Yleisperustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Hallituksen esityksen perusratkaisut

Hallituksen esityksessä ehdotetaan uudistettaviksi ne perusteet, joilla määrätään valtionosuus kansalaisopistoille, kansanopistoille ja kesäyliopistoille.

Kansalaisopistojen kohdalla luovutaan valtionosuuden laskemisen perusteena olevasta asutusrakenneryhmityksestä, joka on ollut käytössä vuodesta 1993 alkaen. Järjestelmä on perustunut kunnan asukastiheyden perusteella rakennettuun viisiportaiseen taulukkoon. Jaottelun ensimmäiseen ryhmään ovat kuuluneet ne kunnat, joiden asukastiheys on ollut maaneliökilometriä kohti enintään kaksi, ja vastaavasti viidenteen ne kunnat, joiden asukastiheys maaneliökilometriä kohti on ylittänyt sadan asukkaan rajan. Näin tiheä porrastus ei kuitenkaan ole vastannut sääntelyn tarkoitusta, koska hallituksen esityksessä (s. 6) todetuin tavoin opistojen yksikköhintaerot neljässä ensimmäisessä ryhmässä ovat varsin pienet. Toisaalta viidennessä ryhmässä yksikköhinnat ovat nousseet enemmän kuin muissa ryhmissä. Epäkohtana on ollut myös se, että suhteellisen pieni vaihtelu kunnan asukastiheydessä on saattanut muuttaa kansalaisopiston yksikköhintaperustetta ilman, että opiston toimintaan vaikuttavissa kustannustekijöissä olisi tapahtunut vastaavaa muutosta.

Edellä mainituista syistä esityksessä ehdotetaan, että asutusrakenneryhmitykseen perustuvasta yksikköhinnan laskemistavasta luovutaan. Ehdotuksen mukaan keskimääräinen yksikköhinta lasketaan jatkossa kaikkien opistojen valtionosuuden perusteena olevien käyttökustannusten pohjalta. Tiheästi asutuissa kunnissa kansalaisopistoille määrättäviä yksikkökustannuksia voitaisiin kuitenkin porrastaa asukastiheyden perusteella.

Kesäyliopistojen kohdalla ehdotus tarkoittaa luopumista periaatteesta, jonka mukaan valtionosuuden perusteena oleva yksikköhinta ei perustu niiden omiin kustannuksiin vaan asutusrakenteeltaan samanlaisten kuntien kansalaisopistojen yksikkökustannuksiin.

Kansanopistojen kohdalla lakiehdotus merkitsee siirtymistä järjestelmään, jossa valtionosuutta määrättäessä aiempaa paremmin otetaan huomioon, miten paljon opiskelijoista asuu opiston ulkopuolella.

Vapaasta sivistystyöstä annettuun lakiin (632/1998) tehdään myös kuntien rahoitus- ja valtionosuusperusteiden kokonaisuudistusta vastaavat muutokset. Tästä seuraa, että lain soveltamisalaan kuuluvien laitosten yksikköhinnat lasketaan kunkin oppilaitosmuodon kohdalta joka toisen vuoden sijasta joka neljäs vuosi. Samalla yksikköhinnan laskemisvuosi siirtyy yhtä vuotta aiemmaksi nykyjärjestelmään verrattuna.

Lakiin ehdotetaan lisättäväksi myös säännös ns. nettoutuksesta. Sen seurauksena jatkossa ennen valtionosuuden määräämistä lain nojalla myönnetyt valtionavustukset vähennetään valtionosuuden perustana olevista kokonaiskustannuksista.

Sivistysvaliokunta hyväksyy ehdotetut perusratkaisut, joita myös hallintovaliokunta lausunnossaan puoltaa. Sivistysvaliokunnan mielestä ehdotetut muutokset ovat tarpeellisia parannuksia nykyjärjestelmän soveltamiskäytännössä ilmenneisiin epäkohtiin samalla, kun ne olennaisella tavalla selkeyttävät valtionosuuden myöntämisen perusteita. Viimeksi mainitun seikan vuoksi ehdotetut uudistukset ovat tärkeitä myös lain soveltamisalaan kuuluvien laitosten kannalta, koska valiokunnan arvion mukaan uudistukset parantavat rahoituksen ennustettavuutta ja siten myös vapaan sivistystyön oppilaitosten mahdollisuutta suunnitella toimintaansa pitkällä aikavälillä.

