Perustelut

Suomalaisen merenkulun tukeminen

Esityksen tavoitteena on turvata Suomen huoltovarmuutta luomalla varustamoille kansainvälisesti kilpailukykyiset edellytykset harjoittaa merenkulkua Suomen lipun alla sekä säilyttää ja kehittää merenkulun osaamista ja turvata suomalaisten merenkulkijoiden työllisyyttä. Vahvistamalla suomalaista merenkulkua pyritään huolehtimaan myös suomalaisen telakkateollisuuden toimintaedellytyksistä. Valiokunta pitää esityksen tavoitteita erittäin tärkeinä ja puoltaa ehdotettua merenkulun tukijärjestelmää.

Valiokunta pitää tärkeänä, että työtä suomalaisen kauppalaivaston kilpailukyvyn parantamiseksi jatketaan pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen hallitusohjelman mukaisesti. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esitykseen ei sisälly kaikkia EU:n komission antamien valtiontuen suuntaviivojen mahdollistamia tukimuotoja, jotka voisivat olla tarpeen esityksen tavoitteiden saavuttamiseksi ja jotka ovat käytössä joissakin kilpailijamaissa. Myös tonnistoveroon tarvittaneen muutoksia suomalaisen merenkulun turvaamiseksi.

Suomen sisävesillä harjoitettavasta lasti- ja rahtiliikenteestä hoidetaan valtaosa ulkomaan lipun alla, mm. hollantilaisilla, venäläisillä ja saksalaisilla aluksilla. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että selvitetään mahdollisuudet ulottaa tuki myös kansainvälisesti kilpailtuun laivaliikenteeseen sisävesillä, rannikolla ja saaristossa. Tukien piiriin olisi otettava myös offshore-toiminta. Tärkeää olisi tukea monitoimimurtajilla harjoitettavaa liiketoimintaa, joka on kansainvälisesti kilpailutettua. Jos suomalaisia monitoimimurtajia ei saada tukien piiriin, paineet alusten ulosliputtamiseen kasvavat.

Lakiehdotukseen sisältyvä työoikeudellinen sääntely

Ehdotetut säännökset ja niiden tulkinta

Ensimmäisen lakiehdotuksen 3 luvussa säädetään kauppa-alusluetteloon merkityillä aluksilla sovellettavista työoikeudellisista säännöksistä. Sääntelyn toteuttamistapa vastaa pitkälti nykyisin voimassa olevia säännöksiä.

Lakiehdotuksen 6 §:n mukaan kauppa-alusluetteloon merkityllä aluksella sovelletaan Suomen lakia, ellei toisin säädetä. Työehtosopimuksella voidaan kuitenkin poiketa siitä, mitä merimieslaissa, merityöaikalaissa, merimiesten vuosilomalaissa tai yhteistoiminnasta yrityksissä annetussa laissa säädetään. Tällöin työehtosopimuksesta on käytävä yksityiskohtaisesti ilmi, mitä ehtoja lain sijasta on sovellettava. Sopimisvapautta rajoittavat Suomea sitovat kansainväliset velvoitteet, lähinnä kansainvälisen työjärjestön ILO:n merityötä koskevat sopimukset ja EU:n merenkulkijoita koskevat säädökset.

Koska sopimisoikeus sallii lain säännöksistä poikkeamisen työntekijän etuja heikentäen, 6 §:n 4 momentin säännöksillä oikeutetaan työnantaja soveltamaan työehtosopimuksen määräyksiä myös niihin työntekijöihin, jotka eivät ole sopimukseen sidottuja mutta joihin sopimusta muutoin sovelletaan.

Lakiehdotuksen 7 §:ssä säädettäisiin ulkomaisen työntekijöiden yhdistyksen asemasta työehtosopimuskumppanina. Säännöksen mukaan ulkomaisen työntekijäyhdistyksen oikeus tehdä työehtosopimus edellyttää, että samasta työstä ei ole solmittu työehtosopimusta suomalaisten osapuolten kesken. Ulkomaisen yhdistyksen kelpoisuus määritellään ILO:n sopimusten mukaisesti. Sopimuksen sisällön rajat määräytyvät 6 §:n mukaan.

