Perustelut

Yleistä

Sosiaali- ja terveysvaliokunta on käsitellyt asiaa oman toimialansa osalta ja keskittyy lausunnossaan esityksen sosiaali- ja terveyspoliittisiin vaikutuksiin.

Hallituksen esityksen taustalla on tarve sopeuttaa maamme alkoholipolitiikkaa Euroopan unionin jäsenmaissa yleisemmin sovellettavaan alkoholipolitiikkaan toisaalta Suomen liittymissopimuksessa neuvoteltujen matkustajatuontia koskevien poikkeusmääräysten umpeutuessa sekä toisaalta Viron tullessa EU:n jäseneksi. Suomessa alkoholipolitiikan painotukset ovat perustuneet pohjoismaiseen käsitykseen alkoholipolitiikan vahvasta sosiaali- ja terveyspoliittisesta luonteesta ja alkoholin käytön yhteyksistä sairastavuuteen, sosiaalisiin ongelmiin ja tätä kautta myös kansanterveyteen. Euroopan unionin alkoholipolitiikan keskeisiä painopisteitä ovat kansanterveyden asemasta valmisteverotus ja maatalous.

Suomessa alkoholipolitiikan perustavoitteena on alkoholista aiheutuvien haittojen ehkäiseminen, johon on pyritty erityisesti sääntelemällä alkoholin saatavuutta ja hintatasoa. Alkoholin verotus on ollut yksi paljon käytetty ja kohtalaisen tehokas keino myös terveyspoliittisten tavoitteiden saavuttamiseen. Hallituksen esitys johtaa sekä alkoholin saatavuuden helpottumiseen että alkoholijuomien hintojen merkittävään laskuun. Lisäksi esitykseen sisältyy sellaisia verotuksellisia ratkaisuja, jotka ovat omiaan vaikuttamaan alkoholin kulutustottumuksiin, ja osin päinvastaiseen suuntaan kuin mihin alkoholipolitiikassa on määrätietoisesti pyritty. Verotuksen avulla suomalaista alkoholin kulutusta on pyritty ohjaamaan väkevistä juomista laimeisiin kuten viiniin ja olueen. Veroalennuksen painottaminen väkeviin juomiin ei vastaa aikaisemmin valittua linjaa.

Alkoholin saatavuutta tulee helpottamaan alkoholijuomien matkustajatuontia koskevien rajoitusten poistaminen vuoden 2004 alusta. Ratkaisu johtuu Suomelle liittymissopimuksen yhteydessä myönnetyn siirtymäajan umpeutumisesta, ja muutokset on tältä osin pakko toteuttaa lainsäädännössä. Sen sijaan alkoholijuomien hintojen alentaminen niiden verotusta helpottamalla johtuu ensisijaisesti varautumisesta tilanteeseen, jolloin matkustajatuonti vapautuu maista, joissa alkoholin hinnat ovat huomattavasti Suomen hintoja alhaisempia. Veronalennusten määrä perustuu kokonaan kansalliseen harkintaan eikä johdu yhteisölainsäädännöstä. Kun alkoholin saatavuutta on 1990-luvulla jo merkittävästi muutoinkin lisätty, on saatavilla olevan alkoholin hinnan halpenemisella suurempi merkitys alkoholin kulutuksen kannalta.

Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksen perusteena on lukuisa määrä oletuksia, joiden oikeellisuudesta ei voi olla mitään varmuutta. Esityksellä varaudutaan vapautettavan matkustajatuonnin oletettuihin riskeihin. Ehdotetun ratkaisun vaikutukset sekä matkustajatuontiin että kotimaiseen alkoholinkysyntään eivät myöskään voi perustua muuhun kuin oletuksiin. Aiemmat alkoholijuomien hinnanalennukset ovat olleet muutaman prosentin luokkaa, kun nyt vähittäismyyntihintojen ennustetaan alenevan 22 prosenttia. Näin poikkeuksellisen toimenpiteen vaikutusta on mahdotonta täsmällisesti ennakoida. Esimerkiksi keskioluen myyntiä vapautettaessa vuonna 1968 tutkijoiden kulutusennusteen mukaan alkoholin kulutus olisi kasvanut päätöksen seurauksena neljä prosenttia. Vuoden aikana kulutus kasvoi kuitenkin 40 prosenttia.

