Yleisperustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin.

Kokeilulain tavoitteista

Esityksen tavoitteena on antaa niille kunnille, jotka eivät ole yhdistäneet sosiaalihuollon ja kansanterveystyön tehtäviä kokonaisuudessaan yhdistetylle sosiaali- ja terveyslautakunnalle tai vastaavalle monijäseniselle toimielimelle, mahdollisuus kokeiluluontoisesti yhdistää sosiaalihuoltolain mukaiset kotipalvelut ja kansanterveyslain mukainen kotisairaanhoito saman hallinnollisen toimielimen alaisuuteen. Kokeilulailla pyritään turvaamaan näissä kunnissa nykyistä tiiviimpi sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteensovittaminen sekä täydentämään saumattomien palveluketjujen kokeilua ensisijaisesti vanhusten palveluissa. Lakiehdotus antaa väljät puitteet kokeilun toteuttamiselle, koska samalle toimielimelle voitaisiin koota vanhusten sosiaalihuollon palvelut ja vanhuksia koskevat kansanterveystyön tehtävät joko kokonaan tai vain osittain. Kyseisen toimielimen hoidettavaksi voitaisiin lisäksi antaa myös muiden asiakasryhmien vastaavia palveluja. Valiokunta korostaa, että mikäli näin menetellään, palvelujen yhdistäminen tulee näiden asiakasryhmien näkökulmasta olla tarkoituksenmukaista järjestää vanhusten palvelujen yhteydessä.

Valiokunnan näkemyksen mukaan lakiehdotus mahdollistaa kunnallisessa kotihoidossa oikeansuuntaiset hallinnolliset uudistukset. Kotipalvelun ja kotisairaanhoidon yhdistäminen voi parantaa palvelujen yhteensovittamisen edellytyksiä ja edistää hyvien palvelujen järjestämistä kotihoidossa. Lakiehdotus tarjoaa myös nykyistä paremmat mahdollisuudet asiakastietojen joustavaan siirtoon kotipalvelun ja kotisairaanhoidon välillä. Valiokunta painottaa, että palvelujen yhdistämisen lähtökohtana tulee kuitenkin olla sekä sosiaali- että terveydenhuollon asiantuntemuksen säilyttäminen ja tehokkaampi hyväksikäyttö. Palveluissa tulee turvata moniammatillinen yhteistyö ja riittävä erityisosaaminen.

Kotiin annettavien palvelujen sisällöstä

Hallituksen esityksen mukaan kotipalveluja ja kotisairaanhoidon tehtäviä voitaisiin yhdistää uudeksi tehtäväksi eli kotihoidoksi. Kotihoito-käsite on lainsäädännössä uusi. Kotipalvelujen järjestämisvelvollisuus ja kotipalvelun sisältö on määritelty sosiaalihuoltolaissa ja -asetuksessa. Kotisairaanhoidon järjestämisvelvollisuus on osa kansaterveyslain mukaista terveyden- ja sairaanhoidon järjestämisvelvollisuutta. Valiokunta korostaa, ettei hallituksen esitys muuta kuntien palveluvelvoitteita lain soveltamisalalla eikä myöskään sosiaalihuollon asiakkaiden ja potilaiden oikeuksia palveluiden saamiseen.

Valiokunta toteaa, että väestön ikääntyessä ja hoitomenetelmien kehittyessä on välttämätöntä etsiä nykyistä tarkoituksenmukaisempia ja taloudellisempia tapoja organisoida kunnallisia peruspalveluita. Kuitenkaan hallinnolliset muutokset eivät sinällään takaa riittävää hoitojen ja palvelujen yhteensovittamista. Tarvitaan muita, erityisesti toiminnallisia ratkaisuja, jotka aidosti edistävät palvelujen yhteensovittamista. Kokeilulain mukainen toimintojen yhdistäminen ei välttämättä johda palvelujen rajapintojen vähenemiseen, vaan vaarana on, että rajapintojen paikat muuttuvat tai niitä voi muodostua jopa lisää. Vanhustenhuollon eriyttäminen muista sosiaalipalveluista saattaa aiheuttaa epätarkoituksenmukaisia rajapintoja muuhun palvelujärjestelmään nähden ja tuottaa myös taloudellisesti epätarkoituksenmukaisia ratkaisuja.

Vanhusten kotiin annettavissa palveluissa on ensiarvoista turvata ikääntyneen toimintakyvyn säilyminen ennalta ehkäisevästi. Mikäli palvelun ja hoidon piiriin tullaan myöhään, asumis- ja laitoshoidon palvelujen tarvetta ei ehkä voida enää myöhentää eikä myöskään aidosti tukea kotona asumista mahdollisimman pitkään. Tästä syystä hallintoa oleellisempaa on luoda asiakaslähtöisiä toimintamalleja, joissa palvelusuunnitelmien tekemisessä käytetään sekä kotipalvelun että terveydenhoidon asiantuntemusta. Tällöin tarvitaan myös työtapojen, työkulttuurin ja johtamiskäytäntöjen kehittämistä.

