Perustelut
Yleistä
Konferenssin lopputulokset
Nizzan sopimukseen päätyneen hallitusten välisen
konferenssin koollekutsumisesta päätettiin kesäkuussa
1999 pidetyssä Kölnin Eurooppa-neuvostossa. Kölnin
Eurooppa-neuvoston antaman toimeksiannon mukaisesti, jota täydensi Suomen
puheenjohtajavaltiona Helsingin Eurooppa-neuvostolle joulukuussa
1999 esittämä kattava selvitys, HVK:n tuli ratkaista
unionin laajentumisen edellyttämät Amsterdamin
sopimuksessa ratkaisematta jääneet institutionaaliset
kysymykset. Nizzan sopimuksen keskeiset määräykset
selostetaan tyhjentävästi hallituksen esityksessä.
Sopimukseen on lisäksi liitetty neljä oikeudellisesti
sitovaa pöytäkirjaa, jotka koskevat unionin laajentumisesta
aiheutuvia muutoksia unionin toimielinten kokoonpanossa, Euroopan
yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön
tarkistamista, Euroopan hiili- ja teräsyhteisöä koskevan
sopimuksen voimassaolon päättymisestä johtuvia
järjestelyjä sekä määräenemmistöpäätöksentekoon
siirtymistä viisumi-, turvapaikka- ja maahantulopolitiikkaa
sekä muuta henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen
liittyvää politiikkaa koskevien päätösten
osalta. Suuri valiokunta tyytyy jäljempänä esittämään
arvioita vain eräistä valiokunnan HVK:n aikana
vahvistamien tavoitteiden saavuttamisen arvioimisen kannalta merkityksellisistä sopimuksen
ja pöytäkirjojen määräyksistä.
Lisäksi Nizzan sopimuksen hyväksyneen hallitusten
välisen konferenssin päätösasiakirjaan
sisältyvä julistus Euroopan unionin tulevaisuudesta
on erikseen eduskunnan käsiteltävänä (VNS
3/2001 vp).
Hallitusten välisen konferenssin lopputulosten arvioinnin
perusteet vaihtelevat luonnollisesti eri jäsenvaltioiden
ja eri tahojen konferenssille asettamien tavoitteiden mukaan. Konferenssia
voi pitää menestyksellisenä, kun sen
varsinaisena tavoitteena pidetään jäljellä olevien unionin
päätöksentekoa koskevien kysymysten raivaaminen
laajentumisen tieltä. Sen sijaan useiden jäsenvaltioiden
toiveet unionin lähentymisestä kansalaisiin päätöksenteon
selkeyttämisen ja järkeistämisen kautta
eivät Nizzassa toteutuneet. Julkisuuteen tulleet tiedot
valtion- ja hallitusten päämiesten erimielisyyksistä Nizzan viimeisissä istunnoissa
eivät ole omiaan lisäämään
kansalaisten luottamusta unioniin.
Nizzan sopimuksen oli 12.11.2001 mennessä ratifioinut
kolme jäsenvaltiota (Tanska, Ranska ja Luxemburg). Lisäksi
ratifioinnin edellytyksenä oleva käsittely kansallisessa
parlamentissa oli viety päätökseen tai
lähes päätökseen viidessä jäsenvaltiossa
(Saksa, Espanja, Itävalta, Portugali ja Yhdistynyt kuningaskunta).
Irlannissa sopimuksen ratifiointiasia alistettiin kansanäänestykselle,
jossa sopimuksen hyväksymistä tarkoittava ehdotus
jäi vähemmistöön (53,87 prosenttia äänestäneistä vastaan
ja 46,13 prosenttia puolesta). Irlannin kansanäänestyksen
tuloksen luoman tilanteen vuoksi Nizzan sopimuksen lopullista voimaantuloa
ei voi pitää täysin varmana asiana.
Suuri valiokunta katsoo, että Nizzan sopimuksella saavutettiin
ne välttämättömät muutokset
unionin rakenteissa, joiden järjestämiseksi hallitusten
välinen konferenssi kutsuttiin koolle. Valiokunta puoltaa
siten sopimuksen hyväksymistä.
Suomen neuvottelutavoitteiden toteutuminen
Suomen pääneuvottelutavoitteena oli sellaisten kestävien
institutionaalisten uudistusten saavuttaminen, joiden turvin unioni
voisi vastaanottaa kaikki laajentumisprosessiin osallistuvat valtiot.
Näiden institutionaalisten ratkaisujen miellettiin hallitusten
välisen konferenssin alkaessa tarkoittavan Amsterdamin
sopimuksessa ratkaisematta jääneitä kysymyksiä.
Suomen keskeisimmät toimielimiä koskevat tavoitteet
voitiin siten vahvistaa samoiksi, jotka oli jo hyväksytty vuoden
1996 hallitusten välistä konferenssia varten.
