat taas ovat 30—40 kilometriä Erbilistä.

Saadun selvityksen mukaan Bagdadin keskushallinnolle kurdien alueellisten peshmerga-joukkojen koulutus sopii, sillä ISIL:n vastainen toiminta vaatii Irakin kaikkien resurssien mobilisointia. Alueellisten turvallisuusjoukkojen ylläpito on myös Irakin perustuslain mukaan mahdollista. Valiokunta huomauttaa tässä yhteydessä, että kurdien omien turvallisuusjoukkojen tukemisen vaikutuksia keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä on vaikea arvioida. Selvää on, että kurdit haluavat edelleen kehittää omaa asemaansa suhteessa keskushallintoon.

Operaation merkitys kansallisen puolustuskyvyn kehittämiselle

Selonteossa tuodaan esiin, että neuvonanto ja koulutusavun antaminen kriisialueiden turvallisuusviranomaisille on tänä päivänä merkittävä kansainvälisen sotilaallisen avustamisen muoto. Suomi on ollut mukana tarjoamassa koulutustukea esimerkiksi Afganistanissa, Bosnia ja Hertsegovinassa, Malissa ja Somaliassa. Irakin koulutusoperaatio rinnastuisi valiokunnan saaman selvityksen mukaan käynnissä olevista ja jo päättyneistä operaatioista parhaiten Malin operaatioon. Malissa pyrittiin vastaamaan maan asevoimien välittömiin operatiivisiin tarpeisiin kouluttamalla malilaisia sotilasyksikköjä.

Osallistuminen Irakin koulutusoperaatioon kehittäisi selonteon mukaan puolustusvoimien kykyä vaativaan sotilaalliseen neuvonanto- ja koulutustoimintaan. Valiokunta kyseenalaistaa tämän arvion. Saadun selvityksen mukaan suomalaisjoukkojen antama jalkaväen peruskoulutus paikallisille peshmerga-joukoille vastaisi pitkälti suomalaista varusmieskoulutusta. Tällaisesta toiminnasta saatava hyöty kansallisen puolustuksen kehittämiselle on arvioitava vaatimattomaksi.

Kriisinhallinnan neuvottelumekanismi ja kriisinhallintaveteraaniohjelma

Kriisinhallinnan palvelussuhteen ehdoista on viime vuosien aikana sovittu neuvottelu- ja osallistumisjärjestelmässä henkilöstöä edustavien järjestöjen kanssa. Valiokunnan arvion mukaan mekanismin kautta on pystytty ratkomaan varsin hyvin palvelussuhteen ehtoihin liittyviä käytännön kysymyksiä puolustushallinnon ja henkilöstöjärjestöjen kesken. Valiokunta pitää tärkeänä, että neuvottelujärjestelmää käytetään maksimaalisesti hyväksi myös valmistauduttaessa Irakin koulutusoperaatioon.

Suomen sotilaallisen kriisinhallintaosallistumisen tulee jatkossakin perustua vapaaehtoisuuteen. Sekä kantahenkilökunnan että reserviläisten tulee voida vapaasti arvioida, onko käynnistettävä operaatio luonteeltaan ja ehdoiltaan sellainen, että siihen on mahdollista osallistua. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Irakiin olisi lähdössä merkittävä määrä reserviläisiä.

Keskeisen tärkeä osa suomalaissotilaiden operaatio-osallistumista ja operaatioiden jälkihoitoa on kansallinen kriisinhallinnan veteraaniohjelma. Sen kautta pyritään tehostamaan kriisinhallintatehtävissä palvelevien ja palvelleiden tukitoimia sekä parantamaan vakuutusturvaa lainsäädäntöä kehittämällä. Ohjelman tarkoituksena on muun muassa yhdenmukaistaa kriisinhallintahenkilöstön tapaturmaturvaa niin, että siviili- ja sotilaalliseen kriisinhallintaan osallistuvalla olisi yhtäläinen tapaturmaturva.

Toimenpiteissä korostuu kriisinhallintatehtävissä toimivien psykososiaalisen tuen kehittäminen. Ohjelmaa viedään eteenpäin poikkihallinnollisena hankkeena useamman viranomaisen välisenä yhteistyönä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan puolustushallinto on omilla toimillaan edistänyt ohjelmaa kiitettävästi, jatkotoimien suhteen vastuu on nyt etenkin sosiaali- ja terveysministeriöllä.

Suomalaiset ISIL-taistelijat

Valiokunta pitää todennäköisenä, että ISIL:n joukkoihin on liittynyt myös suomalaisia, jotka ovat suorittaneet kotimaassa varusmiespalveluksen. Asevelvollisuuslain (1438/2007) 2 §:n 1 momentin mukaan jokainen miespuolinen Suomen kansalainen on asevelvollinen sen vuoden alusta, jona hän täyttää 18 vuotta, sen vuoden loppuun, jona hän täyttää 60 vuotta, jollei toisin säädetä. Valiokunta pitää tärkeänä, että mikäli suomalaisia ISIL-taistelijoita palaa kotimaahan, puolustusvoimat tekee asianmukaisen uhka-arvioanalyysin jokaisen henkilön osalta sen suhteen, voidaanko heitä enää pitää reservissä.