Yleisperustelut

Yleistä

Tilintarkastuslaki on laadittu kokonaan uudelleen. Lain tavoitteena on parantaa tilinpäätösten ja tilintarkastusten uskottavuutta ja luetettavuutta aiheuttamatta yhteisöille kuitenkaan tarpeettomia rasitteita. Laissa on otettu huomioon 29.6.2008 voimaantulevan uuden tilintarkastusdirektiivin vaatimukset sekä EU:n komission suositukset tilintarkastuksen laadunvarmistuksen vähimmäisvaatimuksista ja tilintarkastajan riippumattomuuden perusperiaatteista. Direktiivin säännösten kansallisella voimaan saattamisella parannetaan eri jäsenvaltioissa laadittujen ja tilintarkastettujen tilinpäätösten luotettavuutta ja vertailtavuutta. Lain rakenne on ryhmitelty niin, että laki olisi helposti luettava, selkeä ja johdonmukainen

Pienten yhteisöjen tilintarkastuksesta

Tilintarkastuslain 4 §:n mukaan osakeyhtiöt, osuuskunnat, henkilöyhtiöt ja asunto-osakeyhtiöt, joissa sekä päättyneellä että sitä välittömästi edeltäneellä tilikaudella on täyttynyt enintään yksi seuraavista kolmesta ehdosta: 1) taseen loppusumma yli 100 000 euroa, 2) liikevaihto tai sitä vastaava tuotto yli 200 000 euroa ja 3) palveluksessa keskimäärin yli 3 henkilöä, tilintarkastaja voidaan jättää valitsematta. Tilintarkastaja on valittava asunto-osakeyhtiöissä, joissa on vähintään 30 huoneistoa. Säätiölain mukaan säätiössä on aina oltava vähintään yksi tilintarkastuslain mukainen tilintarkastaja. Talousvaliokunta ehdottaa, että yhdistyslain muutosehdotus hylätään. Siitä seuraa, että yhdistysten tilintarkastus säilyy nykyisellään.

Talousvaliokunta korostaa, että vaikka tilintarkastajaa ei lain mukaan ole pakko valita, yhteisön omistajilla tai jäsenillä on aina mahdollisuus valita tilintarkastaja niin halutessaan. Jos tilintarkastaja valitaan, tilintarkastajan on oltava tilintarkastuslain mukaisesti hyväksytty tilintarkastaja.

Talousvaliokunnalle on lausuttu, että viimeisimpien verotustietojen mukaan laissa säädettävillä raja-arvoilla pakollisen tilintarkastuksen ulkopuolelle jäisi yli 67 000 toimivaa osakeyhtiötä, joista 10 000 on verovelkaisia. Näiden verovelkojen yhteismäärä on 348 miljoonaa euroa.

Talousvaliokunta pitää tärkeänä seurata ja tarpeen vaatiessa selvittää, millaisia yritys- ja yhteiskunnallisia vaikutuksia pakollisesta tilintarkastuksesta vapauttamisella on. Silmällä on pidettävä muun muassa, onko uudella sääntelyllä vaikutusta harmaaseen talouteen ja talousrikollisuuteen. Hallituksen on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin, jos hyväksyttävän lainsäädännön johdosta ilmenee epäkohtia. Laeilla ei muuteta niitä säännöksiä, joissa yhteisöjä velvoitetaan toimittamaan tietojaan eri viranomaisille. Näin ollen viranomaisilla on mahdollisuus saada edelleen rekistereistä vastaavat tiedot kuin nykyisinkin. Talousvaliokunta ehdottaa, että eduskunta hyväksyy lausuman tilintarkastuslainsäädännön vaikutusten seurannasta (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

Yhdistysten tilintarkastuksesta

Talousvaliokunta ehdottaa, että yhdistyslain muutosehdotus hylätään ja että tilintarkastuslain 57 §:n 3 momentin siirtymäsäännöksen mukaan yhdistyksissä sovelletaan vanhaa tilintarkastuslakia. Muutoksesta seuraa, että tilintarkastusvelvollisuus säilyy kaikissa yhdistyksissä. Ns. maallikkotilintarkastus voisi jatkua nykyiseen tapaan, ja maallikkotilintarkastajat suorittavat tilintarkastuksen vanhan tilintarkastuslain mukaisesti. KHT- tai HTM-tilintarkastajan suorittamaan tilintarkastukseen sovelletaan uutta tilintarkastuslakia. Valiokunta pitää yhdistysten maallikkotilintarkastuksen jatkumista nykyisellään parempana vaihtoehtona kuin tilintarkastusvelvollisuuden poistamista kokonaisuudessaan ja vähemmistön oikeutta vaatia tilintarkastusta hallituksen esityksen mukaisesti.

