Perustelut

Yleistä

Hallituksen esityksellä toimeenpannaan EU:n nk. yhdistelmälupadirektiivi, jonka tarkoituksena on yksinkertaistaa ja yhdenmukaistaa kolmansista maista tulevien työntekijöiden maahanpääsyä koskevia menettelyjä sekä varmistaa työntekijöiden yhdenvertainen kohtelu suhteessa jäsenvaltion kansalaisiin. Direktiivi ei juurikaan edellytä muutoksia ulkomaalaislakiin, koska nykyiset lupamenettelyt ovat meillä jo direktiivin mukaisia. Tässä yhteydessä ehdotetaan kuitenkin eräitä ulkomaalaislain säännöksiä yksinkertaistettaviksi ja selkeytettäviksi sekä lisättäväksi lakiin säännös direktiivin edellyttämästä työntekoperusteista oleskelulupaa koskevan hakemuksen neljän kuukauden enimmäiskäsittelyajasta.

Valiokunta korostaa, ettei direktiivi millään tavoin muuta viranomaisten nykyistä harkintavaltaa myönnettäessä oleskelulupia tai lupia työntekoon. Esimerkiksi työ- ja elinkeinotoimistoissa tehtävä työvoiman saatavuusharkinta oleskelulupahakemuksen osalta pysyy edelleen ennallaan.

Yhdenvertainen kohtelu sosiaaliturvan alalla

Direktiivin keskeisenä tavoitteena on varmistaa yhdenvertainen kohtelu maan omien kansalaisten kanssa kaikille jäsenvaltioissa laillisesti oleskeleville ja työskenteleville kolmansien maiden kansalaisille. Yhdenvertaisen kohtelun tulee toteutua paitsi työolojen ja työehtojen myös koulutuksen ja sosiaaliturvan osalta. Sosiaaliturvaa koskeva vaatimus tarkoittaa Suomessa, että kolmansista maista tulevia työntekijöitä on kohdeltava yhdenvertaisesti eläke-, tapaturma- ja ammattitauti-, työttömyys- ja sairausvakuutuksen sekä terveyspalvelujen, vanhempainetuuksien, perhe-etuuksien, vammaisetuuksien sekä kuntoutusetuuksien osalta. Sen sijaan yhdenvertaisen kohtelun vaatimus ei koske sosiaalipalveluja, lasten päivähoitoa, vammaispalveluja, toimeentulotukea, äitiysavustusta, yleistä asumistukea eikä elatustukea. Yhdenvertaisen kohtelun vaatimus sosiaaliturvan osalta edellyttää muutoksia useisiin sosiaaliturvaa koskeviin lakeihin.

Yhdistelmälupadirektiivin toimeenpanoa varten tarvittavat, sosiaaliturvaa koskevat lainsäädäntömuutokset on annettu eduskunnalle kolmella eri hallituksen esityksellä. Nyt annetussa esityksessä yhdenvertainen kohtelu sosiaaliturvan alalla ulotetaan koskemaan julkisia terveyspalveluja sekä perhe-etuuksia. Sen sijaan muiden asumisperusteisten etuuksien sekä sairausvakuutuksen osalta on annettu erillinen hallituksen esitys (HE 198/2013 vp) ja työttömyysturvan osalta on annettu erikseen oma esityksensä (HE 162/2013 vp). Valiokunta huomauttaa, että asiankokonaisuuden hahmottamisen sekä eduskuntakäsittelyn kannalta olisi ollut asianmukaisempaa antaa kaikki sosiaaliturvaa koskevat lainsäädäntömuutokset eduskunnalle yhdellä hallituksen esityksellä.

