Yleisperustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien toisen ja kolmannen lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomina ja ensimmäisen lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Valiokunta pitää hyvänä, että Kansaneläkelaitoksen hallinnon uudistamistyössä on nyt edetty niin, että eduskunta on saanut käsiteltäväkseen hallinnon uudistamista tarkoittavan esityksen. Valiokunta on viimeksi vuonna 1999 antamassaan lausunnossa (StVM 3/1999 vp) kiirehtinyt Kansaneläkelaitoksen sisäisen hallinnon selkeyttämistä. Kansaneläkelaitoksen hallintoa koskevat säädökset eriytetään nyt omaksi kokonaisuudekseen. Ehdotus kokoaa yhteen säännöksiä useista laeista ja asetuksista. Siten esitys yksinkertaistaa ja selkeyttää myös teknisesti Kansaneläkelaitoksen hallintoa koskevaa sääntelyä.

Kun Kansaneläkelaitoksen hallinnon uudistaminen on toteutettu ja hallinnolliset säännökset näin erotettu etuuslaeista, on luotu edellytykset etuuslainsäädännön selkeyden ja ymmärrettävyyden kehittämiseen. Kansaneläkelaitoksen toimeenpanemaa sosiaaliturvaa koskevien lakien epäyhtenäisyys ja monimutkaisuus monine sisäisine viittaussäännöksineen ei vastaa perusteltuja vaatimuksia lainsäädännön selkeydestä. Valiokunta viittaa tässä yhteydessä aiempaan kannanottoonsa (StVM 12/1998 vp) Kansaneläkelaitoksen hoitaman sosiaaliturvalainsäädännön yhtenäistämistarpeesta erityisesti etuuksien hakemisessa, käsittelyssä ja päätöksenteossa noudatettavan menettelyn osalta. Valiokunta toteaa, että eri etuuksien toimeenpanoa koskevan yhtenäisen lain valmistelu tulisi pikaisesti saattaa loppuun ja antaa valmistelun pohjalta esitys eduskunnalle.

Valiokunta toteaa, että uuden perustuslain säätämisen yhteydessä Kansaneläkelaitos jäi valtionhallinnon sisäisten alaisuussuhteiden ulkopuolelle eduskunnan alaiseksi laitokseksi. Lakiehdotuksessa Kansaneläkelaitos määritellään itsenäiseksi julkisoikeudelliseksi laitokseksi. Uudistus ei tuo muutosta laitoksen nykyiseen asemaan.

Kansaneläkelaitoksen tehtävät

Kansaneläkelaitoksen sosiaaliturvaa koskevat tehtävät määräytyvät eri etuuslaeissa olevien säännösten perusteella. Lakiehdotuksen 2 §:ssä mainituista laitoksen tehtävistä valiokunta kiinnitää huomiota etuuksista tiedottamiseen. So-siaaliturvalainsäädäntöön liittyy väistämättä aina jonkinasteinen monimutkaisuus. Lainsäädännön monimutkaisuudesta huolimatta kansalaisten tulee saada riittävästi ja oikean sisältöistä tietoa etuuksista, jotta kukin voi toteuttaa hänelle etuuslaeissa turvatut oikeudet. Lainsäädäntöä toimeenpanevan viranomaisen toteuttama tiedottaminen on tältä kannalta erittäin tärkeää.

Toimeenpanevalle viranomaiselle kertyy myös paljon tietoa lainsäädännön toimivuudesta ja vaikutuksista. Tästä syystä laitoksen tehtäväksi 2 §:ssä mainitut tutkimuksen harjoittaminen sekä lainsäädännön kehittämistä koskevien ehdotusten tekeminen ovat merkityksellisiä tehtäviä.