Tarkoituksena on, että säännökset yhdistysten talouden ja hallinnon tarkastuksesta valmistellaan erikseen. Yhdistysten tarkastusta koskevien säännösten valmistelu tulee aloittaa välittömästi, jotta tarkastus kussakin yhdistyksessä voidaan järjestää tarkoituksenmukaisimmalla tavalla yhdistyksen koko, tarkoitus sekä yhdistyksen sisäiset ja ulkoiset tarpeet huomioon ottaen. Talousvaliokunta ehdottaa, että eduskunta hyväksyy tästä lausuman (Valiokunnan lausumaehdotus 2).

Muiden yhteisöjen tilintarkastuksesta

Tilintarkastuslain 57 §:n 3 momentin mukaan ennen uuden tilintarkastuslain voimaantuloa perustetuissa muissa yhteisöissä kuin yhdistyksissä ja säätiöissä sovelletaan vanhan tilintarkastuslain säännöksiä tilintarkastajan valintaan ja tilintarkastukseen niinä tilikausina, jotka päättyvät viimeistään 31.12.2011. KHT- tai HTM-tilintarkastajan taikka KHT- tai HTM-yhteisön valintaan ja näiden suorittamaan tilintarkastukseen sovelletaan uutta lakia.

Siirtymäkautta on jatkettu hallituksen esityksessä ehdotetusta vuodesta 2009 vuoden 2011 loppuun ja siirtymäkausi on kytketty yhdenmukaisesti muiden siirtymäaikojen kanssa tilikauteen. Siirtymäaika merkitsee sitä, että vanhassa tilintarkastuslaissa tarkoitettu muu kuin hyväksytty tilintarkastaja voi toimia tilintarkastustehtävässä mainittuna aikana.

Hyväksytyistä tilintarkastajista ja tilintarkastajien valvonnasta

Voimassa olevan tilintarkastuslain 14 §:n mukaan voidaan sellaisessa yhteisössä tai säätiössä, jossa kunnalla tai kuntayhtymällä on määräämisvalta, tilintarkastajaksi valita HTM-tilintarkastajan sijasta julkishallinnon ja -talouden tilintarkastuslautakunnan hyväksymä tilintarkastaja (JHTT-tilintarkastaja).

Uuden tilintarkastuslain 7 §:n mukaan tällaisessa yhteisössä tai säätiössä tilintarkastajaksi voidaan valita KHT- tai HTM-tilintarkastajan taikka KHT- tai HTM-yhteisön lisäksi JHTT-tilintarkastaja tai JHTT-yhteisö. Lain 57 §:n 4 momentin siirtymäsäännöksen mukaan nykyistä käytäntöä voidaan noudattaa siirtymäajan, enintään 31.12.2012 päättyväksi toimikaudeksi. Tänä aikana voidaan HTM-tilintarkastajan sijasta edelleen valita JHTT-tilintarkastaja.

Kirjanpitolain 1 luvun 5 §:ssä säädetään, milloin kirjanpitovelvollisella katsotaan olevan määräysvalta toisessa kirjanpitovelvollisessa. Määräysvalta voi perustua ääniosuuteen kohdeyrityksessä tai kohdeyrityksen toimielimen jäsenten nimittämis- ja erottamisoikeuteen taikka muuhun tosiasialliseen määräysvaltaan. Kuntalain 68 §:n 4 momentissa viitataan kirjanpitolain määräysvaltasäännöksiin.

Talousvaliokunta toteaa, että kaikkiin kirjanpitovelvollisiin yhteisöihin on sovellettava samoja tilintarkastusta koskevia sääntöjä. Tilintarkastajan kelpoisuutta ja toimintaa on arvioitava samoin perustein yhteisön tai säätiön omistussuhteista riippumatta. Valiokunta pitää tärkeänä, että JHTT-tilintarkastajien asiantuntemusta voidaan hyödyntää kunnan tai kuntayhtymän määräysvallassa olevassa yhteisössä tai säätiössä muiden hyväksyttyjen tilintarkastajien rinnalla. Siirtymäaikana JHTT-tilintarkastaja voidaan valita myös HTM-tilintarkastajan sijasta tilintarkastajaksi tällaisessa yhteisössä tai säätiössä.

