Yksityiskohtaiset perustelut

Kansainvälinen yhteisö on johdonmukaisesti pyrkinyt sopimusteitse vähentämään miinojen käytöstä siviiliväestölle aiheutuvia vahinkoja. Hallituksen esityksessä tarkastellaan näitä pyrkimyksiä kattavasti. Puolustusvaliokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota vuonna 1983 voimaan tulleeseen eräitä tavanomaisia aseita koskevaan yleissopimukseen, sen tarkistusprosessiin (SopS 64/1983, muutokset SopS 102 ja 103/2004, eräitä tavanomaisia aseita koskeva yleissopimus) sekä sopimuksen vuonna 1996 muutettuun II pöytäkirjaan, joka koskee miinojen, ansojen ja muiden taisteluvälineiden käyttöä koskevia kieltoja ja rajoituksia (SopS 91/1998, muutettu II pöytäkirja). Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Suomi hyväksyi eräitä tavanomaisia aseita koskevan yleissopimuksen ja sen kolme pöytäkirjaa toisena valtiona maailmassa ja sopimuksen IV ja V pöytäkirjat samoina vuosina kuin ne tulivat kansainvälisesti voimaan. Suomen voidaan näin ollen katsoa johdonmukaisesti tukeneen jalkaväkimiinojen aiheuttamien humanitaaristen ongelmien ratkaisua kansainvälisten sopimusten tarjoamin keinoin.

Eräitä tavanomaisia aseita koskevan yleissopimuksen muutetulla II pöytäkirjalla pyrittiin tähdentämään, että jalkaväkimiinojen käytössä on noudatettava erityistä varovaisuutta. Suuri osa miinojen siviiliväestölle aiheuttamista vammoista ja vahingoista varsinkin eräissä kehitysmaissa johtuu kuitenkin miinojen käytöstä muutettuun II pöytäkirjaan kirjattujen velvoitteiden vastaisesti. Ongelma on huomattavan suuri erilaisissa valtioiden sisäisissä selkkauksissa, joiden osapuolet eivät noudata kansainvälisiä sopimuksia ja joissa humanitaarisen oikeuden periaatteiden kunnioittamista ja toteutumista on vaikea valvoa.

Yllä mainituista syistä kansainvälisessä yhteisössä levisi jo muutetun II pöytäkirjan neuvottelujen aikaan käsitys, että jalkaväkimiinojen aiheuttamiin kärsimyksiin voitaisiin riittävän tehokkaasti puuttua vain kieltämällä ne kokonaan.

Yhdistyneiden kansakuntien yleiskokous kehotti vuonna 1996 päätöslauselmassaan (51/45 S) kansainvälistä yhteisöä mahdollisimman pikaisesti pääsemään sopuun jalkaväkimiinat kieltävästä sopimuksesta. Kansalaisyhteiskunnan voimakkaasti tukema Ottawan sopimus allekirjoitettiin seuraavana vuonna. Euroopan unionin jäsenmaat hyväksyivät lokakuussa 1996 jalkaväkimiinoja koskevan yhteisen toiminnan (96/588/YUTP), jossa sovittiin jäsenvaltioiden tavoitteeksi muutetun II pöytäkirjan vahvistaminen. Yhteistä toimintaa muutettiin marraskuussa 1997 (97/817/YUTP) ottamaan huomioon Ottawan sopimuksen hyväksyminen syyskuussa 1997.

Ottawan sopimus velvoittaa sopimuspuolia tuhoamaan kaikki omistamansa tai hallinnassaan olevat varastoidut jalkaväkimiinat viimeistään neljän vuoden kuluttua siitä, kun sopimus on tullut voimaan kyseisen sopimuspuolen osalta. Sopimus määrää myös miinoitetuilla alueilla olevien jalkaväkimiinojen tuhoamisesta. Sopimukseen sisältyy avunantovelvoite, joka koskee sekä miinanraivausta että miinauhrien tukemista. Käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen tavoitteena on hyväksyä ja saattaa kansallisesti voimaan Ottawan sopimus sekä tehdä sopimuksen täytäntöön panemiseksi tarvittavat muutokset rikoslakiin ja pakkokeinolakiin, joita arvioidaan tarkemmin lakivaliokunnan lausunnossa. Liittymällä sopimukseen Suomi tukisi osaltaan sopimuksen sisältämän jalkaväkimiinojen täyskiellon yleismaailmallistumista.

Ottawan sopimukseen on tällä hetkellä liittynyt 156 maata, ja sen ulkopuolella on 39 maata mukaan lukien Kiina, Venäjä ja Yhdysvallat. Yhdysvaltain miinapolitiikan linjaus vuodelta 2004 sisältää kuitenkin mm. tuen maailmanlaajuiselle Ottawan sopimuksen tarkoittamien miinojen vientikiellolle. Suomi on tällä hetkellä EU:n jäsenvaltioista ainoa sopimuksen ulkopuolella oleva maa. EU-maista Puola on allekirjoittanut sopimuksen, mutta ei ole toistaiseksi ratifioinut sitä.