Hallituksen esityksen perusteluissa on pohdittu vaihtoehtoisia keinoja esitetyille veronalennuksille. Vaihtoehtona on esitelty sellainen ratkaisu, ettei veroja alennettaisi ollenkaan. Sen sijaan veronalennusten suuruuden vaihtoehtoja ei ole lainkaan käsitelty. Valiokunta pitää tällaista ratkaisua merkittävänä puutteena hallituksen esityksessä. Kun kyse on historiallisesta ratkaisusta, olisi eri vaihtoehtoja tullut avoimesti pohtia. Toinen merkittävä puute esityksen valmistelussa on ollut ratkaisun sosiaali- ja terveysvaikutusten ohut arviointi. Vaikka perusteluissa sinänsä näitä vaikutuksia erikseen alkoholin ja tupakan osalta käsitellään oikean suuntaisesti, jää niiden käsittely alkoholin kansanterveydellisten vaikutusten mittavuuden johdosta varsin suppeaksi muihin perusteluihin nähden.

Sosiaali- ja terveyspoliittiset näkökohdat

Alkoholin hinta on merkittävin yksittäinen tekijä, joka vaikuttaa alkoholin kokonaiskulutukseen. Eri tutkimuksista saatujen tietojen mukaan yhden prosentin muutos alkoholijuomien hinnoissa johtaa 0,2—1,5 prosentin suuruiseen alkoholin kulutuksen muutokseen. Tämän perusteella esitetyn veronalennuksen seurauksena alkoholin kulutus kasvaa Suomessa 4,4—33 prosenttia. Alkoholin välittömät haittavaikutukset kehittyvät samansuuntaisesti ja krooniset haitat kasvavat vuosien viiveellä. Valiokunta painottaa, että kulutuksen kasvu tapahtuu tilanteessa, jossa alkoholin käytön terveydellisiä ja sosiaalisia haittavaikutuksia ei ole tiedostettu eikä hoidettu asianmukaisesti edes nykykulutuksen tasolla.

Alkoholihaittojen yleisyydestä Suomessa on yhtenä esimerkkinä Terveys 2000 -tutkimuksen antama tulos alkoholismin yleisyydestä yli 30-vuotiaassa aikuisväestössä; miehistä 6,7 prosenttia ja naisista 1,5 prosenttia on alkoholisteja. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan erityisesti väkevien juomien huomattava hintojen alennus tulee erittäin todennäköisesti lisäämään alkoholistien juomaputkien pituutta noin 30 prosentilla, koska juomaputket yleensä katkeavat vasta varojen loppumiseen. Tämän seurauksena kaikki alkoholismiin liittyvät terveydelliset ja sosiaaliset haitat tulevat lisääntymään oleellisesti. Näitä haittoja ovat esimerkiksi pidempi ja vaikeampi katkaisuhoidontarve, lisääntyvä määrä alkoholipsykooseja ja epileptisiä kohtauksia sekä lisääntyvä määrä alkoholin aiheuttamia somaattisia komplikaatioita kuten infektioita, vammoja, maksavaurioita ja haimatulehduksia. Lisäksi pidemmät juomaputket johtavat entistä vaikeampiin sosiaalisiin ongelmiin, jotka kohdistuvat etupäässä alkoholistien läheisiin. Samalla alkoholistien syrjäytyminen pahenee.

Esityksen perustelujen mukaan alkoholin suurkuluttajien määrä tulee kulutuksen kasvun johdosta lisääntymään 50 prosentilla. Lisäksi valtaosa kulutuksen kasvusta tapahtuu juuri siinä väestöryhmässä, joka on alkoholin suurkuluttaja. Tietyllä viiveellä osa suurkuluttajista sairastuu alkoholismiin ja muihin alkoholisairauksiin. Alkoholi aiheuttaa nykyisin vuosittain 3 000 ennenaikaista kuolemaa, ja alkoholimyrkytyksiin sekä maksasairauksiin kuolleiden määrä on lähes kuusinkertaistunut 30 vuodessa. Pahoinpitelyiden, joihin alkoholilla on osuutta, määrä on samana aikana lähes nelinkertaistunut. Väkevien alkoholijuomien käytön lisääntyminen tulee lisäämään humalajuomista ja siitä aiheutuvia alkoholimyrkytyksiä ja kuolemia. Lisäksi humalajuominen lisää tapaturmia, väkivaltaa ja sosiaalisia haittoja entisestään. Erityisiä riskiryhmiä ovat paitsi alkoholistit, erityisesti alkoholiin tottumattomat nuoret. Alkoholi aiheuttaa lisäksi vaikeasti mitattavia työn tuottavuuden menetyksiä ja kärsimyksiä perheille sekä vajaan miljardin euron verran suoranaisia yhteiskunnan maksettavaksi tulevia kustannuksia. Alkoholihaitat näkyvät myös asunnottomuustilastoissa, ja valtaosalla asunnottomista on arvioitu olevan vakavia päihdeongelmia.

