Perustelut

Yleistä

Esityksen tarkoituksena on panna täytäntöön kolmansien maiden kansalaisille maassa oleskelua ja työskentelyä varten myönnettävää lupaa sekä siihen liittyvää työntekijöiden yhdenvertaista kohtelua suhteessa jäsenvaltion omiin kansalaisiin koskeva direktiivi (ns. yhdistelmälupadirektiivi). Direktiivillä pyritään yksinkertaistamaan ja yhdenmukaistamaan työntekoperusteisten oleskelulupien myöntämistä jäsenvaltioissa siten, että oleskelulupa ja työnteko-oikeus myönnetään yhden hakemuksen menettelyssä ja merkitään samaan asiakirjaan. Tarkoitus on saattaa menettely toimivammaksi niin työnantajien kuin työntekijöidenkin kannalta ja parantaa mahdollisuuksia valvoa työskentelyn laillisuutta.

Lisäksi direktiivi turvaa kolmansista maista tuleville työntekijöille jäsenvaltion kansalaisten kanssa yhdenvertaisen kohtelun esimerkiksi työelämän, koulutuksen ja sosiaaliturvan alueilla. Direktiivillä ei muuteta lupaharkinnan sisältöä tai puututa jäsenvaltioiden toimivaltaan päättää ulkomaisen työvoiman tulosta työmarkkinoilleen.

Esityksen tavoitteena on saattaa kansallinen lainsäädäntö vastaamaan yhdistelmälupadirektiivin säännöksiä. Direktiivi ei vaadi suuria muutoksia oleskelulupien ja niihin liittyvien työnteko-oikeuksien myöntämismenettelyn nykytilaan Suomessa. Direktiivin tarkoituksen edistämiseksi esityksessä ehdotetaan kuitenkin ulkomaalaislain työntekoa koskevia säännöksiä selvennettäviksi ja yksinkertaistettaviksi. Tavoitteena on, että erilaiset työntekoa varten myönnettävät luvat ja ulkomaalaisen työnteko-oikeus eri tilanteissa muodostaisivat nykyistä selvemmän kokonaisuuden.

Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäväksi direktiivin mukainen neljän kuukauden enimmäiskäsittelyaika työnteon perusteella tehdyille oleskelulupahakemuksille. Määräajan kuluminen katkeaa mahdollisten lisäselvitysten hankkimisen ajaksi.

Valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena yhdistelmälupadirektiivin toimeenpanemiseksi. Valiokunta kannattaa ehdotuksia ulkomaalaislain selkiyttämiseksi ja yksinkertaistamiseksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että ulkomaalaislain yksikertaistamis- ja selkiyttämistyötä jatketaan, sillä laki jää nyt ehdotettujen muutosten jälkeenkin hyvin monimutkaiseksi ja vaikeaselkoiseksi. Valiokunta pitää niin työnantajien kuin työntekijöidenkin kannalta hyvänä neljän kuukauden käsittelyajan lisäämistä lakiin. Valiokunta korostaa kuitenkin, että neljän kuukauden käsittelyaika on työvoimaa tarvitsevan yrityksen näkökulmasta aivan liian pitkä. Valiokunta pitää tärkeänä, että hakemusten käsittelyprosesseja tehostetaan ja lupien käsittelyaikoja lyhennetään.

Työnantajakohtaiset työntekijän oleskeluluvat

Ulkomaalaislain muutosehdotuksen 74 §:n 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi mahdollisuudesta erityisestä syystä rajata työntekijän oleskelulupa koskemaan työtä tietyn työnantajan palveluksessa. Perustelujen mukaan työ- ja elinkeinotoimisto päättää osapäätöksessään hakemuksessa esitetyn perusteella, mitä työtä ulkomaalainen voi tehdä tietyn työnantajan palveluksessa. Yhdistelmälupadirektiivi ei tunne erottelua alakohtaisiin ja työnantajakohtaisiin oleskelulupiin.