Ottawan sopimuksen hyväksymisen jälkeen sopimuksen osapuolet ovat tuhonneet yhteensä noin 44 miljoonaa jalkaväkimiinaa. Myös miinojen uhrien määrä on olennaisesti vähentynyt. Hallituksen esitykseen sisältyvän arvion mukaan 1990-luvulla jalkaväkimiinat aiheuttivat noin 25 000 ihmisen kuoleman tai loukkaantumisen vuosittain. Vuoden 2009 käytettävissä olevan arvion mukaan uhrien määrä oli alle 4 000.

Sopimuksen hyväksymisen jälkeen jalkaväkimiinojen valmistus on vähentynyt merkittävästi, huolimatta siitä, miten helppoa niitä on valmistaa. Saadun selvityksen mukaan ennen sopimuksen syntyä jalkaväkimiinoja valmistettiin 54 maassa, kun nykyään niitä valmistetaan vain 12:ssa sopimukseen kuulumattomassa maassa. Sopimus on tehokkaasti paitsi vähentänyt miinojen valmistusta myös käytännössä lakkauttanut jalkaväkimiinojen markkinat.

Suomi on tukenut humanitaarista miinatoimintaa Ottawan sopimuksen 6 artiklan mukaisesti jo ennen liittymistään sopimukseen. Tukea on annettu sopimuksen kansainvälisestä voimaantulosta, vuodesta 1999, lähtien yhteensä 58,6 miljoonaa euroa. Viime vuosina tuki on ollut noin 5 miljoonaa euroa vuodessa, ja se on rahoitettu maittain kohdentamattomista kehitysyhteistyömäärärahoista. Vuodelle 2011 on sopimuksentekovaltuuksiin varattu 5,3 miljoonaa euroa. Tämän jälkeen apua on tarkoitus kasvattaa vähitellen siten, että vuonna 2014 saavutettaisiin 6 miljoonan euron vuositaso.

Suomen osalta periaatteellinen tuki yleismaailmalliselle jalkaväkimiinakiellolle ilmaistiin vuoden 1997 turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa. Suomen tavoitteena oli tuolloin jalkaväkimiinojen kieltäminen maailmanlaajuisella, oikeudellisesti sitovalla sopimuksella, joka voidaan todentaa. Kansainvälisen yhteisön tasolla tavoitteeksi muodostui kuitenkin nopeasti neuvoteltavissa oleva yksinkertainen sopimus heti voimaan tulevasta täyskiellosta. Ottawan sopimus hyväksyttiin vuonna 1997.

Suomen hallitus linjasi eduskunnan hyväksymässä vuoden 2004 turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa Suomen liittyvän Ottawan sopimukseen vuonna 2012. Samalla linjattiin, että jalkaväkimiinavarastot hävitetään sopimuksen velvoitteiden mukaisesti vuoden 2016 loppuun mennessä. Edelleen linjattiin, että uskottava puolustuskyky ylläpidetään toteuttamalla jalkaväkimiinat korvaavien järjestelmien hankinnat vuosina 2006—2016 osoittamalla puolustushallinnon määrärahakehykseen tarvittava lisärahoitus. Liittymistä koskeva linjaus vahvistettiin myös vuoden 2009 turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa.

Suomen liittymistä Ottawan sopimukseen on hidastanut jalkaväkimiinojen tärkeä asema osana Suomen alueellista puolustusratkaisua. Suunniteltu ja hallittu miinoitteiden käyttö on ollut Suomessa suhteellisesti tärkeämmässä asemassa kuin useissa Euroopan maissa. Jalkaväkimiinoilla on Suomen puolustusdoktriinissa ollut selkeästi puolustuksellinen rooli, ja miinat ovat soveltuneet hyvin reserviläisistä muodostettavien sodan ajan joukkojen tarpeisiin. Suomessa ei ole miinoitettuja alueita, eikä jalkaväkimiinoja ole valmistettu vuoden 1981 jälkeen. Suomesta ei ole koskaan viety jalkaväkimiinoja ulkomaille. Valiokunta korostaa, että Suomi ei ole mitenkään aiheuttanut jalkaväkimiinojen vastuuttomasta käytöstä seuranneita humanitaarisia ongelmia. Valiokunta kiinnittää kuitenkin myös huomiota siihen, että jalkaväkimiinojen elinkaaren päättyminen valmistuserittäin edellyttäisi lähivuosikymmenten aikana joko tuotannon aloittamista uudelleen tai uusien miinojen ostamista jostakin Ottawan sopimuksen ulkopuolisesta maasta.

Puolustusvoimilla on Ottawan sopimuksen kieltämiä jalkaväkimiinoja varastoituna yhteensä 1 029 763 kappaletta. Puolustusvaliokunta huomauttaa, että sopimuksen tarkoittamat miinatyypit on hallituksen esityksessä identifioitu väärin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan oikeat tyyppimerkinnät ovat Putkimiina 43—86 (PM 43—86), Putkimiina 68—95 (PM 68—95) sekä Sakaramiina 65—98 (SM 65—98).