Sosiaaliturvaan oikeutetut

Yhdistelmälupadirektiivin soveltamisalan henkilöpiiri on varsin laaja, ja se kattaa nimenomaisesti mainittuja poikkeuksia lukuun ottamatta kaikki maassa työntekoon oikeutetut kolmannen maan kansalaiset. Poikkeuksia ovat muun muassa lähetetyt työntekijät, kausityöntekijät sekä yritysten sisällä siirtyvät työntekijät samoin kuin merimiehet ja itsenäiset ammatinharjoittajat. Kolmansien maiden kansalaisten maahanmuuttoa koskeva EU-lainsäädäntö on enimmäkseen sektorikohtaista, minkä vuoksi myös vaatimusta yhdenvertaisesta kohtelusta on sovellettu eri tavalla eri henkilö- ja työntekijäryhmiin. Valiokunta pitää erittäin myönteisenä, että direktiivin voimaan saattaminen merkitsee eri ulkomaalaisryhmien yhdenmukaisempaa asemaa suhteessa toisiinsa ja suhteessa maan kansalaisiin.

Yhdenvertaisen kohtelun vaatimus ulottuu nyt henkilöryhmään, johon kuulumista määrittää ensisijaisesti työnteko. Yhdenvertaisen kohtelun piiriin tulevat työnteon perusteella Suomeen tulevat kolmannen maan kansalaiset, mutta myös jo Suomessa viisumivapauden, viisumin ja oleskeluluvan nojalla työskentelevät, joiden maassa oleskelun kesto voi vaihdella merkittävästikin. Lyhytaikaisesti maassa oleskelevat eivät pääsääntöisesti nykysääntelyn nojalla ole oikeutettuja asumisperusteisiin etuuksiin. Oikeus sosiaaliturvaan syntyy siis työnteko-oikeuden ja työsuhteen perusteella, mutta myös päättyy työskentelyn päättyessä. Työntekijän asema säilyy kuitenkin, jos työntekijä kuusi kuukautta työskenneltyään ilmoittautuu työttömäksi työnhakijaksi.

Terveydenhuolto ja perhe-etuudet

EU:n ulkopuolisesta maasta tulevalla työntekijällä, joka on työsuhteessa tai joka kuusi kuukautta työsuhteessa oltuaan on rekisteröitynyt työttömäksi työnhakijaksi, olisi esityksen mukaan oikeus saada julkisia terveyspalveluja samoin asiakasmaksuin ja samoin ehdoin kuin henkilö, jolla on kotikunta Suomessa. Hänet rinnastettaisiin sekä perusterveydenhuollon että erikoissairaanhoidon osalta kunnassa asuviin. Hoidosta syntyvien kustannusten korvaamisesta on tarkoitus säätää laissa rajat ylittävästä terveydenhuollosta, joka on annettu eduskunnan käsiteltäväksi hallituksen esityksellä HE 103/2013 vp. Mainitun lakiehdotuksen mukaan valtio ottaa vastattavakseen vailla kotikuntaa olevien ulkomaalaisten terveydenhuollosta syntyvät kustannukset. Valiokunta pitää kustannusvastuun siirtämistä valtiolle perusteltuna.

Esityksen mukaan lapsilisä ja kotihoidon tuki maksetaan vain työntekijän mukana Suomessa oleskelevista lapsista. Etuuksia ei makseta ulkomailla olevista lapsista, kuten toisesta EU-maasta saapuvien työntekijöiden kohdalla. Lisäksi lapsilisän ja kotihoidon tuen maksamisen edellytyksenä on, että työskentely Suomessa kestää vähintään kuusi kuukautta. Kotikuntaa vailla olevien työntekijöiden lapsista maksettavien kotihoidon tukien rahoituksesta vastaisi valtio.

Perhe-etuuksia ei uloteta opiskelijana maahan tulleisiin eikä viisumin nojalla tai viisumivapaasti työtä tekeviin eikä siis alle kuusi kuukautta työssä oleviin. Näiltä osin Suomi hyödyntää direktiivin mahdollistamaa oikeutta rajoittaa perhe-etuuksia saavien joukkoa. Valiokunta puoltaa ehdotettujen rajoitusten hyväksymistä.

Taloudelliset vaikutukset

Direktiivin taloudellisia vaikutuksia ei esityksen mukaan ole tarkkaan ennakoitavissa. Direktiivin tarkoittamista henkilöistä osa kuuluu jo nyt maahantulostaan alkaen Kelan toimeenpaneman sosiaaliturvan sekä julkisten terveyspalvelujen piiriin maassa vakinaisesti asuvina. Sen sijaan lyhytaikaisesti maassa työskentelevät eivät pääsääntöisesti kuulu asumisperusteisen sosiaaliturvan piiriin.