Lakiehdotuksen 7 §:n 2 momentissa säädetään, että ulkomaisen järjestön kanssa tehdyn työehtosopimuksen määräyksiä "on noudatettava" myös järjestäytymättömien työntekijöiden työsuhteissa. Lakiehdotuksen 6 §:n 4 momentti ja 7 §:n 2 momentti sääntelevät siis kumpikin niiden työntekijöiden asemaa, jotka eivät ole sopimuksen tehneen järjestön jäsenyyden perusteella sidottuja työehtosopimukseen. Perustelujen mukaan 7 §:n 2 momentin taustalla on pyrkimys säädellä kilpailevien (ts. samasta työstä tehtyjen) työehtosopimusten etusijajärjestystä siten, että työehtosopimuslain 4 §:n 2 ja 3 momenttia ei sovellettaisi.

Liikenne- ja viestintäministeriön 2.11.2007 päivätyssä muistiossa 7 §:stä esitetyn tulkinnan mukaan mahdollista olisi, että "työehtosopimuksen samasta työstä aluksella voisi tehdä useampikin työntekijöiden yhdistys. Esimerkiksi miehistön osalta voisi osa työntekijöistä olla pohjoismaalaisia, joihin sovellettaisiin heidän kansallisia työehtojaan ja osa jostain halvemman palkkatason maasta myös heidän kansallisilla työehdoillaan. Samasta työstä voitaisiin näin ollen maksaa eri palkkaa tai työehdot poiketa muuten toisistaan".

Työoikeudellisen sääntelyn arviointia

Valiokunta toteaa, että ehdotuksen mukainen työoikeudellinen sääntely on hyvin poikkeuksellista. Työoikeudellisessa lainsäädännössä mahdollisuus sopia toisin lainsäädännön pakottavista säännöksistä työntekijän vahingoksi on yleensä mahdollista vain valtakunnallisten työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen välisillä työehtosopimuksilla. Valtakunnallisten työmarkkinajärjestöjen välinen sopiminen perustuu ns. voimatasapainoon, mikä tekee mahdolliseksi tasapainoisen sopimisen niin huononnuksista kuin parannuksistakin. Tätä sopimusvapautta on työoikeudessa rajoitettu joidenkin sellaisten työntekijän kannalta keskeisten suojanormien osalta, joiden kohdalla ei ole katsottu mahdolliseksi sallia lain säännöksiä huonommista ehdoista sopimista.

Lakiehdotuksen mukaan työehtosopimuksen voisi solmia myös ulkomainen työntekijöiden yhdistys, jos asianomaiset suomalaiset työmarkkinaosapuolet eivät ole tehneet kyseistä työtä koskevaa työehtosopimusta. Säännöksen soveltaminen ei edellytä, että ulkomaisen järjestön jäseniä kuuluu laivan miehistöön.

Hallituksen esityksessä lakiehdotuksen työoikeudellisia säännöksiä on perusteltu sillä, että vastaavia säännöksiä on ollut jo 15 vuoden ajan kauppa-alusluettelosta annetussa laissa. Kotimaiset työmarkkinaosapuolet ovat kuitenkin lähes poikkeuksetta päässeet yhteisymmärrykseen työehtosopimuksista. Näin ollen säännösten vaikutuksista käytäntöön sovellettuina on niukasti kokemusta. Myös lainsäädäntöympäristö on tuona aikana muuttunut muun muassa perustuslakiin ja työoikeudelliseen lainsäädäntöön tehtyjen muutosten johdosta.

Valiokunnan tiedossa on yksi lain nojalla tehty ulkomaisen työvoiman käyttöä koskenut työehtosopimus. Vuonna 2000 Suomen Laivanpäällystöliitto ja Suomen Konepäällystöliitto tekivät Finnlinesin kanssa kahta laivaa koskevan työehtosopimuksen, jossa sovittiin laivan päällystön palkkojen ja työehtojen lisäksi myös puolalaisen alipäällystön ja miehistön palkat ja työehdot. Sopiminen ei edellyttänyt, että liitoilla olisi ollut puolalaisilta valtuutus sopia työehdoista heidän puolestaan. Työehtosopimus todettiin lailliseksi työtuomioistuimessa, joten lakiehdotuksen säännösten voidaan katsoa mahdollistavan tällaiset sopimukset.