JHTT-tilintarkastajien asiantuntemusta tulee voida käyttää hyväksi vastaisuudessakin täysimääräisesti. Tämän vuoksi on viivyttelemättä valmisteltava tarpeelliset säännökset ja määräykset, joiden perusteella JHTT-tilintarkastaja voidaan hyväksyä tilintarkastuslaissa tarkoitetuksi hyväksytyksi tilintarkastajaksi. Määräyksissä tulee ottaa huomioon nykyinen JHTT-tutkinto ja JHTT-tilintarkastajan saama käytännön kokemus. Vastaavasti on valmisteltava määräykset KHT- ja HTM-tilintarkastajan hyväksymisestä JHTT-tilintarkastajaksi.

KHT- ja HTM-tutkintoihin vaadittavista opinnoista annetun kauppa- ja teollisuusministeriön asetuksen 8 §:ssä säädetään opinnoista, jotka voidaan lukea hyväksi KHT- ja HTM-tutkintoon hyväksyttäessä.

Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että hallitus valmistelee tilintarkastajia koskevien tutkinto- ja pätevyysvaatimusten uudistuksen kokonaisuudessaan niin, että kaikille tilintarkastajiksi aikoville on yhteinen perustutkinto. Sen jälkeen olisi mahdollista erikoistua julkisen hallinnon ja yhteisöjen tarkastukseen suorittamalla niihin pätevöittävät tutkinnot.

Talousvaliokunta ehdottaa, että eduskunta hyväksyy tilintarkastusjärjestelmän uudistamisesta lausuman (Valiokunnan lausumaehdotus 3).

Esteellisyydestä

Tilintarkastuslain 25 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan tilintarkastaja on esteellinen, jos tilintarkastajalla on välitön tai välillinen omistus- tai muu oikeus osakkeeseen tai osuuteen voittoa tavoittelevassa yhteisössä. Pykälän 4 momentin mukaan esteellisyyden muodostaa myös omistus- tai muu oikeus asiakasyrityksen tytäryhteisössä ja välittömässä emoyhteisössä.

Tilintarkastaja on 7 kohdan mukaan esteellinen myös, jos hänen puolisollaan taikka häneen suoraan alenevassa sukulaisuussuhteessa olevalla henkilöllä on edellä tarkoitettu omistus- tai muu oikeus, eikä tämä oikeus ole merkityksetön. Omistuksen tulee olla siis merkityksellinen tilintarkastajan esteellisyyden kannalta arvioituna. Esimerkiksi se, että tilintarkastajan puoliso tai lapsi on jäsenenä tilintarkastajan asiakkaana olevassa osuuskunnassa, olisi tällainen merkityksetön oikeus, joka ei saisi aikaan tilintarkastajan esteellisyyttä.

Tilintarkastajan osalta kielto on ehdoton. Kielto on perusteltua selkeyden vuoksi ja sen vuoksi, että kaikkiin tilanteisiin soveltuvien rajojen määrittely on käytännössä mahdotonta.

Talousvaliokunta toteaa kuitenkin, että tilintarkastuslain 25 §:n 2 momentissa on 1 momentin 4 kohtaa koskeva poikkeussäännös. Se, mitä mainitussa 4 kohdassa säädetään, ei koske yhteisöä, jossa jäsenyys on edellytyksenä sen tarjoamien välttämättömyyspalveluiden käyttämiselle. Tilintarkastajalla saa olla tällaisessa yhteisössä vain sellainen osuus, joka oikeuttaa palveluiden käyttämiseen, ei kuitenkaan suurempaa kuin yksi sadasosa. Esimerkiksi osuuskunnan jäsen voi saada jäsenyyteensä perustuen asiakasetuja taikka käyttää osuuskunnan omistaman pankin palveluja.

Talousvaliokunta katsoo, että tilintarkastajaksi valittu osuuskunnan jäsen olisi esteellinen ainakin siinä tapauksessa, jos hän saisi tilintarkastaja-asemansa perusteella sellaisia erityisetuja, joita muut jäsenet eivät saa. Ovatko esimerkiksi osuuskunnan pankkipalvelut vain jäsenyyden perusteella saatavina sellaisia välttämättömyyspalveluja, että ne eivät tee tilintarkastajaa esteelliseksi, on tilintarkastajan harkittava tapauksittain. Tilintarkastajan tulee tiedostaa hänelle asetetut vaatimukset ja vastuut.