Koska osa direktiivin tarkoittamista henkilöistä jo ilman direktiiviäkin tulisi määräajan jälkeen oikeutetuiksi sosiaaliturvaetuuksiin, sen taloudellinen merkitys ei välittömästi ole kovin suuri. Kolmansista maista tulevien työntekijämäärien kasvua on todennäköisesti odotettavissa tulevina vuosina. Tässä vaiheessa on kuitenkin mahdotonta arvioida, muodostuuko sosiaaliturvaetuuksista vetovoimatekijä, joka kiihdyttää ulkomaisten työntekijöiden määrän kasvua.

Vuoden 2014 valtion talousarvioon on varattu 3,4 miljoonaa euroa kunnille maksettaviin ulkomaalaisten terveydenhoidon kustannuksiin. Lisäksi kolmansista maista tulevien lapsilisiin ja kotihoidon tukeen on varattu 0,4 miljoonaa euroa. Muiden asumisperusteisten etuuksien sekä työttömyysturvan osalta kustannukset on arvioitu erikseen annetuissa esityksissä. Valiokunta katsoo, että kustannuksista tehtyjen arvioiden toteutumista on tarpeen seurata.

Valvonta

Esityksen perustelujen mukaan sosiaaliturvaan pääsyn helpottuessa mahdollisten väärinkäytösten lisääntymistä seurataan poikkihallinnollisesti. Valiokunta pitää tärkeänä, että kolmansista maista Suomeen töihin tulevien tosiasiallista työsuhdetta tai palkanmaksua viranomaisten toimesta valvotaan ja kehitetään viranomaisten välistä tietojenvaihtoa. Myös valvontaa helpottavaa tilastointia tulisi parantaa, koska luotettavaa tietoa ulkomaisen työvoiman määrästä tai tilapäisesti maassa oleskelevien työnteosta ei ole saatavissa.

Lainsäädännön kehittäminen

Valiokunta toteaa, että ulkomaalaisen työntekijän sosiaaliturvaoikeuksien kokonaisuus on hyvin sekava ja vaikeaselkoinen sekä etuuksiin oikeutettujen että sosiaaliturvan toimeenpanijoiden kannalta. Kun asumisperusteisen sosiaaliturvan soveltamisesta annetun lakiehdotuksen (HE 198/2013 vp) mukaan Kelan toimeenpaneman sosiaaliturvan osalta myös kolmansista maista tulevilta edellytetään vastaavasti kuin EU-maista tulevilta 4 kuukauden työskentelyä Suomessa ennen asumisperusteisen sosiaaliturvan piiriin pääsyä, määräytyvät työntekijöiden oikeudet eri etuuksien osalta varsin erilaisten määräaikojen perusteella. Nyt hyväksyttävä uudistus edellyttää tehokasta tiedottamista työntekijöiden oikeuksista.

Valiokunta toteaa vielä, että direktiivin edellyttämä yhdenvertainen kohtelu sosiaaliturvan alalla ei aiheuta juurikaan muutoksia niiden maiden sosiaaliturvajärjestelmiin, joissa on vakuutusperusteinen sosiaaliturva. Valiokunnan näkemyksen mukaan on perusteltua, että työnteon perusteella syntyvät oikeudet sosiaaliturvaan määräytyvät Suomessakin samalla tavalla riippumatta siitä, ovatko työntekijät maassa pysyvästi asuvia vaiko tilapäisesti työskenteleviä. Sen sijaan asumisperusteisten etuuksien myöntäminen myös maassa tilapäisesti oleskeleville on ongelmallista ja aiheuttaa laajentuessaan paineita oman järjestelmämme muuttamiseen vastoin kansallisia tavoitteita. Valiokunta katsoo, että asumisperusteisen sosiaaliturvan säilyttämiseksi tulisi pikaisesti selvittää lainsäädännön kehittämistarpeet.