Alkoholin hinnan halpenemisella arvioidaan olevan merkitystä erityisesti naisten ja nuorten juomisen määrään. Naisten juominen on viime vuosina muutoinkin huomattavasti kasvanut. Keski-ikäiset ja vanhemmat yksinäiset miehet ovat perinteisesti olleet päihdepalvelujen suurimpia käyttäjiä. Nyt palveluiden käyttäjät ovat nuorentuneet ja naisistuneet siten, että noin kolmannes esimerkiksi A-klinikkapalveluiden käyttäjistä on naisia. Naisten juomisen kasvu näkyy myös siinä, että Suomessa syntyy joka vuosi noin 650 alkoholin eriasteisesti vaurioittamaa lasta. Vauriot ovat pysyviä ja vaativat usein monenlaista hoitoa. Vain osa vaurioista tunnistetaan vauvaiässä, ja oikea diagnoosi varmistuu usein vasta kouluiässä, kun oppimisvaikeudet tulevat ilmi.

Nykyisen kulutustason haitoista ei selvitä tämänhetkisillä resursseilla eikä kuntien maksuvalmiuksilla. Lamavuosina leikattiin päihdehuollon, erityisesti kaikkein huono-osaisimpien palveluita kaikkein dramaattisimmin. Nykyisen kulutustason aiheuttamat haitat ovat sillä tasolla, että taloudellisissa ongelmissa kamppailevilla kunnilla on suuria vaikeuksia rahoittaa kulutuksesta syntyviä haittoja ja niiden käsittelyyn liittyviä, kansalaisten perusoikeuksiin kuuluvia palveluita. Lisääntyvä terveyspalvelujen kysyntä tulee vaikeuttamaan jo nyt riittämättömän palvelutarjonnan vuoksi ruuhkautuneen terveydenhuoltojärjestelmän toimivuutta ja kohtuullisten hoitoonpääsyaikojen turvaamista. Esimerkiksi 20 prosentin kulutuksen kasvu voi lisätä asiointeja sosiaali- ja terveyspalveluissa noin parilla tuhannella päivässä eli vuositasolla yli 700 000:lla.

Valiokunta painottaa, että alkoholin kulutuksen kasvu tulee näkymään tarpeena lisätä kunnallisia peruspalveluita hyvin laajasti. Lisäresursseja tarvitaan terveydenhuollon ja suoranaisen päihdetyön lisäksi lastenneuvolatoimintaan, kasvatus- ja perheneuvolatoimintaan, lastensuojeluun, kriisiaputoimintaan sekä turvakotien ylläpitoon, asuntotoimeen, ennaltaehkäisevään toimintaan jne. Kaikkien näiden palveluiden kasvavaan kysyntään tulee kuntien sosiaali- ja terveystoimessa varautua osoittamalla niihin välittömästi lisää rahoitusta.

Alkoholihaittojen ehkäisy

Valiokunta pitää hyvänä, että hallitus valmistelee lähivuosiksi laajapohjaisen eri toimijatahojen yhteistyötä koordinoivan kansallisen alkoholiohjelman. Valtioneuvoston alkoholipolitiikan linjauksia koskevan periaatepäätöksen mukaan yhtenä keskeisenä tavoitteena on alkoholin kokonaiskulutuksen kääntäminen laskuun. Valiokunta katsoo, että tavoite on oikea ja siihen tulee kaikin keinoin pyrkiä. Tilanteessa, jossa alkoholin kulutukseen perinteisesti eniten vaikuttaneet tekijät, alkoholin saatavuus sekä sen hinta, muuttuvat suuntaan, joka tähän asti aina on lisännyt alkoholin kulutusta, mainitun tavoitteen saavuttaminen ei ole helppoa. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää vastapainoksi erityisen määrätietoisia ja vaikuttavia keinoja kulutuksen hillitsemiseksi.

Päihteiden vastaisessa työssä pitää toimia monilla tasoilla; valtion, kuntien, pienempien yhteisöjen ja myös yksilötasolla. Terveydenhuollossa tulee pyrkiä varhaisvaiheen tunnistukseen ja interventioon sekä ennaltaehkäisevään asennekasvatukseen. Tutkimusten perusteella tiedetään, että päihteistä aiheutuvista terveysongelmista paraneminen on todennäköisempää, jos oireet tunnistetaan varhain. Päihdehoidossa tulisi lisätä hoitomuotoja, joissa päihdeongelmaisen koko perhettä kuntoutetaan. Ennaltaehkäisevässä mielessä on päihdehoitoa kohdistettava erityisesti alkoholiongelmaisiin vanhempiin, joilla on pieniä lapsia. Ennaltaehkäiseviä toimia on tehostettava myös äitiyshuollossa. Ennaltaehkäisevässä työssä perusterveydenhuollon erikoissairaanhoidon, lastensuojelun, päihdehuollon ja muun sosiaalitoimen yhteistyö ja moniammatillinen asiantuntijuus on välttämätöntä, samoin yhteistyö kolmannen sektorin kanssa.