Sivistysvaliokunta on kuitenkin kiinnittänyt huomiota siihen, että asiantuntijalausuntojen mukaan eräissä kansanopistoissa ammatillisen peruskoulutuksen yksikköhinta alenee, vaikka ammatillisen koulutuksen keskimääräinen yksikköhinta nouseekin. Valiokunta pitää tärkeänä, että hallitus selvittää asiaa ja tarvittaessa ryhtyy toimenpiteisiin sen suhteen.

Vaikeasti vammaisille järjestettävä koulutus

Sivistysvaliokunta on hallituksen esitystä käsitellessään erityisesti perehtynyt vaikeasti vammaisten asemaan. Lakiehdotuksen mukaan valtioneuvoston asetuksella korotetaan valtionosuuden perustana olevaa yksikköhintaa niiden kansanopistojen kohdalla, joiden ylläpitäjien luvassa määriteltynä pääasiallisena koulutustehtävänä tai osana tällaista koulutustehtävää on vaikeasti vammaisille tarkoitettu koulutus. Esityksen perustelujen (s. 11) ja valiokunnalle toimitetun asetusluonnoksen mukaan korotus olisi erityiskansanopistoissa 75 prosenttia ja muissa kansanopistoissa 25 prosenttia.

Sivistysvaliokunta ei ole esitettyjen tietojen perusteella voinut vakuuttua siitä, että ehdotukset riittävässä määrin turvaisivat vaikeasti vammaisten opiskelumahdollisuudet. Valiokunta on kiinnittänyt huomiota etenkin niihin vaikutuksiin, joita lakiehdotuksella on Lehtimäen erityiskansanopistoon. Tämän opiston tehtävänä on järjestää yleissivistävää, ammatillissivistävää ja elämänhallintaan sekä omaehtoiseen opiskeluun valmentavaa koulutusta erityisesti vaikeavammaisille. Kun kansanopistojen opiskelijaviikon yksikköhinta määräytyy kaikkien opistojen toiminnasta aiheutuvien kustannusten mukaan, Lehtimäen opiston kaltaisen muista poikkeavan koulutustehtävän — ja sen vuoksi myös poikkeuksellisen kustannusrakenteen — omaavan opiston erityiset tarpeet eivät sivistysvaliokunnan arvion mukaan tule riittävästi huomioon otetuiksi. Sivistysvaliokunta muistuttaa, että vuoden 2004 talousarvioehdotusta (HE 55/2003 vp) käsitellessään eduskunta hyväksyi lausuman, jossa se edellytti hallituksen selvittävän erityiskansanopistojen rahoitusjärjestelmän toimivuuden ja tekevän tarvittavat muutosehdotukset niin, että vammaisten koulutustarpeen kannalta tärkeä toiminta voidaan turvata. Valiokunnan mielestä hallituksen esityksen sisältämät ehdotukset eivät täysin riitä täyttämään tällaista tavoitetta. Sen vuoksi sivistysvaliokunta ehdottaa hyväksyttäväksi lausuman, jonka mukaan hallituksen tulee huolehtia siitä, että kun säädetään kansanopistojen valtionosuuden perustana olevan yksikköhinnan korotuksesta vammaisille tarkoitettua opetusta järjestettäessä, otetaan erityisesti huomioon Lehtimäen erityiskansanopiston opiskelijakunnan koostumuksesta aiheutuva poikkeuksellinen kustannusrakenne ja tästä johtuvat rahoitustarpeet (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

Asukastiheyden huomioon ottaminen vapaan sivistystyön oppilaitosten valtionosuutta määrättäessä

Sivistysvaliokunta on edellä puoltanut hallituksen esitykseen sisältyvää ehdotusta, jonka mukaan kansalaisopistojen valtionosuutta määrättäessä luovutaan asutusrakenneryhmitykseen perustuvasta laskentatavasta. Ehdotettu uudistus on merkittävä erityisesti sen vuoksi, että nykyisellään erot hyvinkin lähellä toisiaan sijaitsevien opistojen rahoituksessa voivat olla suurehkoja pelkästään kunnan asukastiheyden vuoksi.