Valiokunta on saanut Maahanmuuttovirastolta selvityksen työnantajakohtaisten oleskelulupien määristä. Saadun selvityksen mukaan yli puoleen työntekijän oleskeluluvista on liittynyt työnantajakohtainen rajoitus. Lainsäätäjän tarkoitus on kuitenkin ollut, että työntekijän oleskeluluvat annettaisiin pääsääntöisesti ammattialakohtaisina ja työnantajakohtaista rajoitusta käytettäisiin vain poikkeuksellisesti ja erityisistä syistä.

Valiokunta on käsitellyt työnantajakohtaisiin oleskelulupiin liittyviä työsuojelullisia ja ihmiskaupalle altistavia ongelmia muun muassa kansallisen ihmiskaupparaportoijan kertomuksesta vuodelta 2010 antamassaan mietinnössä (TyVM 13/2010 vp). Mietinnössään valiokunta edellyttää, että ulkomaalaislakia muutetaan pikaisesti niin, että oleskelulupia ei enää myönnetä työnantajakohtaisina.

Valiokunta toistaa työnantajakohtaisista oleskeluluvista esittämänsä näkemykset ja toteaa, että työnantajakohtaisella oleskeluluvalla Suomessa oleva työntekijä on hyvin haavoittuvassa asemassa, koska hänen oleskelulupansa riippuu työnteon jatkumisesta kyseisen työnantajan palveluksessa. Ilmoituskynnys räikeistäkin väärinkäytöksistä on korkea, koska seuraamuksena työpaikan menettämisestä on joutuminen pois maasta. Työntekijöihin kohdistuvien väärinkäytösten ja ihmiskaupan ehkäisemiseksi on tärkeää, että työntekijöillä on aina mahdollisuus hakea uutta työpaikkaa, jos he kokevat tulevansa väärin kohdelluiksi.

Valiokunta esittää, että hallintovaliokunta poistaa lakiehdotuksen 74 §:n 2 momentin säännöksen.

Työnteon perusteella oleskelulupaa hakeneiden toimeentulo

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa nousi esiin kysymys ulkomaalaistaustaisten henkilöiden suuresta määrästä toimeentulotuen saajien joukossa Helsingin kaupungissa. Valtaosa näistä henkilöistä on EU-kansalaisia tai turvapaikanhakijoita, joita nyt käsiteltävänä oleva hallituksen esitys ei koske. Valiokunnan arvion mukaan vastaava tilanne on toimeentulotuen saajien joukossa myös monissa muissa kunnissa.

Direktiivin toimeenpano edellyttää joitakin muutoksia sosiaaliturvajärjestelmäämme, koska työsuhteessa olevia ja vähintään kuusi kuukautta työsuhteessa olleita ja työttömiksi rekisteröityjä kolmansista maista tulleita työntekijöitä on kohdeltava yhdenvertaisesti omien kansalaisten kanssa. Sosiaaliturvaa koskevia muutoksia käsitellään sosiaali- ja terveysministeriössä valmisteilla olevassa hallituksen esityksessä laeiksi asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetun lain ja sairausvakuutuslain muuttamisesta.

Tämän esityksen käsittelyyn liittyy lähinnä kysymys hylkäävästä työperusteisesta oleskelulupapäätöksestä valittaneiden kolmansien maiden kansalaisten toimeentulon järjestämisestä. Maahanmuuttovirastosta saatujen selvitysten mukaan vuonna 2012 myönnettiin noin 5 000 oleskelulupaa työnteon perusteella. Kielteinen päätös annettiin noin 1 200 hakijalle, joista arvion mukaan noin 40—50 % eli noin 500 hakijaa valittaa päätöksestä. Pääsäännön mukaan ensimmäistä oleskelulupaa koskeva hakemus tehdään ennen Suomeen saapumista siinä maassa, jossa hakija laillisesti oleskelee. Suomesta tehtyjä on työperusteisista hakemuksista noin kolmasosa. Selvityksestä ei ilmene, kuinka paljon kielteisissä päätöksissä on sellaisia, joissa hakija oleskelee jo Suomessa. Jos oletetaan, että osuus on sama kolmannes kuin kaikista hakijoista, niin 500 valittajasta noin 170 henkilöä oleskelisi Suomessa. Näistäkin osa pystynee turvaamaan toimeentulonsa esimerkiksi omien tai puolisonsa varojen avulla, joten toimeentulotukea hakevia ei liene kovin monta.

