Yleisperustelut

Tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetulla lailla (jäljempänä tilaajavastuulaki) tilaajalle luodaan edellytyksiä selvittää, että niiden kanssa vuokratyöstä tai alihankinnoista sopimuksia tekevät yritykset täyttävät sopimuspuolina ja työnantajina lakisääteiset velvoitteensa. Tilaajavastuun tarkoituksena on vähentää yrityksille harmaasta taloudesta ja epäterveestä kilpailusta aiheutuvia haittavaikutuksia.

Esityksessä tilaajavastuulakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että tilaajan vastuuta tiukennetaan suurentamalla laiminlyöntimaksuja ja ulottamalla nykyisin rakentamistoimintaa koskeva korotettu laiminlyöntimaksu koskemaan kaikkia toimialoja. Selvitysvelvollisuus laajenee työterveyshuollon järjestämistä koskevalla selvityksellä. Uudistaminen toteutetaan voimassa olevan tilaajavastuulain pohjalta siten, että tilaajavastuuta kehitetään sopimuksen tekemistä edeltävänä tilaajan selvitysvelvollisuutena. Esitys perustuu hallituksen toimintaohjelmaan harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjumisesta.

Tilaajavastuulaissa rakennusalalle on sillä yleisen harmaan talouden vuoksi asetettu muita elinkeinoja korkeampia selvitysvaatimuksia ja säännösten vastaisesta toiminnasta muita aloja ankarampia seuraamuksia. Esityksessä tilaajavastuulain soveltamisalaa ehdotetaan yhdenmukaistettavaksi siten, että selvitysvelvollisuus ja sen rikkomisesta aiheutuvat seuraamukset määräytyvät kaikkien tilaajien osalta samoin perustein sopimuksentekoa edeltävänä selvitysvastuuna. Valiokunta pitää harmaan talouden torjunnan tehostamista kaikilla toimialoilla tarpeellisena ja säännösten yhdenmukaistamista tärkeänä. Valiokunta kuitenkin katsoo, että rakentamistoiminnassa on edelleen tarkoituksenmukaista ja tarpeellista jatkaa valvontakäytännössä omaksuttua tapaa vaatia sopimuspuolelta selvitykset lähetettyjen työntekijöiden sosiaaliturvan määräytymisestä myös sopimusaikana. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä muutettuina jäljempänä tarkemmin esitettävin perustein.

Selvitysvelvollisuus sopimusaikana

Tilaajavastuulaki lähtee siitä, että tilaaja hankkii laissa säädetyt selvitykset ja todistukset ennen sopimuksen tekemistä. Valvonta- ja oikeuskäytännössä (vuosikirjapäätös KHO 2013:19) on lisäksi edellytetty, että sopimuspuoli on voinut esittää lähetettyjen työntekijöiden sosiaaliturvan määräytymistä koskevat todistukset (E 101/A1) vielä sopimuksen tekemisen jälkeen, mutta kuitenkin ennen sopimuksen mukaisen työn aloittamista ja myös työn aloittamisen jälkeen sopimusaikana aloittavista työntekijöistä. Tähän käytäntöön on päädytty, koska sopimuspuoli ei ennen sopimuksen tekemistä aina tiedä lähetettävien työntekijöiden lukumäärää tai henkilöitä.

Esityksessä soveltamiskäytäntö ehdotetaan kirjattavaksi lakiin niiltä osin kuin se koskee menettelyä ennen sopimuksen mukaisen työn aloittamista lisäämällä sitä koskeva säännös tilaajavastuulain 5 §:n 2 momenttiin. Muutoksen mukaan kaikkien sopimuksen mukaista työtä tekevien lähetettyjen työntekijöiden sosiaaliturvan määräytymistä koskevat todistukset on esitettävä viimeistään ennen sopimuksen mukaisen työn aloittamista. Tilaajan velvollisuus on ennen työn aloittamista varmistaa laiminlyöntimaksun uhalla, että vaaditut todistukset on toimitettu.

Lisäksi tilaajan on sopimuksessa edellytettävä, että sopimuspuoli toimittaa vastaavat todistukset tilaajalle myös niistä lähetyistä työntekijöistä, jotka aloittavat työn sopimuksen mukaisen työn alkamisen jälkeen. Tilaajalla ei kuitenkaan ole (HE s. 30/II) yleistä velvollisuutta varmistaa, että sopimuspuoli hoitaa velvoitteensa sopimuskauden aikana, vaan tilaaja täyttää lain mukaisen velvollisuutensa ottamalla asian kirjallisesti esille sopimuksenteon yhteydessä. Sopimuspuolen velvollisuudesta toimittaa tietoja tilaajalle säädetään erikseen lähetettyjä työntekijöitä koskevassa laissa. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 8 b §, jonka mukaan työnantajan tai 4 a §:ssä tarkoitetun edustajan on annettava työn teettäjälle sopimuksen mukaisen työn aloittamisen jälkeen lähetetyistä työntekijöistä todistus heidän sosiaaliturvansa määräytymisestä viimeistään ennen kuin nämä aloittavat työnteon. Velvoitteen rikkomisesta voi seurata työnantajalle sakkorangaistus.