Asukastiheyden vaikutus kansalaisopistojen rahoitukseen ei kuitenkaan kokonaan poistu, koska valtioneuvoston asetuksella on tarkoitus säätää, että valtionosuuden perustana olevaa yksikköhintaa korotetaan 15 prosentilla, jos opiston sijaintikunnan asukastiheys on yli sata. Sivistysvaliokunnan mielestä suunniteltu ratkaisu on melko kaavamainen. Esityksestä johtuvien taloudellisten muutosten hallitsemiseksi opetusministeriön tulee valiokunnan mielestä vielä harkita, että tiheästi asuttujen kuntien yksikköhintojen määräämisessä otettaisiin käyttöön useampia portaita ja että yksikköhinta määräytyisi eri portaiden välillä liukuvasti. Tällöin sivistysvaliokunnan mielestä olisi myös mahdollista ottaa paremmin huomioon muun muassa niistä maahanmuuttajille tarjottavaan opetukseen liittyvistä erityistehtävistä aiheutuvat kustannukset, joihin hallintovaliokunta lausunnossaan viittaa.

Asukastiheyden käyttäminen valtionosuuden määräämiseen vaikuttavana seikkana ei kuitenkaan ole aivan ongelmatonta, koska tällöin esimerkiksi kuntajaotuksessa tapahtuvista muutoksista voi aiheutua merkittäviä johdannaisvaikutuksia kansalaisopistojen rahoituspohjaan. Sivistysvaliokunnan mielestä esimerkiksi suunnitellusta kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta ei saa seurata, että kansalaisopistojen yhdistyessä niiden rahoituspohja äkillisesti muuttuu. Valiokunta pitää muutoinkin tärkeänä, että mahdollisten kuntaliitosten yhteydessä kansalaisopistojen toiminta voi jatkua suunnitelmallisesti ilman jyrkkiä muutoksia toiminnan taloudellisissa edellytyksissä. Asian keskeisen merkityksen vuoksi valiokunta ehdottaa hyväksyttäväksi tätä tarkoittavan lausuman (Valiokunnan lausumaehdotus 2).

Vapaan sivistystyön suhde muuhun opetukseen

Hallituksen esityksestä ilmenee, että vapaan sivistystyön alaan luettava koulutustoiminta on nykyisellään varsin monimuotoista. Monin kohdin esityksen taustalla onkin havainto, jonka mukaan vapaasta sivistystoiminnasta annetun lain soveltamisalaan kuuluva toiminta on käytännössä muotoutunut toisenlaiseksi kuin lakia säädettäessä ennakoitiin. Esimerkkinä toiminnan luonteen muuttumisesta on kesäyliopistojen toiminta, josta hallituksen esityksen perusteluissa (s. 7/I) todetaan, että se ei ole ollut yhtä lähellä kansalaisopistojen toimintaa kuin lakia säädettäessä oletettiin.

Sivistysvaliokunnan mielestä hallituksen esityksessä esiin tuodut ongelmat ansaitsevat laajempaakin huomiota kuin nyt käsiteltävänä oleva esitys sisältää. Esimerkkinä valiokunta mainitsee kesäyliopistotoiminnan suhteen yliopistojen täydennyskoulutuskeskusten tuottamaan opetukseen. Valiokunta ehdottaakin, että eduskunta hyväksyy lausuman, jonka mukaan hallituksen tulee arvioida, missä määrin yhtäältä vapaan sivistystyön eri muotojen välillä sekä toisaalta vapaan sivistystyön ja muiden koulutusmuotojen välillä on päällekkäisyyttä. Lausumaehdotuksen mukaan hallituksen tulee myös tehdä tarvittavat ehdotukset mahdollisten haitallisten päällekkäisyyksien poistamiseksi (Valiokunnan lausumaehdotus 3).