Toimeentulotuen saantiajan ei myöskään pitäisi muodostua kovin pitkäksi, koska työperusteiseen Suomesta käsin haettuun oleskelulupa-asiaan tehdään kielteisen päätöksen yhteydessä myös käännytyspäätös. Henkilön maasta poistaminen voidaan tehdä ennen valitusasian käsitellyä hallinto-oikeudessa. Puhtaasti työperusteisissa asioissa hallinto-oikeus ei yleensä kiellä täytäntöönpanoa, vaan siihen edellytetään muita syitä. Näin ollen Suomessa valitusvaiheessa pidempään oleskelevia, työperusteiseen hakemukseen kielteisen päätöksen saaneita henkilöitä ei juurikaan pitäisi olla ensimmäisten oleskelulupien osalta.

Jatkolupavaiheessa tilanne on erilainen, koska tällöin maasta poistaminen tapahtuu karkotusprosessissa ja edellyttää lopullista päätöstä. Toisaalta suuri osa jatkoluvan hakijoista voi lakiehdotuksen 80 §:n 1 ja 2 momentin nojalla jatkaa työntekoa, kunnes kielteinen päätös on saanut lainvoiman.

Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että kunnat joutuvat aika harvoin myöntämään toimeentulotukea työperäisestä oleskelulupapäätöksestä valittaneille henkilöille. Valiokunta katsoo kuitenkin, että toimeentulotukilain ja ulkomaalaislain välistä suhdetta olisi hyvä selvittää ja miettiä, onko järjestelmässä muutostarpeita kielteisen työperäisen oleskelulupapäätöksen saaneiden osalta ja miten valtion ja kuntien välinen vastuunjako ulkomaalaisten toimeentulon turvaamisessa tulisi järjestää.

Samalla valiokunta kiinnittää huomiota niihin haasteisiin, joita EU-kansalaisten vapaaseen liikkuvuuteen liittyvä yhdenvertaisen kohtelun vaatimus asettaa suomalaiselle asumisperusteiselle sosiaaliturvajärjestelmälle. Esimerkiksi muista EU-maista Suomeen töihin tulevat saattavat joutua pitkäaikaisen toimeentulotuen varaan alhaisen palkan tai työn päättymisen johdosta. Valiokunta pitää tärkeänä, että hallitus seuraa, millaisia kustannus- ja muita vaikutuksia sosiaaliturvan sopeuttamisesta EU-kansalaisten yhdenvertaisen kohtelun vaatimukseen aiheutuu.

Vaikutusten arviointi ja tilastoinnin kehittäminen

Valiokunta pitää tärkeänä ehdotetun lainsäädännön vaikutusten seurantaa ja arviointia. Samalla valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ulkomaista työvoimaa koskevien tilastojen puutteellisuus vaikeuttaa mahdollisuuksia seurata ja arvioida lainsäädännön vaikutuksia. Nykyinen tilastointijärjestelmä ja eri viranomaisten rekistereistä saatavat tilastot eivät anna riittävää yleiskuvaa tilapäisesti maassa oleskelevien ulkomaalaisten työnteosta. Puutteelliset tiedot ulkomaalaisten työntekijöiden määrästä vaikeuttavat myös nyt käsiteltävinä olevien lakiehdotusten kustannusvaikutusten luotettavaa arviointia.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on työperäistä maahanmuuttoa koskevassa kerto-muksessaan (13/2012) edellyttänyt, että ulkomaista työvoimaa koskeva tilastointi saatetaan ajan tasalle. Valtiovarainministeriö onkin asettanut Tilastokeskukseen työryhmän laatimaan ehdotuksia tilastoinnin puutteiden korjaamiseksi. Työryhmän on määrä antaa toimenpide-ehdotuksensa asiasta 31.5.2014 mennessä.

Valiokunta kiirehtii ulkomaisen työvoiman käyttöä koskevien tilastojen kehittämistyötä.