Valiokunta korostaa, että työntekijällä tulee olla oikeus vapaasti päättää, mihin ammattijärjestöön kuuluu vai kuuluuko mihinkään. Suomalainen työehtosopimusjärjestelmä perustuu kuitenkin sille, että työehtosopimukseen sidottuja ovat sopijajärjestöjen jäsenet ja jäsenjärjestöt. Työehtosopimusjärjestelmäämme sopii huonosti ajatus siitä, että työehtosopimus voitaisiin sopia kotimaisen tai ulkomaisen järjestön kanssa ilman, että kyseinen järjestö aidosti edustaa kyseistä ammattiryhmää tai sillä on jonkinlainen valtuutus niiltä työntekijöiltä, joiden työehdoista on kysymys.Valiokunta katsoo, että 3 luvun säännöstöä tulee täsmentää siten, että tällainen edustavuus turvataan.

Valiokunta esittää liikenne- ja viestintävaliokunnalle, että 1. lakiehdotuksen 6 §:n 2 momentin 2. virkkeeksi lisättäisiin esimerkiksi näin kuuluva säännös: "Työehtosopimuksen solmivien yhdistysten tulee edustaa niitä työntekijäryhmiä, joiden työehdoista työehtosopimuksella sovitaan."

Samalla valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että työoikeudellisilta säännöksiltä vaaditaan muuta lainsäädäntöä suurempaa selkeyttä, koska niitä voidaan joutua soveltamaan työpaikoilla ilman lainopillista asiantuntemusta. Tässä suhteessa lakiehdotuksen 3 luvun säännökset jättävät paljon toivomisen varaa. Erityisen vaikeasti tulkittava on lakiehdotuksen 7 §:n 2 momentti, josta ei ilmene, millaisiin tilanteisiin ja miten momenttia on tarkoitus soveltaa. Epäselvää on esimerkiksi se, mitä työehtosopimusta "on noudatettava" järjestäytymättömiin työntekijöihin, jos samasta työstä on laivalla useita työehtosopimuksia yhtäaikaisesti voimassa. Valiokunta pitää välttämättömänä, että säännöstä täsmennetään niin, että sen tarkoitus tulee selväksi.

Eri asemaan asettaminen kansalaisuuden perusteella

Lain säännökset merkitsevät liikenne- ja viestintäministeriön muistiossa esitetyn tulkinnan mukaan, että samaa työtä koskien voidaan tehdä eri työehtosopimukset eri maiden kansalaisille ja työnantaja oikeuttaa maksamaan kansalaisuuden perusteella samasta työstä erilaista palkkaa. Tässä tulkinnassa ei kuitenkaan ole huomioitu sitä, että myös saman merenkulkualan työehtosopimuksen piirissä voi olla useita eri kansallisuuksia edustavia merenkulkijoita.

Perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännös kieltää henkilöiden asettamisen eri asemaan henkilöön liittyvän syyn perusteella ilman hyväksyttävää perustetta. Merimieslain 15 a §:n mukaan työnantaja ei saa ilman hyväksyttävää syytä asettaa työntekijöitä eri asemaan muun muassa kansallisen tai etnisen alkuperän taikka kansallisuuden vuoksi. Kansallisen ja etnisen alkuperän sekä kansalaisuuden perusteella syrjiminen on kielletty myös yhdenvertaisuuslain 6 §:ssä. Lakiehdotuksen 6 §:n 2 momentin säännökset oikeuttavat syrjäyttämään työehtosopimuksella merimieslain säännökset, jotka puolestaan erityislakina syrjäyttävät yhdenvertaisuuslain yleissäännökset. Sen sijaan sovellettaviksi tulevat rikoslain 47 luvun työsyrjintää koskevat säännökset, joissa kielletään eri asemaan asettaminen ilman painavaa, hyväksyttävää syytä muun muassa kansallisuuden perusteella, ja kiskonnantapaista työsyrjintää koskevat säännökset, joissa kielletään huomattavan epäedulliseen asemaan asettaminen käyttämällä hyödyksi työntekijän ahdinkoa, ymmärtämättömyyttä, tietämättömyyttä tms.

