Perustelut

Yleistä

Sosiaali- ja terveysvaliokunta on tarkastellut hallituksen esitystä uudeksi hankintalainsäädännöksi kuntien järjestämisvastuulle kuuluvien sosiaali- ja terveyspalvelujen erityispiirteiden osalta.

Sosiaali- ja terveyspalveluiden avulla pyritään turvaamaan jokaiselle oikeus osallistua yhteiskuntaan sen täysivaltaisena jäsenenä. Sosiaali- ja terveyspalveluilla järjestetään monissa tilanteissa yksilön elämän keskeiset puitteet, kuten asuminen asumispalveluissa tai pitkäaikaisessa laitoshoidossa taikka perhettä korvaava lähiyhteisö huostaan otettujen lasten kohdalla. Palvelut on kyettävä turvaamaan myös tilanteissa, joissa kyseessä olevaa palvelua tarvitaan vain hyvin harvoille asiakkaille tai potilaille. Silloin kun asiakas tarvitsee samanaikaisesti useita eri palveluja, on keskeistä muodostaa palveluista asiakkaan tarpeita varten räätälöity kokonaisuus. Sosiaali- ja terveyspalveluja myös kehitetään jatkuvasti siten, että palvelun antamiseen voi sisältyä samalla kyseisen palvelun uudistamis- ja kehittämistyötä. Sosiaali- ja terveystoimen palvelujen hankinta poikkeaa mainittujen erityispiirteiden vuoksi ratkaisevasti tavarahankinnoista. Valiokunta pitää myönteisenä, että sosiaali- ja terveyspalvelujen erityinen luonne otetaan hallituksen esityksessä huomioon selvästi nykyistä hankintalainsäädäntöä paremmin.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta korostaa, ettei kunnilla ole velvollisuutta kilpailuttaa palvelujaan. Kunta tai kuntayhtymä voi aina tuottaa palvelut omana työnään ilman kilpailutusta. Mikäli kunta päätyy ostamaan palveluita markkinoilta, on valiokunnan näkemyksen mukaan hyvä, että hankintoja koskevat säännökset selkeytetään, jotta palvelujentuottajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voidaan turvata. Valiokunta pitää omaan toimialaansa kuuluvaa hallituksen esitykseen sisältyvää 1. lakiehdotusta kannatettavana.

Hankintamenettelyt ja kuntien välinen yhteistyö

Kunnat ja kuntayhtymät ovat sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisessä ottaneet yhä laajemmin käyttöön yritysmäisiä toimintatapoja, kuten tilaajan ja tuottajan erottaminen, kuntien välinen joustava sopimuspohjainen yhteistyö hankintasopimusta muistuttavine piirteineen sekä kuntien tai kuntayhtymien toiminnan liikelaitostaminen ja yhtiöittäminen. Sosiaali- ja terveyspalveluyritysten määrä on kasvanut ja sosiaali- ja terveysalan järjestöt ovat yhtiöittäneet palvelutuotantoaan

Palvelutuotannon rakenteellinen kehitys on vaikeuttanut kunnan sidosyksiköiden toiminnan erottamista kunnasta riippumattomasta yritystoiminnasta. Samoin kuntien välisen yhteistyön ja hankintasopimusten välinen rajanveto on tullut epäselväksi. Osa aiemmin kuntien yhteistyöksi mielletyistä järjestelyistä on tulkittu hankintasopimuksiksi, joihin hankintalainsäädäntöä tulee soveltaa.

Hankintamenettelyihin esitetään nykytilaan verrattuna uusia joustoja. Keskeisin näistä on mahdollisuus neuvottelumenettelyn käyttöön. Valiokunta pitää erityisen tärkeänä, että neuvottelumenettelyä voidaan käyttää hankinnan arvosta riippumatta 1. lakiehdotuksen 66 §:ssä erikseen säädetyissä tilanteissa, joista useat soveltuisivat sosiaali- ja terveyspalveluihin. Neuvottelumenettelyn käyttömahdollisuus olisi esimerkiksi valtakunnallisesti tai alueellisesti keskitettävissä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluhankinnoissa sekä moniammatillista erityisosaamista edellyttävissä sosiaali- ja terveyspalveluhankinnoissa, kuten esimerkiksi erikoissairaanhoitopiirien ulkokuntamyynnissä. Ehdotetussa suorahankintaa koskevassa lakiehdotuksen 67 §:ssä turvattaisiin hoito- tai asiakassuhteen jatkuvuutta. Suorahankintasäännöstä voitaisiin soveltaa yksittäistapauksittain. Valiokunta pitää keskeisenä näiden erityissäännösten sisällyttämistä hankintalakiin.