Asiantuntijakuulemisessa esityksessä ehdotettua, valvontakäytännöstä poikkeavaa muutosta on pidetty ongelmallisena, koska velvollisuus vaatia sosiaaliturvaa koskeva todistus ennen työn aloittamista ei takaa sitä, että kaikki sopimusaikana myöhemmin työkohteessa työskentelevät työntekijät olisivat vakuutettuja. Ratkaisu saattaa pahimmillaan johtaa siihen, että lakia kierretään hankkimalla asianmukainen lähetettyjä työntekijöitä koskeva todistus vain muutaman työntekijän osalta ja lähettämällä suurin osa työntekijöistä työskentelemään Suomeen vasta, kun työ on jo aloitettu. Mikäli tilaajalla ei ole velvollisuutta varmistua työkohteen aloittamisen jälkeen työskentelynsä aloittavien työntekijöiden vakuuttamisesta, voi käydä niin, että useat ulkomaiset työntekijät tulevat työskentelemään Suomessa ilman voimassa olevaa eläke- ja tapaturmavakuutusta.

Esityksessä ehdotettua lähetettyjen työntekijöiden työnantajalle tilaajavastuulain 8 b §:ssä säädettyä seuraamusta tietojen toimittamatta jättämisestä ei asiantuntijakuulemisessa ole pidetty yhtä tehokkaana sosiaaliturvaan liittyvien laiminlyöntien ehkäisemiskeinona kuin nykyinen tilaajavastuulain mukainen tilaajaan kohdistuva laiminlyöntimaksumenettely on. Tämä johtuu siitä, että ulkomaisten yritysten rikosoikeudellisen vastuun toteuttaminen on useissa tapauksissa hyvin hankalaa erityisesti silloin, kun yritys on jo poistunut Suomesta. Tutkinnasta aiheutuvien kustannusten katsotaan usein näissä tilanteissa olevan epäsuhteessa tutkittavana olevan asian laatuun ja siitä odotettavaan seuraukseen, ja näin ollen rikkomus jää tutkimatta. Saadun selvityksen mukaan rikostutkinta lopetetaan erityisesti näissä todistusten antamista koskevissa tapauksissa helposti poliisin tai syyttäjän katsoessa teon olevan vähäinen.

Valiokunta yhtyy asiantuntijakuulemisessa esitettyyn huoleen ja pitää mahdollisena, että esitetyssä muodossa tilaajavastuulain uudet säännökset heikentävät tilaajavastuunlain tavoitteiden toteutumista. Valiokunta pitää tärkeänä, että muutoksen vaikutuksia seurataan tarkasti ja että tarvittaessa ryhdytään ripeästi toimenpiteisiin sääntelyn ja valvonnan kehittämiseksi.

Rakentamistoimintaa koskeva erityissääntely

Rakentamistoiminnassa tilaajavastuulain edellyttämät sosiaaliturvan määräytymistä koskevat todistukset on valvontakäytännön mukaan tullut esittää tilaajalle myös sopimusaikana aina ennen kuin lähetetty työntekijä on aloittanut työn. Laiminlyönteihin on puututtu valvonnassa, niistä on määrätty laiminlyöntimaksuja ja menettelyä on edellytetty myös oikeuskäytännössä.

Rakennusalalla, jossa valvontakäytäntöä on noudatettu jo useita vuosia, todistusten sopimusaikaista esittämisvelvollisuutta pidetään tehokkaana keinona valvoa, että kaikki työmaalla työskentelevät työntekijät ovat asianmukaisesti vakuutettuja. Vaatimuksen ansiosta harmaata taloutta voidaan tehokkaasti ehkäistä, kun sopimuspuolelle ei aiheudu sosiaaliturvavelvoitteiden laiminlyönnistä kilpailuetua. Menettely turvaa myös työntekijöiden etuja. Rakentamisala on valiokunnalle toimittamissaan selvityksissä toivonut, että hyväksi todettu käytäntö voisi jatkua.

Toisaalta asiantuntijakuulemisessa on myös vastustettu selvitysvelvollisuuden ulottamista sopimusaikaan, koska joillakin toimialoilla katsotaan esimerkiksi työkohteiden maantieteellisen sijainnin tai liikkuvuuden vuoksi olevan mahdotonta valvoa, keitä työntekijöitä tilaajan työkohteessa kulloinkin työskentelee, ja onko näillä vaadittavat todistukset vai ei.

Valiokunta pitää tärkeänä, että rakentamistoiminnassa voidaan jatkaa siellä pitkään noudatettua käytäntöä selvitysten vaatimisesta myös sopimusaikana, ja ehdottaa sitä koskevan erityissäännöksen lisäämistä tilaajavastuulain rakentamistoimintaa koskevaan 5 a §:ään. Perustuslakivaliokunta korosti tilaajavastuulain rakentamisalaan koskevista muutoksista antamassaan lausunnossa (PeVL 11/2012 vp), ettei laiminlyöntimaksua voida velvoittaa maksamaan, jos tilaaja on toiminut velvoitteidensa mukaisesti. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa, että laiminlyöntimaksua koskevaan 9 §:n 6 momenttiin lisätään säännös siitä, ettei laiminlyöntimaksua määrätä 5 a §:n mukaiset velvoitteensa täyttäneelle huolellisesti toimineelle tilaajalle.