Valiokunta toteaa, että rikoslain, merimieslain ja yhdenvertaisuuslain syrjintäsäännökset ilmentävät suomalaista oikeuskäsitystä ja lainsäätäjän tulkintaa perustuslain syrjintäsäännöksen tarkoituksesta. Näin ollen kansalaisuus ei suoraan voine olla erilaisten työehtojen käytön perusteena. Sen sijaan työntekijän asuinmaan kustannustaso vaikuttaa merkittävästi siihen, millaisella palkalla voi tulla toimeen.

Työlainsäädännön työntekijöille antama suoja

Kansainvälisen merioikeudellisen periaatteen mukaisesti alus kuuluu kotivaltionsa lainsäädäntö- ja oikeudenkäyttövallan piiriin. Myös kauppa-alusluetteloon merkityllä aluksella noudatetaan pääsääntöisesti Suomen lakia. Lakiehdotuksen mukaan työehtosopimuksilla voitaisiin tehdä poikkeuksia säännöstä, jonka mukaan Suomessa työskenteleviin ulkomaisiin työntekijöihin sovelletaan Suomen lakeja ja heille maksetaan Suomen työehtosopimusten mukaista palkkaa.

Sopimusoikeutta on rajoitettu säännöksellä, jonka mukaan Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten tai EY:n säännösten turvaamia työntekijän etuja vähentävät sopimusmääräykset ovat mitättömiä. Kansainvälisten sopimusten ja EY-säännösten tarjoama suoja ei kuitenkaan vastaa Suomen lainsäädännön tasoa. Näin ollen vaarana on, että merenkulkijat jäävät vaille sitä suojaa, jonka Suomen lainsäädäntö muille työntekijöille turvaa. Suomen työlainsäädännön joustavuutta on viime vuosina merkittävästi lisätty, ja merityötä koskevat lait sisältävät nykyisin runsaasti mahdollisuuksia järjestellä työehtosopimuksilla muun muassa työaikoja ja -oloja paikallisiin olosuhteisiin sopiviksi. Sopimusvallan ulkopuolelle on jätetty vain työntekijän vähimmäisturvan järjestäminen. Näin ollen merenkulun kilpailukykyisyydestä on nykyisin mahdollista huolehtia pitkälti sopimusteitse tarvitsematta syrjäyttää Suomen merityölakeja.

Lakiehdotuksen tarkoittamissa kansainvälisissä sopimuksissa tai EY:n säännöksissä ei ole säädelty vähimmäispalkkatasoa. ILO:n yleissopimukseen 147 sisältyvä merenkulkijan vähimmäispalkkaa koskeva normi on sitovuudeltaan ainoastaan suositus. Valiokunta pitää tärkeänä, että lakiehdotukseen sisältyisi säännökset, joiden mukaan työehtosopimuksella sovittavien palkkojen vähimmäistaso määräytyy. Sekamiehityksen sallimisen tarkoituksena on turvata suomalaisille aluksille mahdollisuus miehistökustannusten saamiseen kilpailijamaiden tasolle. Kun tässä tarkoitetut työehtosopimukset solmitaan aluskohtaisesti, vähimmäispalkat voitaisiin valiokunnan käsityksen mukaan kytkeä esimerkiksi aluksen liikennöintialueella yleisesti maksettavaan palkkatasoon. Palkkataso ei kuitenkaan saa missään tapauksessa alittaa ILO:n suosituksissa määriteltyä vähimmäistasoa.

Valiokunta korostaa, että EU:n piirissä tulisi luoda yhtenäiset, toimivat pelisäännöt merenkulun tukemiselle ja sekamiehityksen käytölle sekä määritellä myös vähimmäispalkkataso, jota tulee noudattaa EU-maiden lippujen alla kulkevilla aluksilla.

Valiokunta painottaa, että suomalaisen merenkulun turvaamisen kannalta on tärkeää, että merenkulkualan järjestöt jatkossakin pystyvät sopimaan työehdoista ja suomalaisten merenkulkijoiden käytöstä laivoilla eikä lakiehdotuksen 3 luvun suomiin mahdollisuuksiin olisi tarvetta turvautua. Jos näin kuitenkin käy, valiokunta pitää välttämättömänä, että hallitus tarkoin seuraa, millaisia työehtosopimuksia lain nojalla solmitaan ja miten niissä huolehditaan työoikeudellisen lainsäädännön tarkoittaman turvan antamisesta työntekijöille. Jos ongelmia syntyy, hallituksen tulee ryhtyä toimenpiteisiin lainsäädännön täsmentämiseksi.

