Perustelut

Yleistä

Perustuslakisopimuksen hyväksymistä koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa SuVL 8/2006 vp valiokunta totesi, että "Perustuslakisopimus on kokonaisuutena valiokunnan mielestä selkeä askel eteenpäin Euroopan unionin kehittämisessä. Se selkeyttää unionin oikeusjärjestelmää ja tehostaa unionin toimintakykyä sekä vahvistaa unionin demokraattisuutta ja kansalaisten asemaa. Sopimus on kuitenkin lukuisia kompromisseja sisältävä kokonaisuus. Mikään jäsenvaltio — Suomi mukaan lukien — ei saavuttanut neuvotteluissa kaikkia tavoitteitaan. Tämän vuoksi valiokunta painottaa, että sopimuksen hyväksyminen eduskunnassa merkitsee sitoutumista sopimukseen kokonaisratkaisuna. Se ei sen sijaan merkitse sitä, että Suomen — tai minkään muunkaan sopimuksen jo hyväksyneen jäsenvaltion — voitaisiin katsoa sitoutuneen jokaiseen sopimuksen sisältämään yksittäiseen ratkaisuun tai määräykseen yhteydestään irrotettuna. Mahdollisten jatkoneuvottelujen osalta tämä tarkoittaa sitä sinänsä itsestäänselvää lähtökohtaa, että sopimuksen jo hyväksyneet jäsenvaltiot ovat sopimusmuutosten valmistelun suhteen samassa asemassa kuin sopimuksen hylänneet ja hyväksymättä jättäneet jäsenvaltiot." Valiokunta uusii tämän toteamuksen ja yhtyy siten valtioneuvoston selvityksestä ilmenevään yleiseen lähestymistapaan.

Valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin tärkeänä, että unioni voisi jo yli kaksi vuosikymmentä jatkuneen uudistusprosessin jälkeen keskittyä normaaliin lainsäädäntötyöhön ja muiden tavoitteidensa toteuttamiseen. Vaikka perustuslakisopimus on kaikkien jäsenvaltioiden kertaalleen hyväksymä ja jäsenvaltioiden enemmistön ratifioima selkeä parannus nykysopimuksiin nähden, sen muotoon ja yksityiskohtiin tulee voida asennoitua pragmaattisesti.

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston HVK:n koollekutsumista puoltavaan kantaan. Valiokunta katsoo, että Eurooppa-neuvoston tulisi antaa HVK:lle selkeä ja rajattu toimeksianto, jonka perusteella Portugalin tai viimeistään Slovenian EU-puheenjohtajakaudella voidaan allekirjoittaa sopimus, joka säilyttää perustuslakisopimuksen aineellisen sisällön mahdollisimman pitkälle. Sopimuksen muotoon ja rakenteeseen tulee voida suhtautua joustavasti edellyttäen, että tällä edistetään sopimuksen materiaalisen sisällön hyväksymistä kaikissa jäsenvaltioissa.

Sopimuksen rakenne

Euroopan unionin perussopimusten selkeyttäminen ja yksinkertaistaminen oli perustuslaillisen sopimuksen valmistelleiden valmistelukunnan ja HVK:n neuvottelujen keskeisiä tavoitteita. Tavoite saavutettiin sikäli, että perustuslakisopimukseen kyettiin sisällyttämään aikaisempien sopimusten (Euratomia lukuunottamatta) aineelliset määräykset, liittymissopimusten edelleen oikeusvaikutteiset määräykset sekä EY-tuomioistuimen vakiintunutta oikeuskäytäntöä, kuten periaate unionin oikeuden etusijasta. On silti syytä tunnustaa, että sopimus jää kauas alkuperäisestä tavoitteesta eli sopimuksesta, joka itsessään tekisi unionin luonteen ja toiminnan kansalaisille ymmärrettäväksi. Näin ollen sopimuksen selkeys ei enää ole ratkaiseva argumentti sopimuksen jonkin rakenteen puolesta tai sitä vastaan.

Määräenemmistöpäätöksenteon käyttöalan laajentaminen sekä pilarijaon poistaminen ovat perustuslakisopimuksen keskeisiä parannuksia nykysopimuksiin verrattuna. Määräenemmistöpäätöksenteon lisätty käyttö sisältyi Suomen neuvottelutavoitteisiin ja on jo sillä perusteella puolustettava.