Valtioneuvoston hyväksymissä alkoholipolitiikan linjauksissa on keskeisesti esillä lapsiin ja perheisiin kohdistuvien alkoholihaittojen vähentäminen. Nuorten alkoholin käyttöön voidaan vaikuttaa muun muassa vähittäismyynnin ja anniskelun ikärajasäännösten tehostetulla valvonnalla. Päivittäistavarakaupan osuus alkoholin vähittäismyynnistä on noin 40 prosenttia. Käytännössä helpoimmin lasten ja nuorten kulutukseen ajautuu juuri päivittäistavarakaupoista myytävä alkoholi. Alkoholilain säännökset rajoittavat myös erityisesti nuorille suunnattujen niin kutsuttujen limuviinojen myyntiä, koska vähittäismyyntilupa voidaan myöntää ainoastaan käymisteitse valmistettujen enintään 4,7 tilavuusprosenttia alkoholia sisältävien juomien vähittäismyyntiin. Alaikäisiin kohdistuvan alkoholijuomien mainonnan ja myynninedistämistoiminnan kiellon valvonnalla on myös tärkeä merkitys. Valiokunta korostaa tässä yhteydessä alkoholin vähittäismyyntiä harjoittavien Alko Oy:n ja päivittäistavarakauppiaiden vastuuta toimia omalta osaltaan alkoholihaittojen ennaltaehkäisyssä.

Anniskelupaikoissa tapahtuvaa alkoholin myyntiä tulee pystyä nykyistä tehokkaammin valvomaan. Erityisesti yritysten omavalvontaa esimerkiksi alaikäisille ja päihtyneille myynnin osalta tulee tiukentaa. Yritysten kova kilpailu asiakkaista on synnyttänyt ravintolaelinkeinon piiriin paljon epäkohtia ja myös taloudellista rikollisuutta, jota ei pystytä nykyisillä voimavaroilla valvomaan. Valvonnan puute on tuonut alan työntekijöille lisääntynyttä turvattomuutta, ja viranomaisvalvonnan tehostaminen tukisi myös henkilökunnan pyrkimystä valvoa alkoholilain mukaisia anniskelurajoituksia. Myös nykyistä ravintoloiden aukioloaikoja koskevaa poikkeuslupakäytäntöä ja sen asianmukaisuutta tulisi arvioida uudelleen. Joka tapauksessa lääninhallitusten sosiaali- ja terveysosastojen alkoholihallintoresursseja tulisi olennaisesti lisätä, jotta valvontajärjestelmää voidaan pitää uskottavana. Myös nyt vapautettavaa alkoholin tuontia omaan käyttöön on käytännössä valvottava riittävästi.

Nykynuoret käyttävät alkoholia useammin ja rankemmin kuin nykyaikuiset vastaavan ikäisinä. Eurooppalaisessa vertailussa suomalaiset nuoret ovat humalajuomisen useudessa kärkimaiden joukossa. Viimeaikaiset tutkimustulokset kuitenkin kertovat, että nuorempien ikäluokkien alkoholinkäyttö olisi kääntynyt laskuun. Tätä kehitystä on vahvistettava aktiivisella asennekasvatuksella.

Lasten ja nuorten alkoholinkäyttöön tulee puuttua riittävän ajoissa ja samalla estää varhaisen päihderiippuvuuden kehittymistä sekä vähentää hoidon tarvetta. Mitä nuorempana alkoholinkäyttö aloitetaan, oli sitten kyseessä kohtuullinen ja kontrolloitu tai runsas ja humalahakuinen alkoholinkäyttö, sitä varhaisemmalla aikuisiällä elimelliset alkoholiongelmat, kuten esimerkiksi alkoholin aiheuttamat maksa- ja haimasairaudet sekä aivovauriot tulevat ajankohtaisiksi. Varhaisella seurannalla, kuten koulupoissaoloihin puuttumisella ja kouluterveydenhoidon nykyistä tehokkaammalla käytöllä, voitaisiin toteuttaa ennaltaehkäisevää terveydenhuoltoa.