Vuoden 2000 hallitusten välisen konferenssin edetessä tavoitteita
täsmennettiin eräiden konferenssissa esiinnousseiden
kysymysten osalta, joista keskeisimpiä olivat määräenemmistöpäätöksenteon
käytön laajuus, perussopimusten sanktiojärjestelmät
sekä joustavuus unionin kolmessa eri pilarissa.
Eduskunnan hallitusten väliselle konferenssille asettamat
Suomen tavoitteet ovat toteutuneet eräin jäljempänä käsitellyin
poikkeuksin. Kun eduskunta jo vuoden 1996 hallitusten välisen
konferenssin yhteydessä asetti päätavoitteeksi
unionin laajentumisen, johon nähden muut HVK:ssa ratkaistavat
asiat olivat viime kädessä välineellisiä,
konferenssin lopputulosta voi pitää tyydyttävänä.
Yhteistyö valtioneuvoston ja eduskunnan välillä
Amsterdamin sopimuksesta antamassaan lausunnossa SuVL
1/1998 vp valiokunta totesi valtioneuvoston ja
eduskunnan välisen vuoropuhelun toimineen suhteellisen
hyvin, joskin eduskunnan informoimisen oikea-aikaisuudesta jouduttiin
esittämään myös kriittisiä arvioita.
Nizzan sopimuksen osalta valiokunta toteaa tyytyväisyydellä,
että valtioneuvosto huolehti koko neuvotteluprosessin ajan
moitteettomasti eduskunnan myötävaikuttamisen
turvaamisesta kaikissa neuvottelujen vaiheissa ja kaikkien neuvoteltavina
olevien asiakysymysten osalta. Myös Nizzan Eurooppa-neuvoston
viimeisten neuvottelujen aikana pääministeri pyysi
valiokunnan näkemykset syntymässä olevasta
sopimuksesta. Nizzan sopimuksessa toteutui periaate pääkaupungin
päätöksenteon ensisijaisuudesta neuvottelupaikalla
tapahtuvaan harkintaan nähden. Nizzan sopimuksen kansallista
ohjausta voi pitää todistuksena perustuslain 8
luvussa säädettyjen kansainvälisten suhteiden
hoitoa koskevien säännösten toimivuudesta.
Kannanotot sopimuksen sisällöstä
Toimielimiä koskevat muutokset
Neuvoston ääntenpainotus.
Suuri valiokunta edellytti yleisenä lähtökohtana,
että neuvoston äänten uudelleen painottamiseen
on luotava ääniasteikko, joka ottaa riittävästi
huomioon myös pienten jäsenvaltioiden keskinäiset
erot ja joka turvaa sen, että määräenemmistö edusta
aina myös jäsenvaltioiden enemmistöä.
(SuVL 1/2000 vp, s.8/II)
Nizzan sopimuksella uudistettu järjestelmä, jossa
päätöksenteon edellytyksenä on
kolmen kriteerin täyttyminen (määräenemmistö äänistä neuvostossa;
enemmistö jäsenvaltioista; määräenemmistön
muodostavat valtiot edustavat vähintään
62 prosenttia unionin väestöstä), ei
ole erityisen selkeä. Uusi järjestely myös
lisää jonkin verran suurten jäsenvaltioiden
painoarvoa neuvostossa. Suomen tavoitteena ollut kaksoisenemmistö olisi
ollut tyydyttävämpi ratkaisu.
Valiokunta katsoo, että saavutettu äänten
uudelleenpainotuksen sisältävä ratkaisu
on tyydyttävä. Arvioon vaikuttavat Suomen saaman äänimäärän
(7) lisäksi se seikka, että kokemuksen mukaan
jaolla suuriin ja pieniin jäsenvaltioihin ei juurikaan
ole merkitystä sen kannalta, miten jäsenvaltiot
ryhmittyvät äänestystilanteissa.
Komissio.
Suuri valiokunta edellytti, että Euroopan komissiossa
tulee olla yksi edustaja kustakin jäsenvaltiosta. Samalla
valiokunta varoitti järjestelyistä, jotka lisäämällä komission
varapuheenjohtajien lukumäärää tai
nimittämällä komission salkuttomia jäseniä,
heikentäisivät komission kollegialisuutta tai
veisivät pohjan niiltä jäsenvaltioiden
eduilta, joita periaate yhdestä komission jäsenestä kustakin
jäsenvaltiosta palvelee (esim. SuVL 5/2000
vp).
Suomen tavoite, että komissiossa olisi laajentumisen
jälkeenkin yksi kansalainen kustakin jäsenvaltiosta,
ei täysin toteutunut. Komission jäsenten lukumäärää vähennetään
pienemmäksi kuin jäsenvaltioiden lukumäärä,
kun unionissa on 27 jäsenvaltiota.