Asunto-osakeyhtiöiden tilintarkastuksesta

Talousvaliokunta on lisännyt asunto-osakeyhtiölain muuttamisesta annettuun lakiin siirtymäsäännöksen, jonka mukaan vanhoihin asunto-osakeyhtiöihin sovelletaan nykyisin voimassa olevia asunto-osakeyhtiölain säännöksiä tilintarkastajan kelpoisuusvaatimuksista ja vanhan tilintarkastuslain säännöksiä tilintarkastajan valinnasta ja tämän suorittamasta tilintarkastuksesta vuoden 2011 loppuun. Hyväksyttyjen tilintarkastajien valintaan sovelletaan uutta tilintarkastuslakia.

Oikeusministeriössä on vireillä asunto-osakeyhtiölain kokonaisuudistus. Tässä yhteydessä tulee valmistella tilintarkastajia, tilintarkastusta ja mahdollisesti muunlaisten tarkastajien valintaa koskevat säännökset erityisesti asunto-osakeyhtiöiden tarpeita ajatellen. Säännökset tulee valmistella niin, että ne voidaan käsitellä, hyväksyä ja saattaa voimaan viimeistään nyt hyväksyttävän siirtymäkauden jatkeeksi. Talousvaliokunta ehdottaa, että eduskunta hyväksyy tästä lausuman (Valiokunnan lausumaehdotus 4).

Tilintarkastajien hyväksymisestä ja valvonnasta

Tilintarkastuslain mukaan Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunta hyväksyy KHT-tilintarkastajia ja kauppakamarin tilintarkastusvaliokunta HTM-tilintarkastajia. Tilintarkastuslaissa säädetään hyväksymisen edellytyksistä. Nämä toimielimet myös valvovat tilintarkastajien toimintaa ja ammattitaidon säilymistä. Päätöksenteko tilintarkastuslautakunnassa ja tilintarkastusvaliokunnassa on riippumatonta tilintarkastajista ja muista intressiryhmistä. Laissa säädetään toimielinten koostumuksesta. Tilintarkastuslain 44 §:n mukaan asioiden käsittelyyn Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunnassa ja kauppakamarin tilintarkastusvaliokunnassa sovelletaan hallintolain, kielilain ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain säännöksiä. Lautakunnan ja valiokunnan päätökseen voidaan hakea muutosta valittamalla valtion tilintarkastuslautakuntaan. Muutoksenhaun käsittelyyn valtion tilintarkastuslautakunnassa on sovellettava hallintolainkäyttölakia ja oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettua lakia.

Kauppakamarilaissa säädetään tilintarkastuslaissa säädettyjen julkisten tehtävien antamisesta kauppakamarille ja Keskuskauppakamarille.

Tilintarkastuslain 55 §:ssä säädetään tilintarkastusmaksuista. Tilintarkastuslaissa tarkoitettujen tehtävien hoitamisesta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi Keskuskauppakamarilla ja kauppakamareilla on oikeus periä maksuja valtion maksuperustelakia noudattaen. Maksuista säädetään tarkemmin kauppa- ja teollisuusministeriön asetuksella. Lähtökohtana on ollut, että maksuja peritään kustannusvastaavasti.

Tilintarkastuksen yleisestä ohjauksesta, kehittämisestä ja valvonnasta vastaa valtioneuvoston asettama kauppa- ja teollisuusministeriön yhteydessä toimiva valtion tilintarkastuslautakunta, josta säädetään tilintarkastuslain 41 §:ssä. Julkishallinnon ja talouden tilintarkastajista säädetään omassa laissaan. Lakia sovelletaan JHTT-tilintarkastajien ja JHTT-yhteisöjen hyväksymiseen ja valvontaan. Valtiovarainministeriön yhteydessä on julkishallinnon ja -talouden tilintarkastuslautakunta, joka hyväksyy tilintarkastajan ja valvoo tilintarkastajan ammattitaidon säilymistä. Laissa säädetään JHTT-tilintarkastajaksi hyväksymisen vaatimuksista ja muista tällaisia tilintarkastajia koskevista seikoista.