Unionin pilarijaon poistaminen on tärkeää etenkin nykyisen III pilarin (poliisiyhteistyö ja oikeudellinen yhteistyö rikosasioissa) alalla. Pilarijaon poistaminen merkitsisi, että näillä aloilla päätöksenteossa noudatettaisiin pääsääntöisesti unionin tavanomaista lainsäätämisjärjestystä neuvoston tehdessä päätöksiä määräenemmistöllä. Komission pääsääntöisesti yksinomainen aloiteoikeus ja toimivalta valvoa unionin oikeuden noudattamista sekä EY:n tuomioistuimen toimivalta laajentuisivat myös nykyisen III pilarin asioihin. Sen sijaan nykyisen II pilarin (yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka) mukaiset erityiset päätöksentekosäännöt jätettiin perustuslakisopimuksessa käytännössä ennalleen.

Valiokunta katsoo, että poliisiyhteistyön ja rikosasioita koskevan oikeudellisen yhteistyön alalla pilarijaon poistamisen arvo on varsinkin päätöksenteon avoimuuden, läpinäkyvyyden ja tehokkuuden lisäämisessä.

Mikäli sopimusneuvotteluissa avataan perustuslakisopimuksen keskeisiä sisällöllisiä ratkaisuja, valiokunta muistuttaa, että Suomen aikaisemmat tavoitteet ovat edelleen voimassa ja että tällöin on nostettava keskusteltavaksi muun muassa Eurooppa-neuvoston pysyvä puheenjohtajuus, yksinkertaisen kaksoisenemmistön käyttöönotto sekä määräenemmistöpäätöksenteon perustuslakisopimusta laajempi käyttö.

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemyksiin sopimuksen rakenteesta. Valiokunta katsoo, että perustuslakisopimukseen sisältyvän määräenemmistöpäätöksenteon käytön laajentamisen sekä pilarijaon poistamisen on sisällyttävä myös uuteen perussopimukseen.

Sopimuksen keskeinen sisältö

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston selvityksen näkemykseen, jonka mukaan sopimuksen unionin määrittelyä ja tavoitteita koskeva keskeinen asiasisältö tulee säilyttää ja etenkin toimielimiä koskevaa kokonaisratkaisua ei tule avata uudelleen neuvoteltavaksi.

Unionin perusoikeusulottuvuuden osalta valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ihmis- ja perusoikeuksien suojan parantaminen kuuluu Suomen EU-politiikan pitkäaikaisiin periaatteellisiin tavoitteisiin. Tavoitteiden toteuttamisen keskeisiä välineitä ovat sekä unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen että EU:n perusoikeuskirjan oikeudellistaminen.

Valiokunta katsoo, että unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen on välttämätöntä sekä poliittisena arvovalintana että Euroopan oikeudellisen yhtenäisyyden vuoksi.

EU:n perusoikeuskirja on pitkälti unionissa olemassa olevien perusoikeuksien kodifiointia. Se ei laajenna unionin toimivaltaa uusille aloille. Perusoikeuskirjan keskeinen merkitys on siinä, että kansalaisille tehdään nähtäviksi heidän oikeutensa, jotka voidaan tarvittaessa myös toteuttaa unionin lainkäyttöelimissä.

Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että perusoikeuskysymysten käsittelyllä perussopimuksessa on merkittäviä poliittisia heijastusvaikutuksia useilla aloilla. Valiokunta mainitsee esimerkkinä unionin tiivistyvän yhteistyön poliisiyhteistyön ja rikosoikeudellisen yhteistyön alalla, jossa jo nyt sisäisen turvallisuuden ja kansalaisvapauksien keskinäinen tasapainottaminen ovat vilkkaan keskustelun kohteena. Myös unionin ulkosuhteiden alalla suhtautuminen ihmis- ja perusoikeuksiin on keskeisiä neuvottelun kohteena olevia kysymyksiä, joissa perussopimuksen suhteen tehtävä ratkaisu voidaan mieltää joko unionin perusoikeusulottuvuuden vahvistamisena tai siitä perääntymisenä.

Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että Suomen tulee Eurooppa-neuvostossa pitää tavoitteenaan, että perustuslakisopimuksen sisältämät perusoikeusjärjestelmän uudistukset toteutetaan. Valiokunta pitää välttämättömänä, että mahdollistetaan Euroopan unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen sekä että perusoikeuskirjasta tulee oikeudellisesti velvoittava. Valiokunta pitää tärkeänä, että päätös liittymisestä Euroopan ihmisoikeussopimukseen voidaan tehdä määräenemmistöllä ja ilman ratifiointia.

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston käsitykseen, jonka mukaan perustuslakisopimuksen unionin politiikkoja ja toimintaa koskevan III osan uudistusten sisältö tulee sisällyttää uuteen sopimukseen. Näitä uudistuksia on suurelta osin mahdotonta erottaa perustuslakisopimuksen toimielinratkaisusta, joka tulee säilyttää koskemattomana.

Sopimuksen täydentäminen tai tarkentaminen

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston pidättyvään näkemykseen uuden perussopimuksen täydentämisestä julistuksilla tai pöytäkirjoilla tahi sopimustekstiä täydentämällä. Valiokunta katsoo, että unionin uskottavuuden kannalta olisi syytä välttää yleisemminkin oikeudellisten asiakirjojen rasittamista sellaisilla kirjauksilla, joilla ei ole todellista merkitystä unionin toiminnalle. Suomen tulee kuitenkin olla valmis suhtautumaan pragmaattisesti sellaisiin ehdotuksiin, jotka edistävät tavoitteena olevaa perussopimuksen hyväksymistä vuoteen 2009 mennessä.

Laajentumiskriteerien osalta valiokunta suhtautuu torjuvasti ehdotuksiin, joiden mukaan esimerkiksi Kööpenhaminan Eurooppa-neuvoston vuonna 1993 hyväksymät jäsenyyskriteerit sisällytetään sopimukseen. Osin poliittisluontoisten kriteerien käsittelemistä oikeusnormeina voidaan pitää virheellisenä lähestymistapana.

Suomen eduskunta on suhtautunut pidättyvästi perustuslakisopimuksessa tehtyihin, kansallisten parlamenttien aseman vahvistamiseen pyrkiviin järjestelyihin. Eduskunnan näkemyksen mukaan keskeisin kansallisten parlamenttien asemaan liittyvä ongelma on se, että useimmissa jäsenvaltioissa parlamentin valtiosäännön mukainen rooli keskeisenä valtioelimenä ei toteudu valtion EU:ta koskevassa päätöksenteossa. Perustuslakisopimuksen järjestely ei vaikuta tähän.

Valiokunta muistuttaa, että EU:n jäseninä ovat jäsenvaltiot, joilla voi olla unionin toimielimissä vain yksi kansallinen kanta. Jäsenvaltioiden johtavina valtioeliminä kansallisten parlamenttien tehtävänä on vaikuttaa maansa EU:n neuvostossa ilmaisemiin kantoihin.

Valiokunta toteaa, että kansallisten parlamenttien aseman sinänsä tarpeellinen vahvistaminen on saavutettavissa ensisijaisesti jäsenvaltioiden sisäisin järjestelyin. Valiokunta suhtautuu kielteisesti ehdotuksiin, jotka antaisivat sopimuksella kansallisille parlamenteille instutionaalisen aseman EU:n päätöksenteossa tai olisivat omiaan irrottamaan kansallisia parlamentteja kansalliseen kannanmuodostukseen liittyvästä roolistaan. Erityisesti valiokunta suhtautuu kielteisesti kaikkiin sellaisiin ehdotuksiin, joiden mukaan kansalliset parlamentit voisivat suoraan keskeyttää unionin lainsäädännön käsittelemisen.

Terminologia ja unionin tunnukset

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston joustavaan suhtautumiseen sellaisiin perustuslakisopimuksen symbolisiin muutoksiin kuin sopimuksen nimen ja muiden termien muuttamiseen. Valiokunta pitää unionin tunnuksia (lippu, hymni, tunnuslause, raha, Eurooppa-päivä) koskevan artiklan poistamista perussopimuksesta hyväksyttävänä.