Ehdotus

Komissio toteaa, että finanssikriisi on korostanut tarvetta lisätä läpinäkyvyyttä ja valvontaa paitsi perinteisellä pankkialalla myös niillä aloilla, joilla pankkialan ulkopuoliset yritykset harjoittavat luotonantoa (ns. varjopankkitoimintaFinanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmä (FSB) määrittelee varjopankkijärjestelmän "luotonvälitysjärjestelmäksi, jossa on mukana tavanomaisen pankkijärjestelmän ulkopuolella (kokonaan tai osittain) olevia laitoksia ja toimintoja".). Ehdotus pyrkii edistämään turvallisempaa ja läpinäkyvämpää rahoitusjärjestelmää lisäämällä läpinäkyvyyttä varjopankkitoiminnan osalta.

Toimet kohdistuisivat arvopapereilla toteutettaviin rahoitustoimiin, joille asetettaisiin sitovat läpinäkyvyys- ja raportointivaatimukset. Sääntely kattaa seuraavat osa-alueet: (i) arvopapereilla toteutettaviin rahoitustoimiin liittyvien järjestelmäriskien muodostumisen seuranta rahoitusjärjestelmässä, (ii) kyseisiä rahoitustoimia koskevien tietojen antaminen kauppatietorekistereille sekä sijoittajille, joiden varoja käytetään kyseisissä tai vastaavissa rahoitustoimissa ja (iii) edelleenpanttausta koskevien sopimusten läpinäkyvyyden lisääminen.

Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvosto kannattaa asetusta ja sen tavoitteita. Ehdotuksen säätäminen asetuksena ei sääntelyn yleispiirteisyyden vuoksi ole ongelmallista.

Valtioneuvosto pitää kuitenkin tarpeellisena pyrkiä neuvotteluissa selventämään erityisesti asetuksen soveltamisalaa sekä eräitä yksityiskohtia.

Sääntelyllä ei tulisi heikentää varjopankkitoiminnan hyödyllisiä piirteitä ja vaikutuksia eikä asettaa pienten toimijoiden kannalta kohtuuttoman ankaria vaatimuksia. Erityisen tärkeää on torjua mahdollisuudet sääntelyn kiertämiseen, sääntelyarbitraasiin sekä asiakkaansuojaa ja rahoitusjärjestelmän vakautta vaarantaviin häiriöihin sekä samalla pyrkiä kehittämään ja monipuolistamaan rahoitusjärjestelmän toimintaa. Sääntelyllä tulee pyrkiä saavuttamaan varjopankkitoiminnan hyödyt ja minimoimaan riskit suhteellisuusperiaatetta noudattaen.

Oikeasuhtaisuuden näkökulmasta asetus ei ole ongelmaton etenkin ottaen huomioon, että asetuksen kanssa samanaikaisesti annettu asetusehdotus EU:n luottolaitosten häiriönsietokykyä parantavista rakennetoimista on soveltamisalaltaan huomattavasti rajatumpi. Suhteellisuusperiaatteen soveltaminen asetukseen edellyttäisi, että etenkin finanssialan ulkopuolisen vastapuolen koko, oikeudellinen ja hallinnollinen rakenne sekä toiminnan laatu, laajuus ja riskillisyys olisi otettava huomioon. On aiheellista pyrkiä selvittämään esimerkiksi, onko mahdollista suhteellisuusperiaatteen nojalla lisätä asetuksen 2 artiklaan de minimis -raja tai rajata arvopapereilla toteutettavan rahoitustoimen finanssialan ulkopuoliset vastapuolet ammattimaisiin sijoittajiin. Oikeasuhtaisuuden näkökulmasta on tarkoituksenmukaista, että vivuttamattomia vaihtoehtorahastoja hoitavat rekisteröitymisvelvolliset vaihtoehtorahastojen hoitajat rajattaisiin soveltamisalan ulkopuolelle.

Komissiolle ehdotetut valtuudet hyväksyä ESMA:n luonnostelemia teknisiä sääntelystandardeja ovat pääosin maltilliset. On tarkoituksenmukaista, että valtuudet eivät koske teknisiä täytäntöönpanostandardeja, joista jäsenvaltioita ei kuulla lainkaan. Komissiolle ja ESMA:lle esitetyt muut uudet tehtävät eivät ole merkittäviä. Asetuksen 2 artiklan 3 kohdassa ja 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu soveltamisalan muuttaminen on kuitenkin ensisijaisesti pyrittävä ratkaisemaan asetuksessa, eikä ole tarpeen odottaa komission täydentäviä säädöksiä.

Kansainvälisten rahoituslaitosten yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta voi olla ongelmallista, jos kolmannessa maassa sijaitseva BIS saa erityisaseman, jota ei ole EU:ssa toimivilla Euroopan investointipankilla (EIB), Euroopan kehitys- ja jälleenrahoituspankilla (EBRD) eikä Pohjoismaisella investointipankilla (NIB).

Lisäselvitystä voi edellyttää myös kysymys raportointivelvollisuuden laajuudesta, alkamishetkestä, kustannuksista ja suhteesta muihin EU-sääntelyn velvollisuuksiin asetuksen laaja soveltamisala huomioon ottaen. Neuvotteluissa on pyrittävä selvittämään mahdollisuus esimerkiksi siihen, ettei raportointi ole takautuvaa, vaan koskee vain asetuksen voimaantulon jälkeen tehtyjä sopimuksia. Markkinarakennetoimija-asetuksen kaltaisen takautuvan raportoinnin (4 artiklan 1 kohta ja 28 artiklan 2 kohta) aiheuttamia tarpeettomia kustannuksia tulee pyrkiä välttämään. Lisäksi on pyrittävä selventämään esimerkiksi asetuksen suhdetta muusta EU-sääntelystä, kuten sijoitusrahastodirektiivistä (2009/65/EY) ja vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajista annetusta direktiivistä (2011/61/EU) aiheutuviin tiedonantovelvollisuuksiin. Muista finanssimarkkinoiden vastapuolista, kuten rahoitusvälineiden markkinat -direktiivissä (2004/39/EY) tarkoitetuista sijoituspalveluyrityksistä, ei ole vastaavia erityissäännöksiä.

Asetusta on tärkeää tarkastella myös siitä näkökulmasta, muodostaako se olemassa olevan sääntelyn kanssa koherentin, yhtenäisen ja toimivan sääntelykokonaisuuden. Rahoitusmarkkinoiden sääntelyn määrän kasvaessa ja yksityiskohtaistuessa on pyrittävä edistämään sääntelyn kokonaisrakenteen selkeyttä ja yhdenmukaisuutta.

Valtioneuvosto katsoo myös, että hallinnollisten seuraamusten kansalliselle säätämiselle ja soveltamiselle tulee jäädä riittävästi harkinnanvaraa.