Ehkäistäessä nuorten syrjäytymistä ehkäistään myös päihdeongelmien kasvua. Tästä syystä on tärkeää jo päivähoidon ja peruskoulun aikana havaita syrjäytymisvaarassa olevat lapset ja pystyä tarjoamaan heille lisättyä tukea. Peruskoulun keskeyttämistä tulisi tukitoimenpiteillä estää samoin kuin suunnata aktivointitoimenpiteitä niihin nuoriin, jotka eivät hakeudu peruskoulun jälkeen koulutukseen tai työnhakijoiksi. Näin voitaisiin parantaa nuorten elämänhallintaa, jolla on suora yhteys myös päihteiden käyttöön.

Aikuisten alkoholinkäyttö on monin tavoin esimerkkinä nuorten alkoholinkäytölle. Lapsen elämä alkaa perhepiirissä, ja perhe-elämä on yksi tärkeimpiä alueita, joka säätelee nuoren käyttäytymistä. Tutkimuksissa on havaittu, että hyvät kasvatuskäytännöt suojaavat nuoria päihteiden ongelmakäytöltä. Tämä edellyttää, että vanhemmat seuraavat läheltä nuoren elämää, ovat jatkuvasti vuorovaikutuksessa nuoren kanssa päätettäessä hänen elämänsä tärkeistä asioista ja ovat päivittäin tekemisissä lastensa kanssa. Vastaavasti huonot vanhemmuuskäytännöt ovat tutkimusten mukaan yhteydessä erilaisiin nuorten käyttäytymishäiriöihin, erityisesti päihteiden käytön varhaiseen alkamiseen. Tästä syystä vanhempien ja aikuisten vastuuta päihdekasvatuksessa tulee korostaa.

Valiokunta painottaa, ettei nuorten alkoholin käyttöön liittyviä ongelmia voida käsitellä irrallaan muusta yhteiskunnasta eikä alkoholiongelmia voida poistaa tai lieventää kohdentamalla toimia vain nuorisoon. Valistuskampanjoita ja terveysvalistusta voidaan pitää mielekkäänä, jos toteutetaan valistuksen kanssa yhteneviä toimenpiteitä. Esimerkiksi päihteettömien ympäristöjen turvaaminen muun muassa urheilu- ja perhetapahtumissa samoin kuin työpaikoilla toimisi esimerkkinä siitä, että päihteetöntä elämäntapaa suojataan. Elämäntapoja koskevien selkeiden moraalikoodien tarjoaminen on asennekasvatuksessa tärkeää. On esimerkiksi korostettava, että alkoholin välittäminen alaikäiselle on rikos ja että kaikkien aikuisten, myös vanhempien ja aikuisten sisarusten, on kieltäydyttävä alkoholin välittämisestä lapsille. Vanhempien tulee myös omalla esimerkillään osoittaa, ettei humalahakuinen juominen ole hyväksyttävää.

Tupakkavero

Valiokunta pitää hyvänä, ettei hallitus esitä tupakkaveron alentamista. Valiokunta pitää tärkeänä, että aktiivista tupakoinnin vastustamistyötä jatketaan ja erityisesti pyritään ehkäisemään nuorten tupakoinnin aloittaminen. Tupakkaverosta saatavia varoja on suunnattava nykyistä enemmän WHO:n suosituksen mukaisesti tupakoinnin aloittamista estävään terveyskasvatukseen.

Vaikutusten arviointi

Valiokunta pitää välttämättömänä, että ehdotetun lain vaikutuksia alkoholin kulutukseen, käyttötottumuksiin, haittojen kehitykseen sekä palvelujen tarpeeseen mahdollisimman kattavasti seurataan ja arvioidaan. Arvioinnin pohjalta tulee tarvittaessa nopeasti tehdä johtopäätöksiä alkoholipoliittisten linjausten tarkistamiseksi ja verojen nostamiseksi, jos alennukset osoittautuvat liian suuriksi. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan alkoholin käytön aiheuttamat välittömät haittakustannukset nousevat ensi vuonna 120—123 miljoonaa euroa. Kuntien menoja välittömät haittakustannukset lisäisivät noin 15—19 miljoonaa euroa. Valiokunta pitää välttämättömänä, että haittakustannusten rahoitukseen sekä kuntasektorilla että valtion toiminnoissa varaudutaan riittävästi jo vuonna 2004. Lisäksi valiokunta pitää välttämättömänä, että uudistuksen kustannusvaikutuksia sosiaali- ja terveydenhuoltoon laajasti seurataan.