Suhde muihin hankkeisiin

Hallituksen esityksen mukaan lakiehdotus olisi voimassa määräaikaisesti. Kokeilun tarkoituksena on tuottaa aineistoa lainsäädännön pysyvän uudistamisen perustaksi. Valiokunta toteaa, että lainsäädäntökokeilu on yksi monista toimenpiteistä kotiin annettavien palvelujen uudistamiseksi. Vastikään on toteutettu palvelusetelin käyttö erityisesti kotipalveluissa. Sosiaalialan kehittämishankkeeseen liittyen toteutetaan vanhusten palvelutarpeen arviointi sosiaalihuollossa ja sosiaali- ja terveysministeriön johdolla on käynnistetty myös valtakunnallinen kotipalvelun ja kotihoidon kehittämishanke (2004—2007). Lisäksi alueellisesti ja paikallisesti on erilaisin kokeiluin ryhdytty toteuttamaan vanhusten palvelujen organisatorisia uudistuksia ja lisäämään ehkäiseviä kotikäyntejä.

Yhtenä kehityspiirteenä vanhusten palveluissa on nähtävissä seudullisen ja alueellisen yhteistyön vahvistuminen palvelutuotannossa. Myös palvelujen järjestämis- ja tuottamistavat ovat monipuolistumassa. Kun kaikkien asiakkaiden avun tarpeeseen kotona julkiset palvelut eivät pysty vastaamaan, tulee kuntien verkottua yksityisen ja kolmannen sektorin tuottajien kanssa ja hakea uusia toimintamalleja, joilla tuetaan asiakkaiden kotona selviytymistä. Kokeilulain aikana on mahdollista saada seurantatietoa vanhusten palvelujen erilaisista järjestämistavoista.

Seuranta ja koulutus

Hallinnon järjestämistä hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla on kokeiltu jo Helsingissä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kokemukset järjestelyistä ovat olleet voittopuolisesti myönteisiä. Hallinnollisesta ratkaisusta ei ole kuitenkaan tehty mitään seurantaselvitystä tai arviota. Valiokunta pitää tärkeänä, että aloitettaviin kokeiluihin liitetään seuranta ja vaikutusten arviointi. Sosiaali- ja terveysministeriön tulisi määrittää seurannalle yhtenäiset kohteet ja arviointikriteerit. Arviointi antaisi perustan päätöksenteolle kokeilun päättyessä.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että muutettaessa hallintoa esityksessä mahdollistetuin tavoin tulee kotihoitoon osallistuvaa henkilöstöä riittävästi perehdyttää sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännön eroihin. Terveydenhuollon ja sosiaalihuollon erilaiset, muun muassa henkiöstön ammatinharjoittamista ja kelpoisuutta sekä asiakkaan oikeusturvaa koskevat säännökset sekä toimintakulttuuriset käytännöt saattavat synnyttää henkilöstölle pulmallisia tilanteita hallintoa organisoitaessa. Tällaisia ongelmia on tullut vastaan myös niissä kunnissa, joissa sosiaali- ja terveydenhuollon toiminnot on yhdistetty kokonaisuudessaan yhden toimielimen alaisuuteen.

Yhdistettävillä hallinnonaloilla hoitohenkilökunnan kelpoisuusehtoja säätelee eri lainsäädäntö: terveydenhuollossa laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä, sosiaalihuollossa asetus sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusehdoista. Eduskunnalle on juuri annettu hallituksen esitys sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimusten uudistamisesta (HE 226/2004 vp). Uudistus on ehdotettu tulevaksi voimaan 1.8.2005. Terveydenhuollossa ammatinharjoittamisen sääntely on sosiaalihuollon kelpoisuusehtoja tiukempaa. Tämä ei saa johtaa siihen, että nykyisen henkilöstön kelpoisuus toimia kotipalvelun ja kotihoidon tehtävissä kaventuu tai jopa estyy esimerkiksi tilanteissa, joissa kotihoidon toimintayksikkö järjestetään terveydenhuollon alaisuuteen. Valiokunta korostaa, että työnantajan tulee huolehtia henkilöstön tehtäväkuvan muutoksen edellyttämästä tarpeellisesta lisäkoulutuksesta sekä perehdyttämisestä toisen hallinnonalan säännöksiin sekä niiden soveltamiskäytäntöihin.