Merenkulun osaamisen säilyttäminen ja kehittäminen

Valiokunta pitää merenkulun osaamisen säilyttämistä ja kehittämistä hyvin tärkeänä ja painottaa, että miehistön koulutus ja kokemus jääoloissa ja Suomen karikkoisilla rannikkovesillä kulkemisesta ehkäisevät ennalta ympäristön kannalta tuhoisien onnettomuuksien syntyä. Joistakin merenkulun osaajista, kuten konemestareista, on jo pulaa, ja työvoiman saatavuus voi muiltakin osin vaikeutua lähivuosina. Saadun selvityksen mukaan koulutuspaikkoja on merenkulun ammatteihin tähtäävässä koulutuksessa riittävästi, mutta niihin on viime aikoina ollut vähän hakijoita.

Merenkulun koulutuksen vetovoiman parantamiseen tulee kiinnittää erityistä huomiota, jotta koulutuspaikat saadaan jatkossa täytettyä. Tärkeää on, että merenkulkuammateista kiinnostuneet nuoret voivat luottaa alan tulevaisuuteen ja siihen, että merenkulun ammatit pystyvät tarjoamaan heille mielenkiintoisen työn, kunnollisen toimeentulon ja hyvät työolot. Samalla valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että osaavan henkilöstön pulaa tulee helpottaa myös yhdessä työnantajan kanssa suunniteltavan työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen avulla.

Monissa maissa sekamiehitys tarkoittaa sitä, että vain päällystö tai osa siitä on kotimaista ja koko muu miehistö tulee ETA-alueen ulkopuolelta. Sekamiehityksen käyttöönotto voisi siis johtaa suomalaisten merenkulkijoiden laajamittaiseen korvaamiseen ulkomaisilla ja siten vaarantaa heidän työllisyytensä.

Tilastojen mukaan oman merenkulkijaväestön määrä on sekamiehitystä käyttävissä maissa vähentynyt selvästi enemmän kuin meillä. Valiokunta korostaakin merenkulkijoiden koulutusta ja pitää tärkeänä, että suomalaisia merenkulkijoita koulutetaan riittävästi niin, että sekamiehitykseen ei tarvitse turvautua työvoimapulan johdosta.

Lakiehdotuksen mukaan mahdollisuutta sopia työehtosopimuksin Suomen lainsäädännön sivuuttamisesta voitaisiin soveltaa kaikilla lastialuksilla, hinaajilla ja työntäjillä, matkustaja-aluksilla kolmansien maiden välisessä liikenteessä sekä sellaisilla matkustaja-aluksilla säännöllisessä Suomeen suuntautuvassa liikenteessä, jotka saavat kuljettaa enintään 120 matkustajaa. Sen sijaan tätä mahdollisuutta ei edelleenkään olisi sellaisilla suomalaisilla matkustaja-aluksilla, jotka saavat kuljettaa enemmän kuin 120 matkustajaa ja jotka toimivat säännöllisesti Suomeen suuntautuvassa liikenteessä. Perustelujen mukaan jälkimmäisen säännöksen tarkoituksena on tehokkaasti suojata suomalaisten merenkulkijoiden työllisyyttä Suomeen suuntautuvassa matkustaja-alusliikenteessä.

EU:n suuntaviivat merenkulun tukemiseksi lähtevät tavoitteesta turvata EU- ja ETA-maiden merenkulkijoiden työllisyys. Suomalaisten merenkulkijoiden työllisyyden turvaaminen on ollut myös Suomessa toteutettujen merenkulun tukijärjestelyjen taustalla. Lakiehdotukseen ei kuitenkaan enää sisälly aiemman lain mukaista vaatimusta siitä, että varustamon Suomeen suuntautuvassa liikenteessä olevien lastialusten laivaväen kokonaismäärästä vähintään puolet tulee olla Euroopan talousalueen valtioiden kansalaisia. Suomalaisten merenkulkijoiden työllisyyden ja merenkulun tukijärjestelmän yleisen hyväksyttävyyden turvaamiseksi valiokunta kiinnittää liikenne- ja viestintävaliokunnan huomiota siihen, että jatkossakin säilyisi kannuste käyttää Suomesta tai muista ETA-maista tulevaa henkilöstöä myös lastialuksilla.