Saadun selvityksen mukaan EY-tuomioistuimen oikeuskäytännössä tehdyt tulkinnat sidosyksiköiden asemasta mahdollistavat suorat ostot vain sellaisilta hankintayksikön määräysvallassa olevilta yksiköiltä, jotka eivät toimi kaupallisilla markkinoilla. Lisäksi edellytyksenä on, että hankintayksikkö valvoo sidosyksikköä, kuten se valvoo omaa toimintaansa. Sopimusperusteinen kuntayhteistyö on mahdollista silloin, kun toiminta on yhteisesti järjestettyä jonkun yhteisen toimielimen puitteissa. Sosiaali- ja terveyspalvelujen kannalta on merkittävää, ettei hankintalakiehdotuksen 10 §:n mukaan sidosyksikköhankintoihin sovelleta hankintalakia. Kuntien välistä yhteistoimintaa ei kuitenkaan ole suljettu kokonaan lain soveltamisalan ulkopuolelle, vaan lakia on sovellettava hankintasopimuksen kriteerit täyttäviin yhteistyöjärjestelyihin. Tämän voidaan nähdä rajoittavan kuntien yhteistyömuotoja siltä osin kuin yhteistyö halutaan pitää kilpailutuksen ulkopuolella. Jotta kuntien välisessä yhteistyössä voitaisiin toimia mahdollisimman tehokkaasti ja joustavasti, tulisi valiokunnan käsityksen mukaan EU-tasolla pyrkiä rajaamaan osa julkisen sektorin sisäisistä yhteistyöjärjestelyistä selkeästi kilpailuttamisvelvoitteen ulkopuolelle.

Hankintalainsäädännön suhde kuntien väliseen yhteistoimintaan jää lakiehdotuksen perusteella edelleen epäselväksi, ja sitä tulee pyrkiä selkeyttämään. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan sidosyksikköhankintoja koskeva EY:n oikeus on kehittymisvaiheessa ja kansallisen lainsäädännön tarkistaminen tulee todennäköisesti olemaan tarpeellista yhteisön oikeuden tulkintojen kehittymisen myötä. Valiokunta ehdottaa, että talousvaliokunta harkitsee lain selkeyttämistä siten, että vähintään ne kuntien väliset yhteistoimintasopimukset, joissa toiminnasta aiheutuvat kustannukset jaetaan yhteisvastuullisesti, jätettäisiin hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle.

Valiokunta toteaa, että vaikka julkisyhteisöjen ostamien palvelujen ja toimintojen kilpailuttamisvelvoite perustuu jäsenvaltioita sitovaan Euroopan Unionin lainsäädäntöön, on kilpailuttamisvelvoitteen laajuuden määrittelemisessä kansallista liikkumavaraa. Hankintalainsäädännön mukainen kilpailuttamisvelvoitteen laajuuden määrittely kansallisesti on erityisen ajankohtaista nyt, kun kuntien ja kuntayhtymien toimintoja ollaan kehittämässä pitäen tavoitteena lisääntyvää yhteistyötä palvelujen järjestämisessä. Valiokunta pitää tärkeänä, että hankintalainsäädännön vaikutus kuntien yhteistyön kehittämiseen arvioidaan pikaisesti.