Valtuutettujen tehtävät

Esityksen mukaan Kansaneläkelaitoksen hallituksella olisi yleistoimivalta laitoksen asioiden hoitamisessa. Hallituksen tehtävä on johtaa ja kehittää laitoksen toimintaa. Hallitus voisi siirtää toimivaltansa piiriin kuuluvia tehtäviä laitoksen pääjohtajalle, johtajille ja toimihenkilöille. Hallitus päättäisi myös tarkemmin johtajien tehtävistä. Lakiehdotuksessa on melko yleisluonteiset Kansaneläkelaitoksen sisäistä organisointia koskevat säännökset. Vahvistettavassa työjärjestyksessä, jossa annetaan hallintoa ja asioiden käsittelyä koskevat tarkemmat määräykset, luodaan Kansaneläkelaitoksen sisäinen organisaatio, vastuunjako ja toimivaltuudet, määritellään pääjohtajan sekä johtajien tehtävät ja heidän välinen työnjako sekä heille delegoidun toimivallan laajuus ja sisältö. Työjärjestyksessä tulee myös määriteltäväksi esittely hallituksen kokouksissa. Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että työjärjestyksessä turvataan johtajien läsnäolo-oikeus ja toimiaalansa koskeva esittelyoikeus hallituksen kokouksissa. Koska työjärjestyksellä on yhteys moniin hallinnon järjestämistä koskeviin kysymyksiin, valiokunta pitää perusteltuna, että hallituksen sijasta valtuutetut vahvistavat työjärjestyksen. Valiokunta ehdottaa tätä tarkoittavan muutoksen tekemistä lakiehdotuksen 5 ja 7 §:ään.

Valtuutettujen tehtäväksi on nimenomaisesti määritelty ottaa valvontatehtävässään huomioon palvelujen laatu ja saatavuus. Valtuutetut voivat oma-aloitteisesti antaa lausuntoja hallitukselle valvontatoimivaltaansa kuuluvista asioista. Valiokunnan näkemyksen mukaan asianmukaista myös on, että hallitus pyytää valtuutetuilta lausuntoa asiasta, joka kuuluu valtuutettujen valvonnallisiin tehtäviin. Valiokunta toteaa, että päätettäessä esimerkiksi palveluverkon laajuudesta ja kehittämisestä, kyse on mitä suuremmassa määrin palvelujen laadusta ja saatavuudesta.

Hallitus

Hallituksen jäseniä määrättäessä on lakiehdotuksen 6 §:n mukaan otettava huomioon sosiaaliturvan, johtamisen, hallinnon sekä talous- ja sijoitustoiminnan asiantuntemus. Valiokunta toteaa, että hallituksen kokoonpanossa tulee yhdistää erilaista koulutusta, osaamista, taustoja ja kokemusta. Valintaperusteissa tulee korostua vahva osaaminen ja toisaalta sitoutuminen hallitustyöskentelyyn. Ottaen huomioon hallitukselle tuleva yleistoimivalta Kansaneläkelaitoksen johtamisessa hallituksen jäsenten tosiasialliset mahdollisuudet paneutua tehtävään on pyrittävä varmistamaan.

Hallitus koostuu pääosin laitoksen ulkopuolisista jäsenistä. Valiokunta pitääkin perusteltuna, että hallituksen puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja valitaan laitoksen ulkopuolisista jäsenistä eikä puheenjohtajaksi tai varapuheenjohtajaksi tule nimetä Kansaneläkelaitoksen pääjohtajaa tai pääjohtajan sijaiseksi määrättyä johtajaa. Edelleen valiokunta katsoo, että laitoksen erillisyys valtioneuvoston ja ministeriöiden alaisen viranomaiskoneiston suorasta ohjauksesta ja valvonnasta puoltaa sitä, ettei puheenjohtajaksi tai varapuheenjohtajaksi hallitukseen valita valtioneuvoston jäsentä tai ministeriön edustajaa.

Valiokunta toteaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten, että hallituksen kokoonpanossa tulee ottaa huomioon tasa-arvolain vaatimukset. Näin ollen ministeriön ja etujärjestöjen tulee nimetä hallitukseen sekä mies- että naisehdokas, jotta miesten ja naisten yhdenvertaisuus hallituksen kokoonpanossa voidaan toteuttaa.

Neuvottelukunta

Lakiehdotuksen mukaan uutena toimielimenä perustetaan Kansaneläkelaitoksen neuvottelukunta, jossa olisi viranomaisten ja yhteisöjen sekä etujärjestöjen edustus. Neuvottelukunnan tehtävänä on ottaa huomioon palvelujen käyttäjien näkökulma. Koska kyseessä on uusi toimielin ja koska sen tehtävänä on ottaa huomioon kansalaisnäkökulma ja edistää yhteistyötä, valiokunta pitää tarpeellisena, että sen asettaminen on pakollista. Valiokunta ehdottaa tätä tarkoittavan muutoksen tekemistä lakiehdotuksen 11 §:ään.