Miinoja on suunniteltu käytettävän maavoimien puolustustaistelussa estämään esteiden ja panssarimiinojen raivaaminen, suojaamaan omia joukkoja ja kohteita, alueiden valvontaan ja vapaan käytön estämiseen sekä tappioiden tuottamiseen hyökkääjän joukoille. Puolustusministeriön jalkaväkimiinatyöryhmän loppuraportissa vuodelta 2004 esitettiin puolustushallinnon kantana, että poistuvan suorituskyvyn korvaaminen edellyttäisi noin 311 miljoonan euron investointeja korvaaviin hankkeisiin.

Suorituskyvyn korvaamiseen on osoitettu lisärahoitusta 200 miljoonaa euroa, jonka lisäksi hankintoihin käytetään puolustusvoimien materiaalihankintavaroja 100 miljoonaa euroa. Osoitetun lisärahoituksen käyttö on suunniteltu toteutettavaksi kahdessa vaiheessa. Ensimmäisessä vaiheessa vuosina 2009—2012 painopiste on panssarimiinan modernisoinnissa (laukaisimet, käsittelynestolaitteet), viuhkapanoshankinnoissa ja pimeätoimintakyvyn kehittämisessä siten, että kriittisimmät esteiden ja panssarimiinotteiden ja omien joukkojen ja kohteiden suojaamiseen tarvittavat suorituskyvyt saadaan korvattua liittymisvuoden 2012 kuluessa.

Toisessa vaiheessa vuosina 2012—2016 painopisteenä on tiedustelu-, valvonta- ja tulenjohtokyvyn kehittäminen hankkimalla minilennokkijärjestelmiä sekä maalinpaikannus- ja aluevalvontalaitteistoja. Tavoitteena on alueiden valvontakykyyn ja vapaan käytön estämiseen sekä tappioiden tuottamiskykyyn liittyvien suorituskykyjen kehittäminen. Kokonaisuudessaan korvaavien hankintojen kotimaisuusaste on noin 50 prosenttia. Raskaan raketinheittimen hankinta ja modifiointi toteutetaan puolustusvoimien materiaalihankintamenoilla ja muu kehittäminen tarkoitukseen osoitetulla lisärahoituksella.

Sopimukseen liittymisen jälkeen Suomelle ei jää sopimuksen kieltäviä miinoja operatiiviseen käyttöön. Varastoituina olevien miinojen tuhoaminen on suunniteltu, ja se käynnistetään sopimukseen liittymisen jälkeen. Tuhoaminen toteutetaan purkamalla ja hävittämällä siten, että työ on valmis vuoden 2015 loppuun mennessä. Puolustusvoimille jää miinanetsintä- ja miinanraivaustekniikan kouluttamista ja kehittämistä varten jalkaväkimiinoja 20 vuodeksi.

Puolustusvaliokunta toteaa saatujen selvitysten perusteella, että Ottawan sopimukseen liittymisellä on kielteisiä vaikutuksia Suomen alueelliseen puolustuskykyyn. Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on kiinnitetty huomiota siihen, että jalkaväkimiinojen suorituskyvystä luovutaan tilanteessa, jossa puolustusvoimien uudistamisen suurista linjoista ei ole vielä sovittu.

Puolustusvaliokunnan saamien selvitysten perusteella sopimuksen perusteella käytöstä poistuvia miinoja ei voida täysin korvata millään uusilla asejärjestelmillä. Puolustusvaliokunta kuitenkin korostaa, että jalkaväkimiinoista luopumisen kielteiset vaikutukset ovat pääosin korvattavissa suunnitellulla tavalla usean suorituskykyalueen kehittämisen kautta. Valiokunta katsoo, että korvaavien hankkeiden yhteisvaikutus lisää puolustusvoimien suorituskykyä kokonaisuutena. Jalkaväkimiinojen suorituskyvyn korvaaminen muodostaa kokonaisuuden, jonka osista ei valiokunnan mielestä ole mahdollista tinkiä ilman kansallisen puolustuskyvyn heikentymistä. Valiokunta toteaa aikaisemman kantansa mukaisesti (PuVL 3/2010 vp) pitävänsä tärkeänä, että jalkaväkimiinojen korvausohjelma viedään läpi suunnitellussa laajuudessa ja suunnitellulla aikataululla.

Puolustusvaliokunta kiinnittää huomiota asevalvonta- ja aseidenriisuntaprosessien seurannan ja todennäköisten vaikutusten ennakoivan arvioinnin merkitykseen erityisesti kansallisen puolustuskyvyn ylläpitämisen näkökulmasta. Valiokunta pitää välttämättömänä, että muodostettaessa Suomen kantaa uusiin asevalvonta- ja aseidenriisuntahankkeisiin kansallisen puolustuksen näkökulma otetaan riittävästi ja ennakoivasti huomioon. Valiokunta toteaa, että valtioneuvoston tulee pitää eduskunta informoituna asevalvonta- ja aseidenriisuntasektorilla tapahtuvasta kehityksestä mukaan lukien mahdolliset vaikutukset kansallisen puolustuskyvyn ylläpitoon.

Puolustusvaliokunta edellyttää, että se saa vuosittain selvityksen jalkaväkimiinojen suorituskykyä korvaavien hankintojen etenemisestä.