Talousvaliokunnan saaman lausunnon mukaan useimmissa ETA-valtioissa tilintarkastajien hyväksymiseen ja valvontaan osallistuvat useat yksityiset ja julkiset toimijat. Järjestelmät vaihtelevat maittain. Lähes kaikissa maissa tilintarkastusalan ylin valvonta kuuluu valtion viranomaiselle tai muulle lain mukaan toimivalle julkisyhteisölle.

Talousvaliokunta pitää tarpeellisena selvittää, olisiko Suomessa tilintarkastajien hyväksymis- ja valvontamenettelyjä tarpeen selkeyttää ja yhdistää. Asiaa on pohdittava ainakin siinä yhteydessä, kun tilintarkastajien tutkinto-, hyväksymis- ja valvontasäännöksiä yhtenäistetään

Talousvaliokunta toteaa, että Suomessa on 718 KHT-tilintarkastajaa, 774 HTM-tilintarkastajaa ja 222 JHTT-tilintarkastajaa. Tilintarkastajatutkintoja järjestetään kerran vuodessa. Valiokunta kiinnittää huomiota hyväksyttyjen tilintarkastajaresurssien riittävyyteen, kun tilintarkastuspalvelujen kysyntä kasvaa. Koulutusta ja tutkintoja on järjestettävä niin, että vaatimukset täyttäviä tilintarkastajia on saatavissa tarvetta vastaavasti koko maassa ja että itsenäisten tilintarkastusyhteisöjen ja tilintarkastajien asemaa ja toimintaedellytyksiä varmistetaan.

Muutoksista rekistereihin

Sellaisten yhteisöjen, jotka käyttävät hyväkseen oikeutta olla valitsematta tilintarkastajaa, on muutettava yhtiöjärjestystä poistamalla tilintarkastajan valintaa koskeva määräys. Myös säätiön, jonka säännöissä on määräys kahden tilintarkastajan valitsemisesta ja joka jatkossa haluaa valita säätiölakiin tehdyn muutoksen mukaisesti vain yhden tilintarkastajan, on muutettava sääntöjään tältä osin. Näistä muutoksista aiheutuu yhteisöille nykyisten rekisterien hinnastojen mukaan kohtuuttoman suuria kustannuksia.

Talousvaliokunta edellyttää, että uudesta tilintarkastuslaista johtuvat yhtiöjärjestysten ja sääntöjen muutosten rekisteröinti Patentti- ja rekisterihallituksessa hoidetaan yksinkertaisesti ja joustavasti niin, että rekisterimuutokset hoituvat mahdollisimman pienin kustannuksin. Talousvaliokunta ehdottaa, että eduskunta hyväksyy tästä lausuman (Valiokunnan lausumaehdotus 5).

Hyvän tilintarkastustavan ruotsinkielisistä ohjeista ja suosituksista

Tilintarkastuslain 22 §:n mukaan tilintarkastajan on noudatettava hyvää tilintarkastustapaa tilintarkastuslaissa tarkoitettuja tehtäviä suorittaessaan. Tilintarkastuslain 13 §:n mukaan kirjanpitovelvollisen yhteisön tai säätiön tilintarkastuksessa on noudatettava tilintarkastusdirektiivin 26 artiklassa tarkoitettuja kansainvälisiä tilintarkastusstandardeja. Tilintarkastuslain 13 § on ennakointia, koska standardien käsittely EU:ssa on vielä kesken.

Talousvaliokunnassa on kiinnitetty huomiota siihen, että hyvää tilintarkastustapaa koskevia suosituksia ei ole ollut saatavissa ruotsin kielellä. Tilanne on parantumassa standardien tultua EU:ssa hyväksytyiksi, jolloin ne julkaistaan myös ruotsin kielellä. Talousvaliokunta pitää tärkeänä Suomessa toimivien ruotsinkielisten tilintarkastajien oikeusturvan kannalta, että hyvää tilintarkastustapaa koskevat ohjeet ja suositukset ovat saatavissa molemmilla virallisilla kielillä. Talousvaliokunta ehdottaa, että eduskunta hyväksyy asiasta lausuman (Valiokunnan lausumaehdotus 6).

Talousvaliokunta toteaa, että Eduskunnan oikeusasiamiehen kansliassa on vireillä kantelu Suomessa toimivia ruotsinkielisiä tilintarkastajia koskevista epäkohdista ja puutteista. Kantelun käsittely on kesken.