Nizzan sopimuksen mukaan komission varapuheenjohtajien määrä ja
valinta uskotaan komission itsensä päätettäväksi.
Komission puheenjohtajan ohjausvaltaa komission muihin jäseniin
nähden on korostettu. Komission puheenjohtajalle annetaan
Nizzan sopimuksessa myös oikeus erottaa yksittäinen
komission jäsen.
Komission muodostamismenettely uudistetaan Nizzan sopimuksella
siten, että komission puheenjohtaja ja jäsenet
valitaan määräenemmistöllä.
Suuri valiokunta pitää Nizzan sopimuksella saavutettua
komissiota koskevaa ratkaisua hyväksyttävänä siitä huolimatta,
että Suomen tavoitteet eivät täysin toteutuneet.
Suomen ensisijaiseksi katsottava tavoite kaikkien jäsenvaltioiden
tasa-arvosta on toteutunut, kun sopimukseen otettiin ehdoton periaate
tasapuolisesta vuorottelusta komission asettamisessa.
Ehdotusta siirtymisestä määräenemmistöpäätöksentekoon
komission puheenjohtajan ja jäsenten valinnassa ei viime
hetken aloitteena ehditty käsitellä eduskunnan
valiokunnissa. Ratkaisu on kuitenkin valiokunnan mielestä täysin tyydyttävä,
koska se vahvistaa komission asemaa vähentämällä niitä mahdollisuuksia
jäsenvaltioiden väliseen kaupankäyntiin,
jotka liittyvät yksimielisyysvaatimukseen.
Euroopan unionin institutionaalisen kehityksen nykyvaiheessa
suuri valiokunta pysyy kannassaan, jonka mukaan komission kollegiaalinen
luonne ja sen jäsenten keskinäinen tasa-arvo ovat
pienelle jäsenvaltiolle erityisen tärkeitä. Valiokunta
pitää siksi tärkeänä,
että valtioneuvosto seuraa ja selvittää eduskunnalle,
miten komissiolle annettu valta päättää varapuheenjohtajiensa
lukumäärästä ja valinnasta sekä komission
puheenjohtajan tehostettu ohjausvalta vaikuttavat instituutiorakenteiden
kokonaisuuteen, sekä tarvittaessa tekee ehdotuksia havaintojensa johdosta.
Euroopan parlamentti.
Suuri valiokunta yhtyi valtioneuvoston hallitusten välistä konferenssia varten
esittämään kantaan, jonka mukaan on pitäydyttävä Amsterdamin
sopimuksessa asetetussa Euroopan parlamentin 700 jäsenen
enimmäismäärässä. Valiokunta
huomautti Euroopan parlamentin kansallisesta edustavuudesta myös pienten
jäsenvaltioiden osalta.
Suuri valiokunta pitää Nizzan sopimuksessa päätettyä 732
Euroopan parlamentin jäsenen enimmäismäärää hyväksyttävänä.
Suomelle 27 jäsenvaltion unionissa tuleva 13 jäsenen
edustus vastaa maamme osuutta unionin väestöstä ja
on siksi hyväksyttävä siitä huolimatta,
että Suomesta valittujen Euroopan parlamentin jäsenten
lukumäärä ja sitä kautta heidän
edustavuutensa pienenee.
Nizzan konferenssissa sovittua Euroopan parlamentin paikkajakoa
ei kuitenkaan voi pitää hyväksyttävänä siltä osin
kuin eräille hakijavaltioille on varattu vähemmän
paikkoja kuin väkimäärältään
vastaaville nykyisille jäsenvaltioille. Tällainen
peittelemättömän syrjivä suhtautuminen
hakijavaltioihin oli vähintäänkin epäviisasta
tilanteessa, jossa jäsenyydestä aikanaan päättävät
hakijavaltioiden kansalaiset ovat tehneet pääosan
jäsenyyteen valmistautumisesta johtuvista uhrauksista näkemättä paljonkaan vastaantulemista
unionin puolelta. Valiokunta olettaa, että Nizzassa sovittu
paikkajako johtui lukkiintuneesta neuvottelutilanteesta ja että se alunperin
tarkoitettiinkin muutettavaksi välittömästi
liittymissopimusten määräyksillä.
Valiokunta korostaa, että Euroopan parlamentti voi täyttää sille
kuuluvat tehtävät vain silloin, jos sen kokoonpano
vastaa mahdollisimman hyvin jäsenvaltioiden väestömääriä.