Palvelujen laadun turvaaminen

Hankintalakiehdotuksen 62 ja 72 §:n nojalla tarjouksista on hyväksyttävä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Säännökset mahdollistavat siten kaikissa tapauksissa halvimman tarjouksen valitsemisen riippumatta sen kokonaistaloudellisuudesta. Kokonaistaloudellisuuden arvioinnissa voidaan 62 §:n mukaan ottaa vertailuperusteena huomioon esimerkiksi asianomaisen yleisön tarpeisiin liittyviä taloudellisia ja laadullisia perusteita, jos tällaiset perusteet ovat mitattavissa ja liittyvät hankinnan kohteeseen. Myös hankinnan kohteen käyttäjinä toimivan erityisen heikossa asemassa olevan väestönosan tarpeisiin liittyviä perusteita voidaan ottaa huomioon, jos tällaiset tekijät on määritelty teknisessä eritelmässä. EU:n kynnysarvot alittavissa ja toissijaisissa palveluhankinnoissa voidaan 72 §:n perusteella lisäksi ottaa huomioon hankinnan toteuttamisessa tarvittava tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävä laadunhallinta, pätevyys, kokemus ja ammattitaito.

Vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Perustelujen mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä, eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Valiokunta toteaa, että säännösehdotukset mahdollistavat palvelujen laadun huomioon ottamisen sosiaali- ja terveyspalvelujen hankintamenettelyissä. Vaatimukset arviointiperusteiden objektiivisuudesta ja mitattavuudesta asettavat kuitenkin suuria vaatimuksia hankintamenettelyn toteuttavien henkilöiden sisällölliselle asiantuntemukselle. Tähänastiset kokemukset kilpailuttamisesta ovat osoittaneet, ettei sosiaali- ja terveyspalvelujen tuotteistaminen ole helppoa; esimerkiksi yhteisöllisyydelle ja asiakkaan yksilölliselle elämäntilanteelle ja sen mahdollisille muutoksille sopimuskauden aikana on vaikea saada sijaa kilpailutusmenettelyssä. Hankinnan sisältöä ja laatua on erityisesti hoivapalveluissa hankala kattavasti määritellä, kun palvelun saajalle keskeistä palvelun inhimillistä puolta on mahdoton tuotteistaa.

Valiokunta pitää tärkeänä lakiehdotuksen 49 §:n mahdollisuutta asettaa hankintasopimuksessa erityisehtoja, jotka voivat koskea erityisesti ympäristö- ja sosiaalisia näkökohtia. Lakiehdotuksen 50 §:n mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajia ilmoittamaan, että ne ovat tarjousta laatiessaan ottaneet huomioon muun muassa verotusta ja työsuojelua koskevat vaatimukset. Lakiehdotuksen 54 §:n mukaan tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan sulkea esimerkiksi tarjoaja, joka on laiminlyönyt velvollisuutensa maksaa Suomen tai sijoittumismaansa veroja tai sosiaaliturvamaksuja.

Valiokunta toteaa, että sosiaali- ja terveyspalvelut ovat työvoimavaltaisia aloja, joissa työvoimakustannuksilla on suuri merkitys. Tästä syystä palvelun tilaajalla on oltava erityinen vastuu huolehtia, ettei kilpailun lisääntyminen johda tarjoajien kesken alihinnoitteluun. Tarjoajien on aina noudatettava lakisääteisiä sekä yleisiin työehtoihin perustuvia velvoitteitaan. Valiokunnan käsityksen mukaan esimerkiksi työehtojen heikompi taso voi muodostua käytännössä ratkaisevaksi kilpailutekijäksi, mikä puolestaan todennäköisesti vaikuttaisi myös annettavien palvelujen laatuun ja pysyvyyteen haitallisesti. Sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta merkityksellistä on myös esimerkiksi henkilöstön täydennyskoulutusvelvoitteen noudattaminen. Valiokunta katsoo, että lain toimivuutta on seurattava myös tältä kannalta ja huolehdittava henkilöstön asemasta.

Valiokunta korostaa myös hyväksyttyjen tarjousten perusteella annettavien palvelujen laadun valvontaa. Palvelujen hankinnan yhteydessä on syytä määritellä eri osapuolten vastuu toiminnan valvonnan suhteen. Valiokunta korostaa tässäkin yhteydessä, että lääninhallitusten resurssit yksityisten sosiaali- ja terveyspalvelujen valvontaan on varmistettava valvontatehtävien laajuutta vastaavasti.