Muita näkökohtia

Valiokunta toteaa, että nyt ehdotettu hallintoa koskeva uudistus antaa mahdollisuuden aikaisempaa joustavammin kehittää laitoksen sisäistä hallintoa. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että uudistuksen toimeenpano voi johtaa avoimuutta ja joustavuutta sekä yhteistyötä korostavaan hallintoon. Yhteistyötä ja avoimuutta tulee kehittää paitsi eri toimielinten välillä myös hallinnon sisällä. Avoimella tiedottamisella on tässä keskeinen merkitys.

Lakiehdotuksen 21 §:n mukaan Kansaneläkelaitokseen sovelletaan kielilainsäännöksiä viranomaisen kielestä. Säännös on aiheellinen ja merkitsee, että jokaisella on oikeus käyttää Kansaneläkelaitoksessa asioidessaan äidinkieltään, suomea tai ruotsia. Ehdotettu sääntely vastaa nykyistä käytäntöä. Valiokunta pitääkin asiakaspalvelun kannalta tarpeellisena varmistaa, että Kansaneläkelaitoksen toiminnassa säilyvät jatkossakin vähintään ne kielelliset palvelut, jotka nyt ovat käytössä.

Valiokunta toteaa, että lakiehdotukseen liitetyn asetusluonnoksen mukaan pääjohtajan ja johtajan virkaan vaaditaan jatkossa ylempi korkeakoulututkinto. Pätevyysvaatimusten nostamisesta seuraa, että johtajistossa jatkossa turvataan nykyistä paremmin myös toisen kotimaisen kielen osaaminen. Asetusluonnoksen mukaan korkeakoulututkinnon lisäksi yhdeltä johtajalta vaadittaisiin täydellistä ruotsin kielen taitoa. Saadun selvityksen mukaan Kansaneläkelaitoksen toimintoja ei kuitenkaan ole tarkoitus järjestää kielellisillä perusteilla, vaikka palvelujen saaminen omalla äidinkielellä on kaikilla tasoilla tärkeää. Asetuksessa mainittua kielitaitovaatimuksen tarpeellisuutta olisikin aiheellista vielä selvittää.

Valiokunta on kiinnittänyt huomiota erillisen talousarvion laatimisen tarpeeseen laitoksen toiminta- ja taloussuunnittelun osana. Kansaneläkelaitos on velvollinen vuosittain antamaan sosiaali- ja terveysministeriölle laskelman valtion seuraavana vuonna vastattavista osuuksista Kansaneläkelaitoksen hoitaman sosiaaliturvan kustannuksiin. Laskelma toimitetaan myös muille asianomaisille ministeriöille käytettäväksi valtion seuraavan vuoden talousarvioesityksen valmistelussa. Kansaneläkelaitoksen hallitus hyväksyy vuosittain laitoksen toiminta- ja taloussuunnitelman, joka sisältää arviot laitoksen etuus- ja toimintakuluista sekä tuotoista seuraavaa neljää vuotta varten ja johon sisältyy myös seuraavaa vuotta koskeva yksityiskohtainen taloussuunnitelma. Valiokunta pitää tärkeänä, että vuosittain vahvistetaan myös pidemmän aikavälin taloussuunnitelma. Valiokunnan näkemyksen mukaan olisi kuitenkin aiheellista Kansaneläkelaitoksen, sosiaali- ja terveysministeriön ja valtiovarainministeriön yhteistyönä selvittää onko taloussunnittelua tarpeen kehittää siihen suuntaan, että edellä mainitun laskelman sekä toiminta- ja taloussuunnitelman lisäksi valmisteltaisiin seuraavalle vuodelle nykyistä yksityiskohtaisempi ja kattavampi taloussuunitelma/talousarvio, jonka hallitus käsittelee.

Perustuslakivaliokunta edellytti, että Kansaneläkelaitoksen henkilöstön oikeusaseman perusteet järjestetään lakisääteiselle pohjalle tämän esityksen käsittelyn yhteydessä. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaisesti valiokunta ehdottaa näiden säännösten lisäämistä lakiehdotukseen uutena 11 §:nä.