Määräenemmistöpäätöksenteon
ja yhteispäätösmenettelyn käyttöalan
laajentaminen
Suuri valiokunta on ensimmäisestä vuoden 1996 hallitusten
välistä konferenssia koskevasta lausunnostaan
lähtien puoltanut määräenemmistöpäätöksenteon
merkittävää lisäämistä muun muassa
päätöksenteon yksinkertaistamiseen liittyvin
perustein. Samasta syystä suuri valiokunta on myös
kannattanut yhteispäätösmenettelyn soveltamista
niissä lainsäädäntöasioissa,
joissa neuvosto tekee päätöksensä määräenemmistöllä (SuVL
2/1995 vp, SuVL 2/1997 vp, SuVL 1/1998
vp, SuVL 1/2000 vp).
Siirtyminen määräenemmistöpäätöksentekoon
yhteensä 37 perussopimusartiklan osalta vastaa suuren valiokunnan
hyväksymiä tavoitteita, jotka kuitenkin olivat
Nizzassa sovittua pidemmälle meneviä.
Hallitusten välisen konferenssin aikana vain taloudellisia
ulkosuhteita koskevan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen
133 artiklan tarkka muotoilu aiheutti eduskunnan ja valtioneuvoston
välisessä vuoropuhelussa joitakin säröjä.
Myös eduskunnan sisällä tätä artiklaa
koskeva kannanmuodostus edellytti poikkeuksellisen perusteellista
keskustelua. Asian herättämä poliittinen
mielenkiinto heijastaa globalisaatiokeskustelun ja varsinkin maailman
kauppajärjestö WTO:n sopimusjärjestelmän
uudistamishankkeen paljastamia puutteita Suomen ja Euroopan unionin
kauppapolitiikan poliittisessa ohjauksessa.
Nizzan sopimuksella tarkistetussa 133 artiklassa on otettu huomioon
keskeiset suuren valiokunnan näkemykset (SuVL
5/2000 vp, s. 11—12). Euroopan yhteisön
sopimuksentekovaltaan kuuluu henkisen omaisuuden osalta vain oikeuksilla
käytävä kauppa mutta eivät sen
sijaan henkisen omaisuuden sisällön määrittelyä koskevat kysymykset.
Yhteisön ulkosopimuksin ei voida velvoittaa jäsenvaltioita
lainsäädännön yhdenmukaistamiseen
sellaisilla aloilla, joilla yhdenmukaistaminen ei ole Euroopan yhteisön
perustamissopimuksen mukaan mahdollista.
Valiokunta uudistaa lausunnossaan SuVL 5/2000
vp olevat huomautukset yhteisön taloudellisia
ulkosuhteita koskevan toimivallan poliittisen ohjauksen vahvistamisen
tarpeellisuudesta sekä Suomessa että Euroopan
unionin neuvoston toimesta.
Tiiviimpi yhteistyö
Suuri valiokunta puolsi hallitusten välisen konferenssin
aikana valtioneuvoston kantaa, jonka tavoitteena oli tehdä tiiviimmästä yhteistyöstä
eli
joustavuudesta unionin toimielinjärjestelmän sisällä houkuttelevampi
vaihtoehto kuin jäsenvaltioiden välinen yhteistyö unionirakenteiden
ulkopuolella (SuVL 1/2000 vp, SuVL 3/2000
vp, SuVL 5/2000 vp). Valiokunta
hyväksyi joustavuuden jäsenkynnyksen laskemisen kahdeksaan
jäsenvaltioon. Valiokunnalla ei ole huomauttamista niiden
Nizzan sopimuksen määräysten osalta,
jotka koskevat joustavuutta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen
alalla sekä oikeus- ja sisäasiain alalla. Yhteisen
ulko- ja turvallisuuspolitiikan alan tiiviimmän yhteistyön
osalta suuri valiokunta tyytyy viittaamaan ulkoasiainvaliokunnan
lausunnossa UaVL 9/2000 vp olevaan kantaan,
johon suuri valiokunta on yhtynyt.
Muut muutokset
Hallituksen esityksen kappaleissa 3.6—3.11 selostetut
muutokset vastaavat — suuren valiokunnan toimialaan kuuluvilta
osiltaan — kohtuullisesti valiokunnan hallitusten välisen
konferenssin edellä ja sen aikana hyväksymiä kannanottoja,
eikä valiokunnalla ole tarvetta esittää erityisiä huomautuksia.
Julistus Euroopan unionin tulevaisuudesta
Euroopan unionin tulevaisuutta koskevan julistuksen 4 kohdassa
edellytetyn Laekenin Eurooppa-neuvoston julistuksen valmistelu on
omana asianaan (SuVL 4/2001 vp — VNS
3/2001 vp) eduskunnan käsiteltävänä,
eikä sen tarkempaan käsittelyyn tässä Nizzan
sopimuksen hyväksymistä koskevassa valiokunnan
lausunnossa ole aihetta.