Kansalliset kynnysarvot

Hallituksen esityksessä ehdotetaan sosiaali- ja terveyspalveluille muita palveluhankintoja korkeampaa 50 000 euron kynnysarvoa. Tämän kynnysarvon alle jääviin hankintoihin ei sovellettaisi hankintalakia. Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää erillistä kynnysarvoa tarpeellisena pienten hankintojen joustavaksi toteuttamiseksi sosiaali- ja terveydenhuollossa. EU:n kynnysarvo on tavara- ja palveluhankinnoissa 211 000 euroa eli yli nelinkertainen ehdotettuun kansalliseen kynnysarvoon verrattuna. Kilpailuttamisvelvoite asetetaan Suomessa näin huomattavasti laajemmaksi kuin EU:n hankintadirektiivi edellyttäisi. Kansallisen ja EU:n kynnysarvon väliin sijoittuviin hankintoihin ei kuitenkaan sovellettaisi yhtä yksityiskohtaisia menettelysäännöksiä kuin hankintadirektiivissä on säädetty.

Sosiaali- ja terveysjärjestöt ovat lainsäädännön valmistelussa esittäneet nyt ehdotettua korkeampaa kansallista kynnysarvoa. Korkeampaa kynnysarvoa on perusteltu muun muassa sillä, että monet sosiaali- ja terveyspalvelujen muodot, esimerkiksi lasten huostaanotot, dementoituneen tai kehitysvammaisen henkilön hoito, ovat hyvin pitkäkestoisia eikä kilpailuttaminen saisi merkitä näiden ihmisten kohdalla usein vaihtuvaa palvelujen tarjoajaa eikä muutoksia palvelukulttuurissa. Valiokunta katsoo, että kansallisen kynnysarvon soveltamisen vaikutuksia on seurattava huolellisesti ja arvioitava mahdolliset muutostarpeet.

Julkisen tuen huomioon ottaminen tarjousten vertailussa

Hankintalakiehdotuksen 64 §:n mukaan hankintayksikön tulee tarjousten vertailussa ottaa huomioon hankintayksikön tarjoajalle antama taloudellinen tuki. Kansaneläkelaitoksen kuntoutuksesta annetun lain 12 §:ssä tarkoitettua harkinnanvaraisen kuntoutuksen määrärahaa voidaan käyttää muun muassa Kansaneläkelaitoksen avustamien kuntoutuslaitosten perusparannusmenoihin. Lakiehdotuksen perusteella jää epäselväksi, miten esimerkiksi Kansaneläkelaitoksen vuosien mittaan yhteistoimintasäätiöille myöntämä tuki perusparannusinvestointeihin mahdollisesti tulee ottaa huomioon Kansaneläkelaitoksen kilpailuttaessa hankintoja. Valiokunta toteaa lisäksi, että esimerkiksi sosiaalialan järjestöille annettavien erilaisten tukien ja yrityksille annettavien elinkeinopoliittisten tukien yhdenvertaiseen huomioon ottamiseen palveluhankintojen kilpailuttamisessa liittyy kysymyksiä, joita on tarpeen edelleen selvittää.

Hankintaosaamisen kehittäminen

Käytännössä on osoittautunut, että sosiaali- ja terveystoimen palvelujen sopimus- ja kilpailuttamisosaamista ei edes suurissa kaupungeissa ole riittävästi. Osaamattomuus kilpailuttamisessa on saattanut merkitä kunnalle kustannusten kasvua, kun saadut hyödyt eivät ole kattaneet kilpailuttamiskustannuksia. Uuden hankintalainsäädännön soveltamisongelmien vähentämiseksi tulee hankintaosaamista kunnissa kehittää. Valiokunnan käsityksen mukaan esimerkiksi uuden lainsäädännön mahdollistamia joustoja tulisi hankinnoista vastaavien tahojen kyetä soveltamaan aktiivisesti. Valiokunta pitääkin tärkeänä valtakunnallisen julkisten hankintojen neuvonnan järjestämistä. Myös sosiaali- ja terveysalan pienten yhdistysten ja yritysten osaamista tarjousten ja sopimusten tekemisessä on tarpeen vahvistaa.

Sosiaali- ja terveyspalvelujärjestöjen palvelutuotannon erityispiirteisiin tulisi kilpailuttamisneuvonnassa kiinnittää huomiota. Tarjouspyynnöissä ja tarjousten kokonaistaloudellisuuden arvioinnissa on harkittava, missä määrin valintaan voi vaikuttaa esimerkiksi asiakkaiden osallistuminen järjestöjen päätöksentekoon, maksullista palvelutoimintaa täydentävä vertaistuki tai järjestöjen panos uusien palvelumuotojen tai palvelukokonaisuuksien kehittämisessä.

Oikeusturvakeinot

Uudet kynnysarvot vähentävät kilpailuttamis- ja valituskustannuksia, koska kansallisen kynnysarvon alittavista hankinnoista ei voi valittaa markkinaoikeuteen. Valitusten käsittely markkinaoikeudessa on ruuhkautunut ja aiheuttanut ongelmia palvelujen saatavuudessa valitusten käsittelyaikana. Valitusprosessien ja tuottajavaihdosten takia on käytännössä jouduttu tilanteisiin, joissa palveluihin on tullut tilapäisiä katkoksia.

Markkinaoikeus voi ehdotetun hankintalain 76 §:n nojalla määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua, jos hankinnassa on menetelty hankintalainsäädännön vastaisesti ja esimerkiksi päätöksen kumoamisesta saattaisi aiheutua hankintayksikön tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat. Lakiehdotuksen perusteluissa on korostettu hyvitysmaksun toissijaisuutta muihin oikeuskeinoihin nähden ja todettu, että lähtökohtaisesti hyvitysmaksu voitaisiin määrätä silloin, kun muihin oikeuskeinoihin ryhtyminen on mahdotonta, koska hankintasopimus on jo tehty. Valiokunta pitää tärkeänä, että edellä mainituissa tilanteissa, joissa on kyse esimerkiksi yleiselle edulle mahdollisesti aiheutuvan haitan arvioinnista, hyvitysmaksu voidaan määrätä myös ensisijaisena oikeuskeinona.

Markkinaoikeus voisi ehdotetun hankintalain 79 §:n mukaan kieltää tai keskeyttää päätöksen täytäntöönpanon taikka muutoin määrätä hankinnan keskeytettäväksi väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Säännöksen mukaan markkinaoikeuden tulee tällöin kiinnittää huomiota siihen, ettei toimenpiteestä aiheudu vastapuolelle tai muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat. Valiokunta korostaa, että kieltoa tai keskeyttämistä harkittaessa markkinaoikeus on velvollinen arvioimaan asiaa myös yleisen edun kannalta.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Hankintalakiehdotuksen 80 §:n mukaan hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momenttia ei sovellettaisi markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvissa asioissa. Ehdotusta on perusteltu sillä, että koska hankintoja koskevissa oikeudenkäynneissä voi olla hakijana muun muassa suuria yrityksiä, ei rajausta voi pitää tarkoituksenmukaisena. Valiokunta korostaa, että hankinnan viivästyminen valitusprosessin vuoksi voi aiheuttaa huomattavaa vahinkoa yleisen edun kannalta, minkä vuoksi on perusteltua, että markkinaoikeudella on harkintavaltaa määrätä oikeudenkäyntikulut korvattaviksi myös julkiselle asianosaiselle.

Lopuksi

Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisen lähtökohtana ovat perustuslakiin ja kansainvälisiin sopimuksiin perustuvat ihmisoikeudet. Perustuslain 19 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut sen mukaan kuin lailla säädetään. Palveluja kilpailutettaessakin vastuu sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä sekä niiden laadusta ja saatavuudesta säilyy julkisella vallalla kaikissa tilanteissa. Valiokunta korostaa, ettei kilpailutus saa vaarantaa kuntalaisten oikeutta palveluihin esimerkiksi pitkien päätöksentekoprosessien tai tuottajavaihdosten takia. Kilpailutus ei saa myöskään johtaa tilanteeseen, jossa palvelun sisältö määräytyy markkinoilla toimivien palvelun tarjoajien lähtökohdista. Kuntien velvollisuus on huolehtia, että palvelu aina määritellään asiakaslähtöisesti sen sisältöisenä kuin lainsäädäntö ja asiakkaan palvelutarve edellyttävät.